Begint het BTW-compensatie-fonds te werken?

Gemeenten, provincies en kaderwetgebieden ontvangen uit het BTW-compensatiefonds voor betaalde BTW voor een groot deel van hun overheidsactiviteiten compensatie. Overheden kunnen daardoor op een groot aantal terreinen kosten besparen door meer activiteiten uit te uitbesteden.
Bij de voorbereiding van de invoering van het fonds waren de sentimenten bij gemeenten en provincies overwegend negatief. Men was bevreesd voor aanzienlijke administratieve lasten. Keuzes rond het uitbesteden van activiteiten zouden op andere dan budgettaire gronden worden gedaan. Desondanks is besloten het wetsvoorstel wel aan de Kamer aan te bieden en het fonds is inmiddels ruim vijf jaar in werking (TK, 2001-2002, 27293, nr. 12).
Uit een onderzoek in 2006 onder tweehonderd gemeenten blijkt dat de invoering van het BTW-compensatiefonds weinig effectief was, omdat er amper meer werd uitbesteed (zie Wassenaar et al., 2007). Uit dit onderzoek bleek dat gemeenten blijkbaar nog niet altijd de budgettaire noodzaak voelen om kritisch te kijken naar de mate waarin zij taken uitbesteden aan private partijen, terwijl de literatuur aangetoond heeft dat de uiteindelijke kostenvoordelen groot kunnen zijn.1 In dit artikel zullen we de vraag naar de effectiviteit van het fonds beantwoorden op basis van een halverwege 2008 gehouden enquête uitgezet onder een representatieve groep gemeenten. Uit deze enquête blijkt dat de noodzaak tot kostenreductie is toegenomen en dat gemeenten in toenemende mate beter zicht krijgen op de kosten. Opmerkelijk is dat een groot aantal gemeenten inmiddels een centrale inkoopfunctie hebben ingericht. Hiertoe bevatte de enquête een aantal vragen rond het uitbestedinggedrag van gemeenten en vragen over de aanwezigheid van een centrale inkoopfunctie en kostenspecificaties. Achtereenvolgens zullen we de onderzoeksopzet, de resultaten van de enquête en enkele statistische analyses bespreken. Het artikel besluit met enkele conclusies.

Onderzoeksopzet
Er zijn verschillende redenen om in 2008 na een eerste onderzoek naar de effectiviteit van het fonds in 2006, opnieuw een onderzoek te houden. Op de eerste plaats was het interessant om een uitblijvende, dan wel vertraagde toename in het uitbestedinggedrag van gemeenten te vinden. In 2006 is de belastingwetgeving voor de onroerende zaakbelasting (OZB) drastisch gewijzigd, waardoor gemeenten in een minder gunstige financiële positie verkeren dan voor 2006. Door deze wijziging konden gemeenten minder inkomsten uit de OZB verwachten. Volgens Wassenaar et al. (2007) is mogelijk hierdoor vanaf 2006 wel een stijging van het aantal uitbestedingen te verwachten. Op de tweede plaats is de achterliggende redenen van een uitblijvend dan wel toenemend aantal uitbestedingen tussen 2006 en 2008 minstens zo boeiend om te onderzoeken. In relatie tot het uitbestedinggedrag werd in dit onderzoek dan ook gezocht naar mogelijke veranderingen binnen de gemeentelijke organisatie rondom de inkoopfunctie. Immers, met een meer efficiënt werkende inkooporganisatie zouden de binnen de gemeenten bestaande bezwaren tegen uitbestedingen vanwege onvoldoende beschikbare personele capaciteit en relevante kennis van de activiteiten mogelijk weggenomen kunnen worden.

De opzet van het onderzoek zag er dan ook als volgt uit: Voor een negental gemeentelijke activiteiten (schoonmaak- en kantinediensten, beveiliging, salarisadministratie, automatisering, sociaal beleid, inzameling (huis)afval, aanleg infrastructuur en WOZ-taxatie) die geschikt zijn voor uitbesteding is middels een enquête aan tweehonderd Nederlandse gemeenten gevraagd of zij de activiteiten wel of niet volledig zelf uitvoeren. Om aansluiting te houden met het eerdere onderzoek uit 2006 werd in dit onderzoek dezelfde activiteiten onderzocht en waren alleen die gemeenten aangeschreven waarvan in 2006 een response werd ontvangen. Vervolgens werd gevraagd of de volledige kosten (inclusief de toegerekende overhead) van de eventueel zelfuitgevoerde activiteit binnen de organisatie bekend was. Tenslotte werd aan de gemeenten een tweetal vragen over de inkoopfunctie gesteld: Was deze centraal georganiseerd2 halverwege 2008 en was deze ten tijde van de introductie van het fonds in 2003 centraal georganiseerd?

De resultaten
De per e-mail verzonden enquête leverde een responseaantal op van 114 gemeenten. Deze response leverde een voldoende hoeveelheid gegevens op om de ontvangen antwoorden te kunnen onderzoeken3 op een eventueel vertekend beeld (selectie bias) ten opzichte van de gemeenten die geen antwoord hadden verstuurd. Hiervoor werden aanvullende gegevens van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS) over de gemeenten gebruikt, zoals onder andere inwonertal per gemeente en stedelijkheid.4 Het resultaat was dat er geen vertekend beeld aangetoond kon worden. Er werd wel geconcludeerd dat twee gemeenten met een zeer sterke stedelijkheid niet meegenomen konden worden in een verdere analyse van de gegevens. Deze gemeenten waren namelijk niet representatief voor de gehele groep van gemeenten met een zeer sterke stedelijkheid. De antwoorden van de resterende 112 gemeenten werden vervolgens verder onderzocht op een relatie tussen de aanwezigheid van een centraal georganiseerde inkoopfunctie en het uitbestedinggedrag van gemeenten.

De antwoorden van de enquête staan samengevat in tabel 1 en tabel 2. Tabel 1 laat zien dat voor alle activiteiten met uitzondering van de beveiliging geldt, dat circa 80% van de gemeenten op de hoogte is van de bijbehorende totale kosten. Voor de beveiligingsactiviteit geldt dat ‘slechts’ 50% van de gemeenten op de hoogte is van de bijbehorende totale kosten. Blijkbaar geldt dat met een meer bedrijfsmatig functioneren van de gemeenten nog niet per definitie geldt dat binnen een gemeente de volledige kosten (inclusief de volledig toegerekende overhead) van een zelf uitgevoerde activiteit bekend zijn. Tabel 2 laat zien dat het aandeel van de gemeenten met een gecentraliseerde inkoopfunctie is verdrievoudigd van 19% op 1 januari 2003 naar 60% halverwege 2008.

Tabel 1. Resultaat van de antwoorden op de enquête

Betekenis van de percentages: Bij 8,9% (10) van de 112 respondenten (gemeenten) zijn de schoonmaakdiensten een volledig onderdeel van de gemeente zelf en wordt dus niet (deels) ingekocht. Bij 80% van deze 10 gemeenten zijn de kosten van de activiteiten bekend.

*) Voor de uitbestede activiteiten is niet naar de kosten gevraagd. Deze zijn dan ook niet in deze tabel opgenomen.

Tabel 2. Resultaat van de ontvangen antwoorden over de inkoopfunctie

De aantallen gemeenten zijn vertaald naar een procentuele verdeling: 100% = 112 gemeenten.

Een analyse van de resultaten5
Het is van belang om deze resultaten verder te analyseren en in perspectief te plaatsen. In de periode van 1 januari 2003 tot halverwege 2008 is de helft van de gemeenten zonder gecentraliseerde inkoopfunctie overgegaan naar een gecentraliseerde inkoopfunctie. Uit een verdere analyse van de data volgde dat hoe groter het inwonertal, hoe groter de kans dat binnen de gemeente een centraal georganiseerde inkoopfunctie kan worden aangetroffen.
Zoals eerder aangegeven was de opzet van het onderzoek ook bedoeld om mogelijke achterliggende redenen van een uitblijvend dan wel toenemend aantal uitbestedingen tussen 2003 en 2008 te onderzoeken. Zo werd als resultaat gevonden, dat binnen de categorie van gemeenten met een centraal georganiseerde inkoopfunctie vaker de kosten van een zelfuitgevoerde activiteit bekend zijn, dan binnen de categorie van gemeenten zonder centraal georganiseerde inkoopfunctie. Een centraal georganiseerde inkoopfunctie lijkt dus een positief effect te hebben op de bekendheid van de totale kosten van een zelfuitgevoerde activiteit.

Tenslotte werd geprobeerd aan te tonen of er halverwege 2008 wel sprake was van een toename van uitbestedingen ten opzicht van 2006. Hiertoe werden de resultaten van dit onderzoek vergeleken met de resultaten van Wassenaar et al. (2007). In dit onderzoek werd gevraagd naar een ‘ja of nee’-antwoord op de vraag: “Wordt de activiteit wel volledig zelf uitgevoerd?” Echter, in het vorige onderzoek werd gevraagd naar een ‘ja of nee’-antwoord op de vraag: “Wordt de activiteit volledig of gedeeltelijk uitbesteed?” In het ideale geval zou een ‘nee’-antwoord in 2006 gelijk zijn aan een ‘ja’-antwoord op de vraag zoals gesteld in dit onderzoek. Hieruit zou kunnen worden geconcludeerd dat in deze gemeente voor een activiteit zowel in 2006 als in 2008 geen uitbesteding plaats vond. Echter, bij de vraagstelling van Wassenaar et al. ( 2007) is meer ruimte voor vrijere interpretatie en is het mogelijk dat er toen ‘nee’ werd geantwoord, terwijl dit ook ‘ja’ had kunnen zijn. Het betrof in de uitgevoerde analyse geen zuivere vergelijking tussen de antwoorden uit dit onderzoek en de antwoorden uit Wassenaar et al. (2007).
Met deze kanttekening kan er een vergelijking gemaakt worden tussen de resultaten uit dit en het vorige onderzoek. Uit deze vergelijking volgde voor de activiteiten ‘kantinediensten’, ‘beveiliging’, ‘automatisering’, en ‘sociaal beleid’ een toename van 27% of meer voor het aantal uitbestedende gemeenten. Met een dergelijke toename van het aantal uitbestedende gemeenten kon onder bepaalde voorwaarden gesteld worden dat er duidelijke indicaties zijn dat nu wel een toename van het aantal uitbestedingen plaatsvindt.

Conclusies
Het BTW-compensatiefonds functioneert nu ruim vijf jaar en had als doel om de beslissing tussen uit- en inbesteding door lokale overheden niet door de verstorende werking van de BTW te laten beïnvloeden. Na een aanvankelijke grote scepsis bij lagere overheden lijkt het fonds nu redelijk te werken. Het lijkt dat veel van de met name administratieve problemen zoals die door lagere overheden zijn gesignaleerd, te maken hebben met opstartproblemen. Van belang hierbij is ook dat de gemeentelijke expertise is gebundeld in een centraal inkoopbureau. Uit een enquête zoals die halverwege 2008 is gehouden blijkt dat sinds de introductie van het fonds het aantal gemeenten met een centrale inkoopfunctie is verdrievoudigd. Deze centrale unit beschikt over informatie over de kosten en kan ook beter inspelen op de mogelijkheden van het fonds. Als we de nieuwe resultaten vergelijken met eerdere resultaten uit een enquête uit 2006 dan blijkt dat onder bepaalde voorwaarden het uitbestedinggedrag toeneemt. Deze toename concentreert zich met name bij de activiteiten ‘kantinediensten’, ‘beveiliging’, ‘automatisering’, en ‘sociaal beleid’. In toekomstig onderzoek kan nagegaan worden of deze stijging zich bestendigt of samenhangt met de steekproef of vraagstelling.
Ook de budgettaire situatie bij sommige gemeenten, bijvoorbeeld op basis van de recente OZB-wijziging, lijkt eraan bij te dragen dat de aanvankelijke scepsis tegen het fonds wordt weggenomen. Met het BTWfonds kan immers een besparing worden gerealiseerd. Een verdere verslechtering van de budgettaire situatie, zoals die ook als gevolg van de financiële crisis is te verwachten, zou het draagvlak bij lagere overheden voor het BTW-compensatiefonds dus kunnen vergroten. Daar komt bij dat gemeenten de omslag in het administratieve proces die hen een beter inzicht geeft in de BTW-positie reeds gemaakt is.

Dr. ir. Arjan Wojcik MSc CPC is financieel-economisch medewerker bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het hier beschreven onderzoek is een beknopte weergave van zijn afstudeerscriptie voor de deeltijd MSc-opleiding Accounting & Control in combinatie met de CPC-opleiding aan de Vrije Universiteit Amsterdam.6
Prof. dr. Raymond Gradus is hoogleraar aan het Zijlstra Center aan de Vrije Universiteit Amsterdam en directeur van het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA.

Noten
1 Voor een algemeen overzicht zie Haffner en Van Hulst (1998) en voor ophalen van huisvuil zie Dijkgraaf en Gradus (1997).
2 De centraal georganiseerde inkoopfunctie kan binnen de gemeente zelf aanwezig zijn, bijvoorbeeld door middel van een aparte functionaris, afdeling of inkooporganisatie. De centraal georganiseerde inkoopfunctie kan ook buiten de gemeente aanwezig zijn, bijvoorbeeld als er sprake is van een samenwerkingsverband met andere gemeenten.
3 Uit de statistische analyse zoals die in de scriptie is opgenomen blijkt dat slechts in beperkte mate van steekproefselectiviteit sprake is.
4 ‘Stedelijkheid’ is gedefinieerd als het aantal adressen per oppervlakte-eenheid.
5 Hiertoe zijn in de scriptie een aantal hypothesen opgenomen, die nader statistisch zijn getoetst.
6 Wojcik, A.M.W. (2008). Het BTW-compensatiefonds en veranderingen in gemeentelijke uitbestedingen?, MScscriptie, Vrije Universiteit Amsterdam.

Literatuur

• Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (1997), ‘Vuilophaal kan goedkoper: de winst van uitbesteding’, ESB, 82, blz. 144-147.
• Haffner, R.C.G. en N. van Hulst (1998). ‘De ladder van het concurrentiebeleid’, ESB, 83, blz. 812-816.
• Wassenaar, M. en R.H.J.M. Gradus (2004), ‘Contracting out: the importance of a solution for the VAT distortion’, CESifo Economic Studies, Vol. 50, pp. 377-396.
• Wassenaar, M., E. Dijkgraaf en R.H.J.M. Gradus ( 2007), Contracting out: Dutch municipalities reject the solution for the VAT-distortion, VU research memorandum 2007-3.