Bedrijfsvoering van het Rijk 'nieuwe stijl'

De waarheid in één model?
Het model richt zich op de inrichting van de bedrijfsvoering van de rijksoverheid. De kritiek over de omvang van de rijksoverheid gaat immers vooral over het grote aantal ambtenaren in ondersteunende functies. Dit aantal varieert in verschillende onderzoeken tussen de 30% en 40%.3 Initiatieven om de rijksoverheid efficiënter te maken proberen dit percentage terug te brengen. Met het model willen de auteurs beslissers binnen de rijksoverheid helpen bij het inrichten van een bedrijfsvoering nieuwe stijl. Een bedrijfsvoering die met minder ambtenaren meer kwaliteit levert.

Uitgangspunt van het model is dat het rijksbelang centraal staat en niet de belangen van de dertien ministeries. Volgens sommigen is dit staatsrechtelijk niet mogelijk. De Tweede Kamer kan immers niet anders dan elke minister individueel aanspreken op het functioneren van het eigen ministerie. Maar de burgers willen nu eenmaal de beste dienstverlening tegen de laagste prijs. Of nu het nu gaat om onderwijs, wegen of een nieuw paspoort. De businesscase voor verandering is hiermee gericht op besparingen voor het Rijk als geheel. Voor de bedrijfsvoering is de ambitie een besparing van 25%; dé opdracht van de DG Bedrijfsvoering zoals vastgelegd in de Nota Vernieuwing Rijksdienst (2007).

Voor de individuele ministeries betekent het rijksbelang centraal stellen vaak een kwestie van geven en nemen. Soms zal de businesscase positief uitvallen maar even vaak negatief. Een ministerie met een vol geautomatiseerd factuurproces heeft er bijvoorbeeld geen baat bij dit proces over te dragen naar een rijksbreed shared service center financiën. De eigen migratie is net achter de rug en schaalvoordelen zijn al bereikt. Het Rijk kan echter in zo’n geval het belang van één factuuradres zwaarder wegen dan de argumenten van het betreffende ministerie.

Het rijksbelang centraal stellen houdt in niet dat het model de verschillen tussen de ministeries ontkent. Het bevorderen van volksgezondheid houdt wel degelijk iets anders in dan het zorgen voor een veilige leefomgeving. Om deze primaire taken goed uit te voeren is ‘op maat’ ondersteuning noodzakelijk. Met andere woorden, het ministerie van VWS stelt andere eisen aan haar bedrijfsvoering dan het ministerie van BZK. Vanuit het oogpunt van efficiëntie en kwaliteit, is het Rijk de burger alleen wel verplicht zoveel mogelijk taken centraal uit te voeren. Het model stelt dat alleen bedrijfsvoeringsprocessen, die zeer nauw verbonden zijn met het primaire proces of van grote strategische waarde zijn, binnen het departement moeten worden belegd. Maar zelfs dan is in veel gevallen samenwerking tussen een aantal ministeries mogelijk op basis van categorieën. Een samenwerking tussen de ministeries van SZW, VWS en OCW rondom overdracht van gelden aan uitvoeringsorganisaties is hier een voorbeeld van. Voor deze ministeries is, meer dan voor andere, rechtmatige, doelmatige en doeltreffende inzet van dit geld van strategisch belang.

Het succes van bovenstaand, in het kort geschetste, model staat of valt bij een centraal mandaat om de consequenties van de veranderingen af te dwingen. Dit mandaat dient belegd te worden bij een ambtelijke organisatie welke meerjarig verantwoordelijk is voor de businesscase en in het belang van de burger beslissingen kan nemen die de efficiëntie en kwaliteit van het Rijk als geheel ten goede komen. Kort door de bocht zijn de inrichtingsprincipes centraal tenzij en samenwerken waar mogelijk zijn dus de uitgangspunten van het model.

Ervaringen en bevindingen: het model ontkracht
Om het model en de veranderingen die het impliceert te toetsen, spreken de auteurs met opinieleiders in Den Haag (zie kader). Het eerste wat opvalt, is de invloed van de politieke waan van de dag op de ministeries. Bij Defensie gonst het op de gangen over de zoveelste inbraak op een militair terrein. Een beveiligingsincident waarover per direct kamervragen moet worden beantwoord. In het gebouw van Financiën heerst er een raar soort kalmte. De top wordt geleefd door de kredietcrisis en is hard op zoek naar miljarden om de overname van Fortis te bekostigen. En voor ministerie van VWS loopt het tweetal in de armen van de NOS. Deze zoeken de minister met hun vragen over het Elektronisch Patiënten Dossier, of is het nu toch het griepvaccin?

Verschillen tussen ministeries
Bovenstaande ervaringen maken de verschillen tussen de ministeries meteen duidelijk. In het model hadden de auteurs de ministeries nog gecategoriseerd in departementen met een uitvoerend, bestedend en bestuurlijk karakter. Echter een op het oog bestuurlijk ministerie als Justitie, heeft met het gevangeniswezen ook een omvangrijke uitvoerende taak. Dit geldt ook voor de andere ministeries. Elk ministerie maakt beleid én heeft uitvoerende taken. Zelfs het ministerie van AZ met haar Postbus 51-campagnes. Om deze reden blijkt de indeling in genoemde categorieën niet te helpen bij het bepalen welke ministeries op bedrijfsvoering moeten gaan samenwerken.

Structuur en cultuur van het Rijk
Iets anders wat de auteurs opvalt, is de structuur van het Rijk. De indeling in ministeries met ieder hun eigen taakgebied is het resultaat van de organische groei over de decennia heen. Dertien koninkrijkjes met eigen normen en waarden, tradities, e-mailadressen, koffie, enzovoorts. De burger vindt het heel normaal om voor het aanvragen van uitkering een ander loket te gebruiken dan voor verkrijgen van studiefinanciering. En gesprekspartners bevestigen veelal het beeld dat ambtenaren zich vooral medewerker van een ministerie of uitvoeringsorganisatie voelen. Als het ministerie van Financiën zich zelfstandig promoot als dé werkgever voor jonge ambitieuze professionals blijven er voor het ministerie van VROM minder high potentials over. Deze ‘ieder voor zich’-cultuur verstrekt de verkokering en belemmerd vergaande samenwerking op het gebied van de bedrijfsvoering.

De maatschappelijke verantwoordelijkheid van het Rijk
Ook worden de auteurs in de gesprekken gewezen op de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de (rijks)overheid. Het model kan niet zomaar worden toegepast om de efficiëntie te vergroten en hiermee het aantal ambtenaren te reduceren. De overheid ‘als werkverschaffer’ heeft in tijden van economisch teruggang de taak het tij te keren door werkgelegenheid en consumptie te stimuleren. Zo onderzoekt het kabinet momenteel hoe de kredietcrisis kan worden tegengegaan door versnelde investeringen in infrastructuur.4

Ontbreken van een centraal meerjarig mandaat
Een andere bevinding is dat het noodzakelijk centrale mandaat dat meerjarig veranderingen kan afdwingen ontbreekt. Voor zover er op dit moment überhaupt een mandaat is, ligt het bij de ministerraad. Dit betekent dat beslissingen over de omvang van de rijksoverheid enkel worden genomen tijdens de kabinetsformatie. De uitvoering hiervan wordt vervolgens gedelegeerd aan een ambtelijke organisatie zonder de bevoegdheden om over kabinetsperiodes de inrichting van de bedrijfsvoering structureel te veranderen.

Weerstand tegen verandering
Het succes van een verandering staat of valt bij het geloof erin en de bereidheid van betrokkenen er een bijdrage aan te leveren. De ervaringen en bevindingen van de auteurs laten zien dat natuurlijke weerstand ook de rijksoverheid niet vreemd is. In Den Haag is men maar matig enthousiast is over het model en de veranderingen die het impliceert. Het rijksbelang centraal stellen door centralisatie van bedrijfsvoeringsprocessen en vergaande samenwerking tussen ministeries zien de meesten als moeilijk of zelfs onwenselijk. Een simpel argument als ‘Wij zijn zo anders!’ is dan ook veel gehoord. Het is ook de auteurs duidelijk geworden dat de ministeries erg verschillend zijn. Maar of ze, zoals OCW aangaf, om die reden ook niet dezelfde koffie kunnen schenken blijft natuurlijk de vraag.

Uiteraard voelen de gesprekspartners ook de noodzaak om dingen anders te gaan doen binnen de bedrijfsvoering van het Rijk. De taakstelling die op de ministeries afkomt vraagt hierom. En de burger verdient dit ook. Samenwerking leidt immers tot grotere efficiëntie en kwaliteit. Belangrijkste conclusie uit de gesprekken is wel dat het model niet zomaar kan worden toegepast. Het is te radicaal: het houdt onvoldoende rekening met de verschillen tussen de ministeries, de structuur en cultuur van het Rijk, de maatschappelijke verantwoordelijkheid, de bestaande (staatsrechtelijke) uitgangspunten, het ontbreken van een centraal mandaat en de natuurlijke weerstand. Toch zien de gesprekspartners en de auteurs voldoende aanknopingspunten voor verandering.

Wat dan wel? De aanbevelingen
De ervaringen en bevindingen in de vorige paragraaf staan de invoering van het model in de weg. Toch leeft de behoefte om bedrijfsvoering van het Rijk te verbeteren. De vraag is wat er wel mogelijk is. Ofwel, wat is next best? Op basis van de gesprekken met en input van de opinieleiders hebben de auteurs aanbevelingen opgesteld, die kun leiden tot een verbetering van de efficiëntie en kwaliteit van de bedrijfsvoering.

Doe recht aan de eigenheid ministeries
Uit de gesprekken komt naar voren dat men erg afwijzend staat ten opzichte van het uitbesteden van bedrijfsvoeringsprocessen die nauw vervlochten zijn met het primaire proces. Denk hierbij aan de administratie van activa (tanks, munitie) voor het ministerie van Defensie en het opstellen van managementrapportages voor de 180 ambassades van Buitenlandse zaken. Naar de mening van de auteurs dienen dergelijke bedrijfsvoeringsprocessen door de ministeries zelf te worden uitgevoerd.

Streef naar samenwerking op procesniveau
De DG OBR is hier zeer duidelijk in. Het gezamenlijk organiseren op procesniveau is realistischer dan het integreren van gehele bedrijfsvoering van twee ministeries. Hij onderkent hierbij processen gerelateerd aan beleid, uitvoering en handhaving. Dat de kerndepartementen van Justitie en BZK samenwerken op de totstandkoming van beleid, ligt meer voor de hand dan een volledige integratie van de bedrijfsvoeringprocessen.

Voorkom dwang van bovenaf
De gesprekspartners zijn het veelal met elkaar eens dat dwang averechts werkt. Veranderingen moeten voortkomen vanuit een intrinsieke behoefte van een ministerie om de dienstverlening te verbeteren. Gedwongen samenwerking levert bijvoorbeeld niet het gewenste resultaat.

Klein beginnen
Uit de gesprekken blijkt dat succesvolle samenwerkingsverbanden op het gebied van bedrijfsvoering soms ontstaan omdat ministeries ‘toevallig’ een pand delen. Of omdat een medewerker van het ene ministerie naar het andere ministerie doorschuift. Of omdat één ministerie ergens heel goed in is en anderen kunnen meeprofiteren. Deze laatste vorm wordt gekenmerkt door slim samenwerken, strategisch inkomen en specialisatie. De vorm wordt geplaatst onder de noemer categoriemanagement.5 Een voorbeeld hiervan is dat het ministerie van Defensie, verantwoordelijk voor meer dan 50% van het totale gasverbruik van de rijksoverheid, belast is met het gezamenlijk inkopen van energie.

‘What’s in it for them’ creëren
Het creëren van een (financiële) trigger draagt bij aan de bereidheid van ministeries om deel te nemen aan een gemeenschappelijk initiatief. De auteurs denken dat het naar rato verdelen van de businesscase over de participerende ministeries hierbij een stap in de goede richting is.

Maak succes inzichtelijk
Wachten tot alle ministeries bereid zijn tot deelname is tijd en geld verspilling. De auteurs zijn voorstander van het opstarten van een initiatief met een aantal enthousiaste ministeries. Door de gerealiseerde besparingen of de verbeterde kwaliteit aan te tonen zullen de twijfelaars zich alsnog aansluiten. Vooral voor centraal gestuurde initiatieven zoals de Rijksauditdienst is het leveren van bewijs de manier om de nog aangesloten ministeries te overtuigen.

Accepteer grenzen aan schaalvoordelen
Vanuit de praktijk blijkt dat er grenzen zitten aan schaalvoordelen. Zo heeft het ministerie van Defensie, met haar grote uitvoerende apparaat, de bedrijfsvoeringsprocessen al in hoge mate gecentraliseerd. Verdere centralisatie levert voor hen nauwelijks schaalvoordelen op. Daarnaast zijn er voorbeelden bekend waarin de besparingen door schaalvoordelen niet opwegen tegen de hogere coördinatielasten. In dit geval dient geen verdere centralisatie te worden nagestreefd.

Zorg dat er wat te kiezen is
Samenwerking tussen ministeries op het gebied van bedrijfsvoering is zeer wenselijk. Dit hoeft echter niet altijd rijksbreed plaats te vinden. Ook de samenwerking tussen een aantal ministeries in clusters biedt voordelen. Op het gebied van facilitaire dienstverlening zijn er momenteel twee initiatieven: FaSam en 4FM.6 Een ministerie dat nog niet is aangesloten bij een van deze clusters heeft in theorie een keuze. Deze vorm van interne marktwerking komt de efficiëntie en de kwaliteit van de dienstverlening ten goede komen.

Organiseer centraal mandaat
Zoals eerder genoemd dient een centraal meerjarig mandaat georganiseerd te worden om grote veranderingen in de bedrijfsvoering door te kunnen voeren. Hiervoor is een ambtelijke organisatie noodzakelijk die over kabinetsformaties heen verantwoordelijk is voor de businesscase en beslissingen neemt die de efficiëntie en kwaliteit van het Rijk als geheel ten goede komen.

De aanbevelingen beschreven in deze paragraaf laten zien op welke wijze efficiëntie- en kwaliteitsverbetering gerealiseerd kunnen worden. Dit is echter wel rijp en groen door elkaar. Gelet op deze aanbevelingen is het mogelijk een denkkader (zie de figuur) neer te zetten. Een denkkader dat helpt bij het maken van keuzes betreffende de bedrijfsvoeringprocessen. Welke processen moet een ministerie nu aanbieden? Welke moet het binnenshuis houden? En welke processen kan het samen organiseren? Inzicht in deze vragen wordt gegeven in de volgende paragraaf.

Van model naar denkkader
Het denkkader doet evenals het oorspronkelijke model recht aan eigenheid van ministeries en maakt samenwerkingsmogelijkheden op het gebied van bedrijfsvoering concreet. Het raakt de kern van de uitdaging van de beslissers in de publieke sector: het ondanks de verschillen en weerstanden realiseren van een bedrijfsvoering die meer kwaliteit levert met minder ambtenaren.

Figuur 1. Denkkader t.b.v. het maken van keuzes voor bedrijfsvoeringprocessen

Toepassing van het denkkader start met de bestuurlijke opdracht van het ministerie. Pas als een ministerie weet waar het nu echt goed in moet zijn, kunnen de eisen aan bedrijfsvoering van het betreffende ministerie worden bepaald. Vanuit deze eisen zijn vervolgens de producten, diensten en processen van de bedrijfsvoering en de kwaliteit hiervan af te leiden.

Vervolgens kan een beslisser dit gewenste aanbod van processen langs de assen van het denkkader leggen. In hoeverre zijn deze processen nu strategisch van aard? En in welke mate zijn verbonden met het primaire proces van het ministerie? Het beantwoorden van deze vragen op procesniveau leidt ertoe dat elk bedrijfsvoeringproces een plekje krijgt in een van de vier kwadranten. Juist deze vier kwadranten geven inzicht in de mogelijkheden voor meer efficiëntie en kwaliteitsverbetering ofwel een aangepaste inrichting. Zo laat het blok aan het uiteinde van het kwadrant rechtsboven zien welke processen een ministerie vooral zelf moet blijven doen. Terwijl processen aan de linkerkant, en dan in het bijzonder linksonder, zich uitstekend lenen voor samenwerking.

Als alle ministeries individueel deze stappen doorlopen en de beslissers vervolgens de vier kwadranten van de dertien ministeries op elkaar leggen, dan wordt rijksbreed inzichtelijk welk ministerie welk proces binnenhuis moet houden en welke ministeries op welke processen kunnen gaan samenwerken. De aanbevelingen uit de vorige paragraaf helpen om dit vervolgens op een verstandige manier te organiseren en vorm te geven.
Het valt de auteurs op dat de huidige initiatieven betreffende samenwerking tussen departementen uitstekend passen binnen het denkkader.

Tenslotte
Meer efficiëntie en kwaliteit binnen de bedrijfsvoering van het Rijk is wel degelijk mogelijk. De in dit artikel genoemde initiatieven bewijzen ook dat dit kan. Het initiële model van de auteurs is dan wel een brug te ver, maar het aantal ambtenaren in ondersteunende functies verminderen door samenwerking is wel degelijk mogelijk.

Het realiseren hiervan vraagt veel van de betrokkenen binnen de ministeries. Dit begint bij het haarscherp hebben van de eigen missie en bestuurlijke opdracht. Weten waar je voor staat als ministerie maakt duidelijk wat van jouw bedrijfsvoering verwacht mag worden. Vervolgens is eerlijkheid nodig.

Eerlijk zijn over welke bedrijfsvoeringsprocessen voor jouw ministerie strategisch relevant zijn en eerlijk zijn over de processen die qua karakter passend zijn om gezamenlijk uit te voeren. Deze gezamenlijkheid kan in veel smaken: voor één proces of voor alle processen, met een paar ministeries of met alle ministerie en dichtgetimmerd met contractafspraken of gestuurd op basis van vertrouwen.

Het denkkader geschetst in dit artikel helpt om de bedrijfsvoeringsprocessen te categoriseren en vervolgens de smaak van samenwerking te kiezen die bij het ministerie past. Het realiseren van de gekozen vorm van samenwerking vraagt om verandering. De verandering naar een bedrijfsvoering nieuwe stijl kost tijd en geld. Om zo’n traject succesvol af te ronden zijn twee er twee absolute randvoorden: een lange termijn blik en de durf om het rijksbelang centraal te stellen.

Drs. S. Spoorenberg en drs. P.W. van Lindenberg zijn beiden werkzaam als senior organisatieadviseur bij Atos Consulting voor de adviesgroep Publieke Sector. Laatstgenoemde is tevens verbonden aan de Erasmus Universiteit als docent voor de Accountantsopleiding.

Noten
1 Aantal ambtenaren kerndepartement & agentschappen (exclusief krijgsmachtonderdelen en ZBO’s), Sociaal Jaarverslag rijksoverheid (2007).
2 Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Archief, Communicatie en Huisvesting.
3 Onderzoek Berenschot (2006).
4 Verslagen Tweede Kamer, december 2008.
5 Factsheet Categoriemanagement ministerie van BZK (2008).
6 Begroting 2009, ministerie van BZK.