platform voor public governance, audit & control
  • Home
  • >
  • Opinie
  • >
  • Vereenvoudiging van de sturing op agentschappen

Onderdeel van: EICPC

eicpc logo

Opinie


Vereenvoudiging van de sturing op agentschappen


Laatste bijgewerkt op: donderdag 2 januari 2020 om 14.01

Verslag van een project bij het ministerie van Economische Zaken

In het voorjaar van 2015 is op het ministerie van Economische Zaken een project gestart om ideeën uit te werken om de sturing van agentschappen te vereenvoudigen. Met een SCRUM-aanpak, waarbij binnen een vastgestelde periode de uit te werken maatregelen toepasbaar moesten zijn in de sturing op een van de agentschappen: RVO.nl. Na evaluatie van de maatregelen bij RVO.nl kunnen de vereenvoudigingen ook voor andere agentschappen worden doorgevoerd.

Door Edwin van Dieën

Introductie
Het ministerie van Economische Zaken (EZ) heeft vier agentschappen: de Rijksdienst Voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit (NVWA), het Agentschap Telecom (AT) en de Dienst ICT Uitvoering (Dictu). Agentschappen zijn intern verzelfstandigde organisaties met iets meer afstand tot de politiek, terwijl de minister wel volledig verantwoordelijk is voor de uitvoering.
In het voorjaar van 2015 heeft EZ een interne conferentie georganiseerd over de sturing tussen het departement en de agentschappen. Tijdens deze bijeenkomst zijn veel ideeën geopperd om de sturing te vereenvoudigen, waarna vervolgens op het ministerie een project gestart is om de meest kansrijke ideeën uit te werken.

Het formele stelsel van sturing op agentschappen
In de artikelen 9 t/m 12 van de Regeling agentschappen heeft het ministerie van Financiën drie rollen gedefinieerd: die van de eigenaar, de opdrachtgever en de opdrachtnemer. Het agentschap is de opdrachtnemer. Het departement is opdrachtgever. Binnen het departement wordt iemand anders dan de opdrachtgever aangewezen als eigenaar. In de regel is de secretaris-generaal (SG) eigenaar en zijn de directeuren-generaal (DG’s) opdrachtgever. De rol van eigenaar is vergelijkbaar met de rol van de personele baas in een matrixorganisatie (van Dieën, 2016).
‘De’ opdrachtgever bestaat overigens niet: naast de directeuren-generaal geven alleen al in de relatie met RVO.nl ruim honderd ambtenaren vanuit het departement mede koers aan het agentschap. Het gaat hier voornamelijk om beleidsmedewerkers die medebepalend zijn voor de inhoud en prioritering van het werk van het agentschap en daarnaast om coördinerende medewerkers en tussenliggende managementlagen die zowel over de inhoud als de sturing op de middelen gaan. Voor de afstemming binnen het departement is een coördinerend opdrachtgever (de COG) in het leven geroepen. Iedere drie jaar verzorgt een andere DG de rol van coördinerend opdrachtgever. Het COG is de naam van het overlegplatform tussen departement en RVO.nl. De procedures rond de sturing zijn beschreven in een raamovereenkomst tussen het departement en het agentschap.

Werken met SCRUM
SCRUM is een projectaanpak waarbij je de tijd vastzet. Binnen de vastgestelde periode (hier vijf maanden) lever je vervolgens concrete producten op. Je probeert door een goede prioritering en de focus op haalbare resultaten zoveel mogelijk waarde te produceren binnen de beschikbare tijd en menskracht. Voor de aanleg van een brug over een rivier is zo’n aanpak niet handig. Als je binnen de beschikbare tijd maar een brug tot halverwege de andere rivieroever kan maken, heb je niets aan het product. Bij het maken van een website kan SCRUM wel nuttig zijn. Een website met de helft van de pagina’s kan immers nog steeds een goed functionerende website zijn. Bij het vereenvoudigen van de afspraken rond de sturing op agentschappen kan ook een beperkt aantal vereenvoudigingen al een nuttige opbrengst betekenen. SCRUM kan daarom een goede methode zijn voor een verbetertraject.

Van een waslijst aan ideeën naar een concrete prioritering
In SCRUM worden de op te leveren producten gedefinieerd als een verhaal van de gebruiker: ‘Als eigenaar wil ik een meerjarig tarief opdat we niet ieder jaar het hele kostprijsmodel moeten doornemen en vertalen naar nieuwe tarieven.’ Medewerkers van departement en agentschappen hebben de uitkomsten van de conferentie op deze manier vertaald en geprioriteerd. Deze prioritering is vervolgens door de stuurgroep overgenomen. In vier werkgroepen is daarna gestart met de vier hoogst geprioriteerde voorstellen.
Door in een werkgroep met SCRUM in een korte periode te werken aan één onderwerp en daarna pas het volgende onderwerp op te pakken, is het voor de opdrachtgever mogelijk om snel bij te sturen. Zo heeft de stuurgroep na oplevering van de eerste voorstellen bijgestuurd in de prioritering om een hogere opbrengst te kunnen behalen in het terugdringen van de controlelast.

Geen gedeelde probleemstelling
Een van de moeilijkheden in het project was het ontbreken van een gedeelde probleemstelling. Aan de opdrachtgeverskant zag men vooral de vooruitgang die men geboekt had met o.a. de invoering van de coördinerend opdrachtgever en de daarvandaan ingezette stroomlijning in de opdrachtverlening en vermindering van rapportagelast. De coördinerend opdrachtgever vond dat de eigenaar meer moest sturen op een doelmatige uitvoering door het agentschap. Met een onderzoek door de ADR heeft de coördinerend opdrachtgever dit punt eind 2014 ook geagendeerd (Auditdienst Rijk, 2014).

Aan de opdrachtnemerskant lag de focus in het project op RVO.nl. Het agentschap RVO.nl is in 2014 ontstaan als fusie van verschillende agentschappen van de vroegere ministeries van LNV en EZ. De opdrachtnemer is daardoor parallel aan dit project ook bezig om de interne bedrijfsvoering te optimaliseren na de fusie. De opdrachtnemer heeft in de externe sturing problemen door late opdrachtverstrekking en hoge controlelast door het afrekenen op basis van nacalculatie.
De eigenaar herkent de problemen van de opdrachtnemer en ziet ook problemen in het stelsel van opdrachtgever, opdrachtnemer en agentschap. Tussen opdrachtgever en agentschap is bijvoorbeeld afgesproken om op nacalculatiebasis af te rekenen. Als het agentschap met minder personele inzet de doelen weet te bereiken, ontvangt het agentschap evenredig minder geld. Bij het agentschap ontstaat hierdoor een tekort in de dekking van de overheadkosten, terwijl de opdrachtgever geld overhoudt. Bij een cultuur van ‘we-zijn-één-ministerie’ krijgt het agentschap complimenten, omdat het met minder personele inzet toch het werk weet uit te voeren, en wordt het tekort in de overhead graag aangevuld vanuit het restantbudget van de opdrachtgever. Dit is niet de heersende gedachte. Het tekort bij de overhead is een probleem dat de eigenaar moet oplossen, terwijl de opdrachtgever met zijn restantbudget andere prioriteiten wil realiseren. Een tekort bij het agentschap moet echter toch worden aangevuld door het ministerie.

De eigenaar adresseerde in het project ook de interne cultuur waarbij partijen naar elkaar wijzen als er problemen zijn. Komen opdrachtgever en opdrachtnemer er samen niet uit, dan heeft de eigenaar het gedaan. Als de eigenaar en het agentschap er niet uitkomen, dan heeft een opdrachtgever het gedaan. Als dit alles niet lukt, kan men altijd nog proberen de schuld te leggen bij het agentschap dat de ICT verzorgt.
Het agentschapsmodel, waar drie partijen verbonden zijn via twee sturingslijnen, nodigt blijkbaar uit om bij tegenvallers naar de ander te wijzen. De structuur stimuleert een cultuur van ‘winkeltje spelen’, waarbij je streng bent over de ander en elkaar vliegen probeert af te vangen.
Hoewel de conferentie in het voorjaar van 2015 veel ideeën had opgeleverd om de sturing te verbeteren, leefden er dus heel verschillende beelden over de onderliggende problemen. Het gebrek aan een gedeelde probleemstelling kreeg nog een ander gevolg toen de Algemene Rekenkamer belangstelling toonde voor het project. Voor de komst van de rekenkamer werd menig probleem extra benadrukt in besluitvormingsstukken om voldoende urgentie te creëren voor aanpassing van procedures. Na de gebleken interesse van de rekenkamer werd bijna ieder probleem weggeschreven. Waardoor logischerwijs tot en met de week voor de besluitvorming intern steeds de vraag terugkeerde: ‘Voor welk probleem was dit eigenlijk een oplossing?’ De zorg leefde dat de Algemene Rekenkamer de aandacht voor permanente verbetering van interne processen verkeerd zou interpreteren.

Meestribbelen
Het vereenvoudigen van regelgeving roept altijd bezwaren op. Regels zijn immers niet voor niets ooit bedacht. Het concreet maken van de ideeën verliep daarom ook in dit project moeizaam. De argumentatie in de werkgroepen verliep klassiek. Tegenstanders van vereenvoudiging ontkenden allereerst het probleem. Als het probleem toch reëel bleek, werden de risico’s van de oplossing uitvergroot. Na acceptatie van de risico’s op hoger niveau kwam als redeneerlijn op: overschat de opbrengst niet. Vooraf waren aan het project geen kwantitatieve doelstellingen meegegeven. Dat heeft positief gewerkt. De angst dat een verandering meteen zou leiden tot een verplichte bezuiniging bleef daardoor afwezig.

Waar vonden we de vereenvoudigingen?
Uiteindelijk haalden vijf voorstellen, die al in de conferentie genoemd waren, de eindstreep:

  1. Het invoeren van een meerjarig werkpakket
  2. Het invoeren van een meerjarig uurtarief
  3. Het vervroegen van de prioritering voor het jaarlijkse werkpakket
  4. Het maken van een meerjarige vooruitblik op de benodigde capaciteit
  5. Het afrekenen op basis van vaste bedragen


Meerjarig werkpakket
Bij RVO.nl worden jaarlijks circa 600 regelingen uitgevoerd. De gedachte is dat de meeste van de werkzaamheden jaar in jaar uit ongewijzigd blijven. Toch wordt jaarlijks voor iedere regeling weer offerte aangevraagd, offerte gemaakt, onderhandelt en opdracht verstrekt. De aanpassing houdt in dat opdrachtgever en agentschap meerjarige afspraken maken over alle regelingen die meerjarig vastgelegd kunnen worden. De afspraken gaan over de omvang en kwaliteit van de werkzaamheden, de te bereiken resultaten en het beschikbare budget. Het pakket wordt voor drie jaar vastgezet, waarbij tevens afspraken gemaakt worden over het verbeteren van de doelmatigheid. Het budget wordt alleen aangepast met loon- en prijsbijstellingen. Het voordeel is dat de volgende jaren over dit pakket niet meer gesproken hoeft te worden tijdens de prioritering. De aandacht kan in de toekomst gericht worden op noodzakelijke veranderingen in de opdracht.

Invoeren meerjarig tarief
In de opdracht aan RVO.nl gaat het om ‘uren x uurtarief’. De vaststelling van het uurtarief was jaarlijks een tijdrovend proces, terwijl er uiteindelijk niet zoveel veranderde. De vereenvoudiging is erin gevonden om het uurtarief voor drie jaar vast te stellen, waarbij jaarlijks in maart het tarief geïndexeerd wordt aan de hand van een objectieve index. Eens in de drie jaar wordt het meerjarige tarief herijkt. Het voordeel is dat er geen jaarlijkse onderhandeling over het uurtarief meer nodig is. De eigenaar kan met deze werkwijze eind maart het definitieve tarief voor het volgend jaar al vaststellen.

Vervroegen prioritering jaarlijkse pakket
Tot 2016 werd tweemaal per jaar een prioritering uitgevoerd. In het voorjaar werd het hele pakket aan regelingen doorlopen om te zien waar wijzigingen verwacht werden. In het najaar werd het hele pakket nogmaals geprioriteerd vanwege de bijstelling van het uurtarief. Nu het uurtarief eerder vastgesteld wordt, kan ook de prioritering eerder afgerond worden.
Besloten is dat in juni de opdracht in hoofdlijnen gereed moet zijn, waarna de opdracht in september formeel verstrekt wordt.

Meerjarige vooruitblik op capaciteit
Als het agentschap pas in december de opdracht ontvangt, is dit veel te laat om de bedrijfsvoering te kunnen aanpassen per 1 januari. Een ombuiging van bijvoorbeeld 100 fte valt immers niet te realiseren in een paar weken. Nu lijkt 100 fte misschien fors, maar het is slechts 3% van de opdracht. Er kunnen wel grotere bijstellingen voorkomen. Zelfs in een half jaar is zo’n bijstelling niet haalbaar zonder frictiekosten. De invoering van het meerjarig werkpakket en het op hoofdlijnen al gereed zijn van de opdracht in juni helpen al op dit punt. Binnen één DG was het tevens gebruikelijk om in juni een meerjarig en financieel sluitende vooruitblik van de te verrichten werkzaamheden te leveren aan het agentschap.

Besloten is om deze werkwijze ook bij de andere DG’s in te voeren, zodat het agentschap zich maximaal kan voorbereiden op toekomstige wijzigingen in de vraag.

Afrekenen tegen vast bedrag = afrekenen met de controlelast
De opdrachten aan RVO.nl zijn gebaseerd op ‘uren x uurtarief’. De afrekening vond grotendeels plaats op basis van werkelijk gemaakte uren tegen het vastgestelde uurtarief. Bij de afrekening hanteert men een tijdschrijfsysteem. Bij de rijksoverheid wordt het tijdschrijfsysteem echter minutieus gecontroleerd door accountants. De controlelast op 4.000.000 geschreven uren kan dan enorm oplopen. Als de ADR constateert dat de registratie niet (genoeg) klopt, heb je als agentschap en dus ook als ministerie een serieus probleem. Een oplossing kan zijn om nog meer mankracht te investeren om de tijdschrijverij kloppend te maken. Een andere route bestaat er uit om je afspraken anders te formuleren, zodat je gewoon afrekent op basis van een vast bedrag. De hele tijdregistratie is dan niet meer relevant voor de jaarrekening.
Dit is in lijn met De Kruijf (2016) die aangeeft dat het budget bepalend is, indien de bekostiging van een dienst bij de belasting ligt en het aanbod bepaald wordt door de politieke opdrachtgever. De uitvoerende organisatie dient dan alleen te sturen op maximale inzet voor de beschikbaar gestelde middelen. Het gaat dan niet om aantallen en uurtarief, maar om het totaalbedrag.

Bij wijzigingen in de opdracht binnen het meerjarig werkpakket vangt het agentschap de krimp en groei op. Bij wijzigingen in (onderdelen van) het jaarlijkse pakket wordt tevens het vaste bedrag voor de opdracht bijgesteld. Doordat ook dit weer een vast bedrag wordt, blijft de afrekening en verantwoording eenvoudig. EZ laat hiermee het verband tussen de bekostiging en de financiering los, waardoor de controlelast sterk vermindert.

Gevolg van de wijzigingen
Het verwachte gevolg van deze wijzigingen is dat in het stelsel van opdrachtgever, agentschap en eigenaar bij het ministerie van EZ meer rust en stabiliteit zal ontstaan. De agentschappen zullen hierdoor beter in staat zijn om de uitvoering goed te verrichten.

Invloed van de organisatiecultuur
In een kortdurend project is het mogelijk om een procedure te veranderen. De opbrengst van het project bestaat daarom ook uit vijf procedurele wijzigingen. Het is niet gelukt om in samenhang hiermee ook de organisatiecultuur bespreekbaar te krijgen. Dat is enerzijds een gemiste kans, maar het vraagt anderzijds ook meer tijd om de cultuur in een organisatie op de agenda te krijgen. Verdergaande vereenvoudiging is vooral kansrijk als ook aandacht besteed gaat worden aan ‘zo doen we het nu eenmaal’.

Tips

  • Formuleer aan de voorkant geen kwantitatieve doelstelling.
  • Neem een SCRUM-aanpak om de belangrijkste items als eerste op te pakken.
  • Zet adviseurs van andere ministeries in (hier met name MinFin, I&M en de adviseurs van SGO5).
  • Organiseer voldoende ‘omdenk-kracht’ in het project (de weerstand komt vanzelf wel).
  • Organiseer vooraf met steun van de bestuursraad dat ook de cultuur van de organisatie bespreekbaar mag zijn.


Literatuur

  • Auditdienst Rijk (2014), ‘Onderzoek opdrachtgever-opdrachtnemerschap’, ADR/2014/1250.
  • De Kruijf, J. (2016), ‘De vraag bepaalt het budget?’, TPC, Tijdschrift voor public governance, audit & control, 14 (3), pp. 16-20.
  • Van Dieën, E. (2016), De opdrachtgever. Nieuw leiderschap binnen de overheid, Zaltbommel: Van Haren Publishing.
Gepubliceerd op: donderdag 29 december 2016 om 18.36
Laatste bijgewerkt op: donderdag 2 januari 2020 om 14.01

TPC op

Linkedin

Sluit je aan bij de TPC Linked In-groep, neem deel aan discussies en ontmoet vakgenoten.

Naar Linked In