platform voor public governance, audit & control
  • Home
  • >
  • Opinie
  • >
  • Overheid: grijp de kansen die open data bieden

Onderdeel van: EICPC

eicpc logo

Opinie


Overheid: grijp de kansen die open data bieden


Laatste bijgewerkt op: donderdag 2 januari 2020 om 14.01

Vaak worden drie doelen van open data onderscheiden: transparantie, economische meerwaarde en het verbeteren van publieke dienstverlening. Veelal staan de eerste twee doelen centraal. Het belang van het open maken van de eigen data voor het verbeteren van de publieke dienstverlening is echter minstens zo belangrijk.

Door Rudi Turksema en Pim Boers

Wat zijn open data?
Veel van het digitale handelen van zowel burgers als overheden wordt in de vorm van data bijgehouden. Bij de overheid betreft dit bijvoorbeeld gegevens over het weer, over het verkeer of over het gebruik van stukken land. Naast deze ‘weetdata’ produceert de overheid ook ‘doedata’, data die inzicht bieden in het handelen van de overheid, zoals het verstrekken van subsidies en het verlenen van vergunningen. Door deze data vrij toegankelijk en zonder beperkingen beschikbaar te stellen worden deze data ‘open data’ (zie figuur 1).

Open data zijn toegankelijk (‘ik kan erbij’) en herbruikbaar (‘ik mag ermee doen wat ik wil’). Toegang tot overheidsdata begint met dataverzameling door de overheid voor de uitvoering van een publieke taak (de data ... bestaan) en wordt mogelijk gemaakt door openbaarheid (‘ik mag de data zien’) en beschikbaarstelling op internet zonder verdere drempels (‘ik kan er eenvoudig bij’), zoals een verplichte registratie.

Herbruikbaarheid gaat om het recht om data vrij en gratis te benutten, te kopiëren, te bewerken en te combineren met andere data. Hiervoor moeten data vrij zijn van auteursrechten (‘ik mag hergebruiken’) en als bestand dat leesbaar voor computers is, worden aangeboden (‘ik kan hergebruiken’). In veel gevallen moet bij data-analyse eerst veel tijd worden besteed aan het prepareren en ‘schoonmaken’ van data. Door data leesbaar voor computers aan te bieden kan veel tijd en frustratie worden bespaard. Gebruikers van data hoeven dan niet handmatig rijen en kolommen te knippen en plakken of gegevens handmatig over te typen uit gesloten bestandsformaten (zoals pdf).

Open als uitgangspunt
Open data bieden grote kansen voor burgers, bedrijven en de overheid zelf. Met open data wordt de overheid voor burgers transparanter en toegankelijker. Bij afwezigheid van open data moeten burgers zelf bij de overheid om gegevens vragen. Elk verzoek wordt getoetst aan de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die criteria neerlegt voor wanneer burgers informatie mogen zien en wanneer niet. Voor de burger vaak een tijdrovend proces, met een onzekere uitkomst.

Het concept open data draait de logica om. Het uitgangspunt is dat data toegankelijk en herbruikbaar zijn voor alle burgers, tenzij de Wob legitieme redenen geeft om data gesloten te houden (bijvoorbeeld staatsgeheimen of bedrijfsvertrouwelijke informatie). Als de overheid echt werk maakt van dit uitgangspunt, kunnen burgers veel beter gaan volgen wat de overheid doet: bijvoorbeeld hoeveel geld zij uitgeeft, op welke plekken zij boetes uitdeelt en door welke partijen zij wordt belobbyd. Zo houdt de Groninger Bodembeweging op het gasbevingenportaal (opengis.eu/gasbevingen) met behulp van verschillende open datasets bij wat de samenhang is tussen aardbevingen en gasboringen in Groningen.

Nieuwe toepassingen en economische groei
Ook bedrijven kunnen veel profijt hebben van open data. Voor bedrijven bieden open data mogelijkheden voor nieuwe toepassingen en markten, wat kan leiden tot economische groei en werkgelegenheid. Zo verdubbelde in Noorwegen de omzet van weerbedrijven van vijf miljoen euro per jaar naar tien miljoen euro per jaar, nadat het Noors Meteorologisch instituut in 2007 besloot om weergegevens voortaan gratis aan te bieden.

Een nuttiger, transparantere en goedkopere overheid
De overheid zelf kan met open data beter zicht krijgen op haar eigen geldstromen en de kwaliteit van de diensten die zij levert aan de samenleving. Het openen van data kan op zichzelf ook al worden gezien als een verbetering van de dienstverlening van de overheid, waarmee haar nut voor de samenleving toeneemt.

Grote belangstelling voor open kaart van Nederland
In 2012 stelde het Kadaster de basisregistratie topografie (BRT) beschikbaar als open data. De BRT is een verzameling van gedetailleerde, digitale kaarten van Nederland. Vanaf het moment dat de open data beschikbaar kwamen, nam het gebruik van de BRT sterk toe, zowel onder particuliere als zakelijke gebruikers (Bregt & Eertink, 2014). In 2014 werd de BRT online 694 miljoen keer bekeken; elke klik op een kaart werd daarbij apart geregistreerd. De onderliggende data (of delen daarvan) werden in 2014 in totaal 61.000 keer gedownload.


Ook vanuit het oogpunt van publieke controle en publieke verantwoording zijn open data van belang. Waar de Algemene Rekenkamer in het verleden veel kanttekeningen heeft geplaatst bij de informatie over beleid en bedrijfsvoering in departementale begrotingen en jaarverslagen, biedt de datarevolutie veel nieuwe mogelijkheden om deze informatie op moderne wijze te ontsluiten en te benutten (zie Mevissen & Turksema, 2015). Deze voortschrijdende digitalisering en dataficering, zeker in combinatie met het delegeren van taken en verantwoordelijkheden aan lokale overheden of zelfs aan de burger, vragen in de toekomst om een meer moderne manier van publieke verantwoording (zie ook Algemene Rekenkamer, 2016a). Open data kunnen daarbij een hulpmiddel zijn en burgers en medeoverheden beter in staat stellen om hun controlerende rol te vervullen.

Open data kunnen tevens bijdragen aan besparingen op de kosten. Zo becijferde de OECD (2013) dat overheden met open data hun kosten met vijftien tot twintig procent kunnen verlagen. Het omgekeerde geldt overigens ook: het niet open maken van data kan leiden tot onnodige kosten. Zo blijkt uit een rapport van SEO Economisch Onderzoek (2015) dat de kosten voor het afhandelen van een Wob-verzoek (data- of informatieverzoek van een burger aan de overheid) in Nederland tien keer zo hoog zijn als in het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, niet toevallig ook koplopers op het gebied van open data.

Open data worden gangbaarder
In de afgelopen jaren zijn open data binnen de rijksoverheid gangbaarder geworden. Zo ontsluit het ministerie van Infrastructuur en Milieu via opendata.rdw.nl veel gegevens over voertuigen en parkeerplaatsen. Via het ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn er data over de uitgaven aan ontwikkelingsprojecten tot op projectniveau. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen ontsluit op duo.nl/open_onderwijsdata veel gegevens over de bekostiging en gebruik van onderwijs. Bij dbcOnderhoud en bij Vektis zijn geaggregeerde zorgdata open. Niet in de laatste plaats ontsluit het ministerie van Financiën steeds meer gegevens over bijvoorbeeld verleende subsidies en agentschappen en zijn er plannen om in de komende vijf jaar de departementale inkomsten en uitgaven op detailniveau beschikbaar te maken als open data.

De toenemende zichtbaarheid van open data zien we ook terug in de groei van het aanbod van open data via het nationale open data-portal, data.overheid.nl. In 2015 is het aanbod – voornamelijk door de toevoeging van de open data van het CBS – zelfs verdubbeld (zie figuur 2). Nederland doet het hiermee in de verschillende internationale benchmarks overwegend goed; in de meeste barometers staan we in de top tien.
Wel zien we dat het aanbod op het open data portaal van de rijksoverheid vrij eenzijdig is.
Naast CBS-data bestaat het aanbod vooral uit de data van het Nationaal Georegister (NGR). De rijksoverheid is met zo’n 5.700 datasets overigens zelf de grootste aanbieder van data op het nationale portal.

Open data voor control(e)
De data die open zijn betreffen hoofdzakelijk ‘weetdata’, zoals statistieken, kaartmateriaal en ov-tijden. Data over wat de overheid doet en die voor public control en voor het afleggen van publieke verantwoording van belang zijn (‘doedata’), worden maar beperkt open aangeboden terwijl juist hier grote mogelijkheden zijn voor het beter voorbereiden, uitvoeren en evalueren van beleid.

Om te beginnen gaat het daarbij om meer open data over publieke uitgaven: open spending. Die zijn voor gemeenten en provincies op dit moment door inspanningen van de Open State Foundation en later het CBS al wel grotendeels op hoofdlijnen te vinden (zie www.openspending.nl). Ook bij de rijksoverheid vinden we vooral financiële informatie op hoofdlijnen (zie opendata.rijksbegroting.nl). Zo is in de inkoopdata van de rijksoverheid wel te zien is bij welke organisaties de overheid producten en diensten inkoopt, maar niet precies voor welke bedragen (die worden gegeven in bandbreedtes). Meer gedetailleerde data – op factuurniveau – wordt nog weinig aangeboden. De Algemene Rekenkamer biedt sinds drie jaar bij haar jaarverslag een dataset met haar inkomsten en uitgaven op factuurniveau.

Naast het aanbieden van gedetailleerde data over inkomsten en uitgaven, is het van belang dat de overheid ook gegevens aanbiedt over de prestaties die zij levert, zoals het uitvoeren van inspecties en het verstrekken van subsidies. Juist de combinatie van verschillende gegevens en de hulp van data analytics kunnen overheden beter maken, zoals het voorbeeld in het kader laat zien.

In de Verenigde Staten, waar open data worden beschouwd als een key transforming initiative (Open Data Institute, 2015), zijn veel meer van dit soort voorbeelden te vinden. Bekend voorbeeld is het MODA (Mayor’s Office of Data Analytics) in New York City. Met behulp van de eigen open data van de stad zijn bijvoorbeeld de wachttijden voor gebouwinspecties door de brandweer met twee derde teruggebracht. Ook op het niveau van de federale overheid wordt met organisaties als 18F (18f.gsa.gov) gezocht naar mogelijkheden om beleid en uitvoering van beleid met data beter te maken. Vergelijkbare ontwikkelingen zien we in het Verenigd Koninkrijk. Wat al deze organisaties gemeen hebben is dat het transformeren van de overheid begint vanuit de overheid zelf (zie ook Chopra, 2014 en Pentland, 2014).

Voedselinspecties Chicago
Een mooi voorbeeld van innovatief gebruik van de eigen open (doe)data door een overheid vinden we in de Amerikaanse stad Chicago (zie https://chicago.github.io/food-inspections-evaluation). Door het combineren van data over voedselinspecties bij restaurants en andere gegevens over bijvoorbeeld klachten en bedrijfskenmerken kon uiteindelijk worden bereikt dat de qua voedselkwaliteit minder veilige restaurants zeven dagen eerder kunnen worden opgespoord.


In Nederland zien we dit soort vernieuwing nog niet op grote schaal. Provincies als Groningen, Noord- en Zuid-Holland en gemeenten als Amsterdam, Eindhoven en Utrecht hebben de afgelopen jaren behoorlijk geïnvesteerd in het open maken van data en het vergroten van hun datavaardigheden. Bij de rijksoverheid zien we, afgezien van onder meer de hierboven genoemde voorbeelden, nog geen grote stappen in de digitale transformatie.

Uitdagingen in het werken met (open) data
Uiteraard beseffen we dat (open) data niet een wondermiddel zijn voor een betere samenleving of een betere publieke verantwoording. Niet alles van waarde kan immers in data worden vervat en niet alle data zijn van waarde. Ook zullen data – of ze nou groot, klein, open of gesloten zijn – altijd fouten bevatten. Hetzelfde geldt voor het gebruik van data: garbage in, garbage out. Het goed en zorgvuldig gebruikmaken van data hangt mede af van de datavaardigheden en de integriteit van de gebruiker. Er zijn genoeg voorbeelden bekend uit bijvoorbeeld de wetenschap waar te creatief met data worden gewerkt. Maar dit zijn voor ons geen redenen om niet aan open data te werken: juist het open maken en gebruiken van data kan eraan bijdragen dat deze fouten worden ontdekt en dat de waarde van data wordt vergroot. Hopelijk draagt dit uiteindelijk ook bij aan meer eenduidigheid over wat we zoal meten en leidt het daarmee tot een betere discussie over de inhoud van beleid.

Overheid: grijp de kansen die open data bieden
De rijksoverheid vordert gestaag in het meer aanbieden van open data. Tegelijkertijd laat ze nog kansen liggen die juist kunnen helpen de kwaliteit van de overheid zelf te verbeteren. Wat kan zij doen om de kansen wel te benutten?

In de eerste plaats gaat het om het realiseren van de quicks wins: open de data die al in 2015 geïnventariseerd zijn. Ministeries hebben onder leiding van het ministerie van BZK in kaart gebracht over welke data ze beschikken en of die data open kunnen. In totaal zijn toen 944 datasets geïnventariseerd. Daarvan waren 326 beschikbaar om nog te openen. Het overgrote deel daarvan (85%) was begin 2016 nog niet toegevoegd aan data.overheid.nl.

In de tweede plaats – en dit kost meer tijd – zou de overheid een nationale informatie-infrastructuur moeten ontwikkelen, zodat er een meer gestructureerd in beeld is over welke data zij beschikt en welke data van nationaal belang zijn. Dit is voor zowel het ontsluiten als benutten van aanwezige data van belang. Het ontwikkelen van zo’n infrastructuur is niet triviaal: overheden beschikken over veel data, maar zijn zich waarschijnlijk niet altijd daarvan bewust. Onderdeel van een nationale informatie infrastructuur is ook om de kwaliteit, doorlopende beschikbaarheid en archivering van data goed te borgen. Een compleet, kwalitatief goed aanbod van open data is een randvoorwaarde voor burgers, bedrijven en de overheid zelf om met open data aan de slag te gaan.

Tot slot, en een belangrijke conditio sine qua non, investeer in datavaardigheden van ambtenaren. Het betreft enerzijds investeringen in de randvoorwaarden voor het werken met (open) data en anderzijds investeringen in de datavaardigheid van de overheid. Randvoorwaarden, zoals gedeelde standaarden, unieke identificatie van datasets en heldere metadata zijn erg belangrijk, al was het maar omdat de gemiddelde data-analist zo’n 90% van de tijd kwijt is aan het opschonen van data. De datavaardigheid van de overheid kan worden versterkt door het oprichten van een organisatie zoals 18F (Verenigde Staten) of Government Digital Services (Verenigd Koninkrijk). Naast het ondersteunen in praktische zin, stimuleren zij de cultuurverandering die nodig is binnen de overheid om meer data open te maken en daar zelf meer mee te doen.

Literatuur

  • Algemene Rekenkamer (2014), ‘Trendrapport Open Data’, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
  • Algemene Rekenkamer (2015), ‘Trendrapport Open Data 2015’, Den Haag: Algemene Rekenkamer
  • Algemene Rekenkamer (2016a), ‘Inzicht in publiek geld. Uitnodiging tot bezinning op de publieke verantwoording’, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
  • Algemene Rekenkamer (2016b), ‘Trendrapport Open Data 2016’, Den Haag: Algemene Rekenkamer.
  • Bregt, A.K. & Eertink, D. (2014), Wat zijn de effecten van een open basisregistratie topografie na twee jaar?, Wageningen University.
  • Chopra, A. (2014), Innovative State. How New Technologies Can Transform Government, New York: Atlantic Monthly Press.
  • Mevissen, J.W.M. & Turksema, R.W. (2015), ‘Beleidsonderzoek en de datarevolutie’. In: Hoesel, P.H.M. van, Mevissen, J.W.M. & Dekker, B. (red.), Kennis voor beleid. Beleidsonderzoek in Nederland, Assen: Van Gorcum.
  • OECD (2013). ‘Exploring Data-Driven Innovation as a New Source of Growth: Mapping the Policy Issues Raised by “Big Data”’, OECD Digital Economy Papers, No. 222, OECD Publishing.
  • Open Data Institute (2015), ‘Open data in government: how to bring about change’, London: ODI.
  • Pentland, A. (2014), Social Physics. How Good Ideas Spread – The Lessons from a New Science, New York: The Penguin Press.
  • Raad voor het openbaar bestuur (2015), ‘Sturen én verbinden. Naar een toekomstbestendige rijksoverheid’, Den Haag: Rob.
  • SEO Economisch Onderzoek (2015), ‘Kosten en baten voor de overheid van wijzigingen van de Wet openbaarheid van bestuur’, Amsterdam: SEO.
  • Dr. R. Turksema (r.turksema@rekenkamer.nl) is projectleider Open Data bij de Algemene Rekenkamer.
Gepubliceerd op: donderdag 29 december 2016 om 17.38
Laatste bijgewerkt op: donderdag 2 januari 2020 om 14.01

TPC op

Linkedin

Sluit je aan bij de TPC Linked In-groep, neem deel aan discussies en ontmoet vakgenoten.

Naar Linked In