De toekomst van Nederlandse energiebedrijven

Voor een beter begrip van het debat volgt eerst een schets van de ontwikkeling in de afgelopen jaren. Deze is te kenschetsen als concentratie, marktwerking en politisering.

Concentratie van bedrijven en invoering van een vrije markt
Tot het einde van de jaren tachtig werd de energievoorziening in Nederland voorzien door een groot aantal overheidsbedrijven. Van oudsher in handen van provincies en gemeenten verzorgden die bedrijven de opwekking van elektriciteit en de levering van stroom en gas aan Nederlandse huishoudens en bedrijven. De schaal waarop deze bedrijven opereerden nam in de loop der jaren sterk toe, vooral gedreven door de noodzaak van rationalisatie en dalende operationele kosten. Door een groot aantal fusies en overnames ontstonden steeds grotere bedrijven, totdat nagenoeg de gehele Nederlandse markt van energie in handen was van een viertal grote ondernemingen: Nuon, Essent, Eneco en Delta.
Tegelijkertijd werden de energiebedrijven in toenemende mate zelf onderwerp van discussie. De bemoeienis van de nationale overheid was er altijd al: een ongestoorde productie en levering van gas en elektriciteit was een vanzelfsprekende overheidszorg. Landelijke afspraken, regelgeving en samenwerking aan de top van de bedrijven, vooral door het afsluiten van zeer langdurige contracten met (buitenlandse) grondstoffenleveranciers, zorgden voor continuïteit. Een nieuwe stap was het ‘ontwaken’ van de gemeenten en provincies in dit debat. Hun rol als mede-eigenaren van regionale bedrijven was tot medio jaren negentig vooral een beherende. Het jaarlijks dividend was toen al een vast onderdeel van de overheidsinkomsten. Bij de verdeling van het provinciefonds en het gemeentefonds werd zelfs rekening gehouden met een zekere mate van ‘eigen inkomsten’ uit nutsbedrijven.
Vooral de toenemende nadruk op marktwerking, mede gestuurd door de Europese Unie, bracht de aandacht van deze overheden ook op andere dan financiële aspecten. De invoering van een vrije energiemarkt voor bedrijven en (iets later) consumenten betekende immers een fundamentele koerswijziging. De vanzelfsprekende positie van een regionaal nutsbedrijf dat uitsluitend werkte voor de klanten in die regio werd vervangen door vrije leverancierskeuze voor iedereen. Dat ging met de nodige kinderziektes en strubbelingen gepaard: de transitie van die bedrijven kon alleen met hoge kosten en veel inspanning gerealiseerd worden. Jarenlang stonden de Nederlandse energiebedrijven hoog in de verkeerde lijstjes van klantontevredenheid en klachten. Inmiddels is de sector in dit opzicht sterk verbeterd en tot rust gekomen. Of daadwerkelijk sprake is van goede werking van die markt is een vraag die buiten de scope van dit artikel valt. Enerzijds is er een klein aantal aanbieders in een markt met een sterk homogeen product, anderzijds leert de ervaring in andere sectoren dat al een relatief kleine verschuiving van marktaandeel voldoende is om de bedrijven scherp te houden. Het is zeker zo dat de Nederlandse energiebedrijven een veel sterkere aandacht voor de klanten hebben, vergeleken met de vroegere nutsbedrijven.
Een belangrijk onderdeel van goede marktwerking is het verzekeren van een ‘gelijk speelveld’ voor de bedrijven. Binnen de Europese marktordening kwamen regels tot stand om ervoor te zorgen dat alle energiebedrijven gebruik kunnen maken van elkaars netwerken om de elektriciteit naar hun eigen klanten te kunnen vervoeren, tegen gelijke voorwaarden.

Overheden naar de voorgrond
De transitie van overheidsbedrijf naar marktbedrijven riep bij de aandeelhoudende overheden een fundamentele vraag op: welke rol en betrokkenheid past nog bij ons? Zij waren lang de hoeders geweest van de belangen van de huishoudens en bedrijven in hun regio, die geen keuze hadden dan klant te zijn van het nutsbedrijf. Dit was overigens vooral een theoretisch concept, in werkelijkheid was ook toen de invloed van de aandeelhouders niet zo groot. De directies van de bedrijven bleken een zelfstandige koers te kunnen varen. Zoals vaker zijn het dan de incidenten die voor lange tijd de discussie sturen. In de energiesector bleek vooral de perikelen rond de sponsoring van de voetbalclub Vitesse door Nuon een dergelijk culminatiepunt.
Achteraf cruciaal was het mislukken van de poging om te komen tot één nationaal energieproductiebedrijf, midden jaren negentig. De verzamelde regionale en stedelijke bestuurders waren eenvoudigweg niet bij machte om deze (door hen toch als noodzakelijk bestempelde stap) af te dwingen bij de leiding van de Nederlandse energiebedrijven. Die gingen toch liever zelf verder als onafhankelijke bedrijven Europa in.
Ook deze fase was politiek gezien geen hot item. Opvallend was juist de geringe betrokkenheid van de nationale overheid. De heersende opvattingen bij het departement van Economische Zaken, gevormd door eerdere discussies over de bouwsector en industriepolitiek, was dat dergelijke institutionele ontwikkelingen beter aan de sector zelf konden worden overgelaten. Het invoeren van marktwerking had een grotere prioriteit.
Ook de verkoop van enkele energieproductiebedrijven aan grote buitenlandse concerns eind jaren negentig bleef vooral een zaak voor de betrokken steden en provincies. Het feit dat hierdoor de zeggenschap over elektriciteitscentrales verschoof naar buitenlandse bedrijven, was geen groot aandachtspunt voor de verkopende overheden, noch voor de staat. Deze terughoudendheid van de nationale overheid was echter van korte duur. Voornamelijk vanuit het parlement werd de roep naar behoud van overheidsbemoeienis met de sector groter. Was eerst de zorg om een goede invoering van het marktmodel de drijfveer, later kwam vooral het idee naar voren dat in de energiesector toch ook de ‘publieke belangen’ extra waarborgen nodig hadden. Er rezen twijfels of het in Europa ingevoerde marktmodel deze belangen wel goed kon waarborgen. Dat leidde uiteindelijk tot de verplichting voor de Nederlandse energiebedrijven om zich op te delen, namelijk in een bedrijf dat in de vrije markt zorgt voor productie van energie en levering aan klanten, en in een bedrijf dat de netwerken voor gas en elektriciteit beheert, waarover alle concurrenterende bedrijven hun energie mogen vervoeren tegen gelijke voorwaarden. Dit model werd eind 2007 vastgelegd in de Wet onafhankelijk netbeheer. De besturen van de energiebedrijven hebben zich lang verzet tegen de verplichte opsplitsing, maar daarin zowel op politiek niveau als in de rechtszaal (tot nu toe) moeten berusten. Deze Nederlandse wetgeving gaat verder dan in de rest van de Europese Unie geldt: energiebedrijven moeten daar wel vrije toegang geven op hun netwerken, maar er zijn geen beperkingen opgelegd aan de eigendom van deze netwerken. Daardoor ontstaat een ongelijk speelveld tussen verplicht gesplitste, en dus in omvang kleine, Nederlandse bedrijven en verticaal geïntegreerde Europese energiebedrijven.

De posities nader bekeken
Opvallend is dat overheid en bedrijven recht tegenover elkaar stonden in het debat. Van ‘polderen’ is in de Nederlandse energiesector de afgelopen jaren geen sprake geweest. Niet dat de sleutelfiguren (bewindspersonen, Kamerleden, leden van de raden van bestuur en commissarissen) elkaar niet kenden: door de jarenlange discussies is een levendig debat gevoerd, met bijdragen van deze directe betrokkenen en ook van adviseurs, onderzoekers en journalisten.
Evenmin was sprake van een directe politiek-ideologische tegenstelling: de wetgeving kreeg uiteindelijk de steun van het overgrote deel van het parlement. De kern in de discussie was een fundamenteel verschil van inzicht over het besturen van een bedrijf. Directies en hun toezichthouders zijn aangesteld om het bedrijf te sturen. Zij kijken naar de financiële resultaten, naar de positie van hun onderneming in de relevante markten, naar het gedrag en de wensen van hun klanten, en naar de verhouding tussen risico en rendement, de kern van het ondernemen. Zij hebben daarbij overigens de wettelijke regels over het besturen van ondernemingen aan hun zijde gehad.
Overheden namen in toenemende mate een andere positie in. Naarmate zij zelf van mening werden dat hun invloed moest toenemen als gevolg van de perikelen rond de marktwerking en als reactie op incidenten als de eerder genoemde sponsoring, maar ook het beloningsbeleid voor de topfiguren binnen de sector, deden zij vaker een beroep op ‘publieke belangen’ die zij bij uitstek moeten verdedigen. Ook de toenemende zorgen over een toekomstbestendige energievoorziening, liefst met een afnemende afhankelijkheid van fossiele brandstoffen was reden om meer algemene beleidsmatige afwegingen te maken. Dat leidde tot vragen als: Zorgen de Nederlandse energiebedrijven wel voldoende voor schone energie? Kunnen zij kleinschalige energieopwekking wel genoeg faciliteren? En tenslotte speelt de laatste jaren ook een ‘nationale factor’ ineens een belangrijke rol: Is het niet beter als beslissingen over energie voor Nederlandse bedrijven en huishoudens genomen worden door Nederlandse bedrijven?
Drie factoren aan de overheidskant versterkten het effect van een debat tussen doofstommen. In de eerste plaats de wijziging in standpunten van vooral de rijksoverheid. Zoals hierboven al aangegeven veranderde een grotendeels afzijdige positie over marktvorming en het eigenaarschap van de energiebedrijven in enkele jaren in een actieve houding, die zelfs verder ging dan de standpunten van de Europese Unie. Bedrijven werden daardoor, zeker in het begin, op het verkeerde been gezet. Ten tweede de verschillende gezichten van de overheid. Bedrijven dachten vast wel eens: de overheden zijn ook onze aandeelhouders, daar hebben we goed contact mee, aandeelhouders hebben toch zeker de belangen van hun bedrijf voor ogen, dus hoe kan het dan dat diezelfde aandeelhouders de facto instemmen met het opknippen van die bedrijven? En in de derde plaats bleek in het debat over de verplichte splitsing een compromis niet mogelijk, en ook dat is iets dat niet vaak voorkomt in het Nederlandse bestuurlijke landschap.
Ook de (toenmalige) leiding van de energiebedrijven heeft echter steken laten vallen, vooral door onvoldoende inzicht te bieden in de drijfveren van de politieke bestuurders, en door onderschatting van de kracht waarmee de discussie over de toekomst van de bedrijven ook politiek werd gevoerd.

Argumenten en nieuwe ontwikkelingen
Wie verwachtte dat met dit politieke resultaat de energiesector weer in rustiger vaarwater zou geraken kwam echter bedrogen uit. De twee grootste bedrijven, Essent en Nuon, hebben aangekondigd dat hun leverings- en productiebedrijf samen zal gaan met een buitenlandse partner, indien de provinciale en gemeentelijke aandeelhouders daarmee instemmen. De aandeelhouders staan daarmee voor de vraag of het afgesplitste marktgerichte energiebedrijf in hun handen moeten blijven, en zo ja wat daarin hun rol moet zijn.

Er zijn tenminste drie aspecten die tot nu toe onderbelicht zijn, namelijk:

• de positie van de productiebedrijven (de elektriciteitscentrales),
• de toekomst van de netbedrijven,
• de besturing van de energiebedrijven of de onderdelen ervan die in overheidshanden blijven.

Wat betreft de onderdelen die op de vrije energiemarkt opereren (kort gezegd: de handel in energie, de levering aan bedrijven en huishoudens en de productie van elektriciteit) blijft de vraag naar het beste eigenaarschap eigenlijk onbeantwoord. De argumentatie voor vrij ondernemerschap lijkt logisch: in een markt met concurrerende bedrijven horen geen overheidsbedrijven thuis, en omgekeerd heeft niet de overheid (staat noch steden en provincies) de functie om commerciële bedrijven te bezitten. Ook andere strategische marktsectoren, zoals vervoer of brandstoffen worden prima bediend door particuliere ondernemingen. Via regelgeving kunnen overheden heel goed de publieke belangen behartigen, waarbij dan tevens is gewaarborgd dat de daaruit voortvloeiende beperkingen gelden voor alle in Nederland werkzame bedrijven. In het bijzonder voor de levering van gas en elektriciteit aan klanten ligt overheidseigendom daardoor niet bepaald voor de hand.
Ook de productie van elektriciteit is altijd gezien als onderdeel van de vrije markt. De energiebedrijven maken zelf de afwegingen over de gewenste omvang van productiecapaciteit van elektriciteit, welke brandstoffen worden ingezet en welke aanpassingen voor de beperking van de CO2-gevolgen nodig zijn. Bij de beslissingen over dergelijke investeringen is de rol van de overheid beperkt tot vergunningverlening, met namen voor de aspecten van ruimtelijke ordening en milieu. Alleen voor de enige Nederlandse kernenergiecentrale is (statutair) vastgelegd dat die in overheidshanden moet blijven.

De netbedrijven: in welke publieke handen?
De wetgeving bepaalt dat de netbedrijven eigendom moeten blijven van de overheid. Voor de hoogspanningsnetten is dat het staatsbedrijf TenneT. Daarbij is overigens opvallend dat TenneT eerst alleen het kernhoogspanningsnet bezat, maar dat inmiddels ook het middelspanningsnet (150 kV-netten) tot hoogspanning wordt gerekend. De overige netten bleven direct na de splitsing in handen van de huidige eigenaars van de betreffende energiebedrijven: gemeenten en provincies. Twee zaken vallen daarbij op: de netbedrijven vormen een lappendeken met lang niet altijd een aansluitend werkingsgebied. De geschiedenis van overnames en fusies in de jaren negentig werkt hier nog door. Het ligt daarom voor de hand dat op een termijn van enkele jaren een ruilverkaveling óf verdere concentratie zal plaatsvinden tussen deze netbedrijven om efficiënter te kunnen werken. Het andere punt is evenzeer historisch, namelijk wie er aandeelhouder zijn. Bijvoorbeeld: niet de gemeente Utrecht, want dat bedrijf (REMU ) is enkele jaren geleden verkocht aan Eneco. Wel alle provincies, met uitzondering van Flevoland en de provincie Zuid-Holland, waar de netbedrijven van oudsher in gemeentelijke handen zijn.
Fundamenteler is de vraag wat precies de rol moet zijn van deze aandeelhouders in netbedrijven. Er zijn tenminste drie beperkingen aan de invloed van deze aandeelhouders. Volgens het vennootschapsrecht hebben aandeelhouders normaliter slechts beperkte mogelijkheden voor beïnvloeding: het gaat dan vooral om het goedkeuren van jaarrekeningen en de benoeming van commissarissen. Daarnaast zijn er veel gemeenten die ieder maar een zeer klein aandeel hebben (meestal minder dan 2%), en daarmee feitelijk geen invloed. Ten derde is de invloed van de rijksoverheid (niet-aandeelhouder) groot door middel van het meebepalen van de maximale tarieven die de netwerkbedrijven mogen hanteren. Tenslotte speelt nog de regionale versnippering van de netbedrijven, waardoor schaalnadelen ontstaan.
Het voorschrijven van publiek eigendom voor netbedrijven is daarom veelzinvoller, indien daaraan ook werkelijke zeggenschap wordt gekoppeld voor de aandeelhouders. Dan kan door samenbundeling van aandelen: grotere aandeelhouders kunnen hun statutaire bevoegdheden getalsmatig effectiever uitoefenen, vooral in onderlinge samenwerking. Versterking kan ook door verdergaande invloed van aandeelhouders voor te schrijven in statuten, met name voor de tarieven en de gewenste investeringen in onderhoud en vernieuwing van het net. De meest vergaande en consequente manier is het onder de regie van de staat brengen van de verschillende netbedrijven. De publieke belangen die met het eigendom worden gediend slaan immers niet plaatselijke of regionale belangen, maar betreffen het gehele land.

De rol van publieke aandeelhouders
De vraag naar de invulling van het eigenaarschap kan ook gesteld worden bij de commerciële energiebedrijven die (vooralsnog) niet samengaan met branchegenoten. In de huidige stand van zaken zijn dat, behalve de eerdergenoemde netbedrijven, Eneco en Delta. Wat moeten de gemeenten en provincies nu precies hiermee? Aandeelhouders horen zich niet te bemoeien met de dagelijkse gang van zaken in een bedrijf: daarvoor zijn competente bestuurders én toezichthouders ingehuurd. Duidelijk is ook dat het gemeenten en provincies bij het aandeelhouderschap in wezen niet gaat om een goed financieel rendement: degenen die het eigendom willen behouden, benadrukken juist de ‘publieke taken’, die zelfs ten koste kunnen gaan van dat rendement. Welke taken dat precies zijn wisselt nogal eens, variërend van grote maatschappelijke doelen als het zekerstellen dat iedereen gas en elektra blijft krijgen (liefst duurzame energie) tot de regionale werkgelegenheid en de vestigingsplaats van het hoofdkantoor van het betrokken bedrijf.
Daarnaast wordt ook genoemd het verzekeren van medewerking van het energiebedrijf aan andere maatschappelijke doelen, van het bevorderen van duurzame energie tot het aanpakken van wietplantages. Bedacht moet worden dat ook de afgelopen jaren de energiebedrijven eigendom waren van dezelfde Nederlandse overheden, die hun aandeelhouderschap blijkbaar onvoldoende hebben kunnen benutten om dergelijke ‘publiek belangen’ te waarborgen: dan zou immers alle nationale wetgeving om dat af te dwingen niet nodig geweest zijn.
Indien gemeenten en provincies serieus werk willen maken van hun aandeelhouderschap zijn in ieder geval de volgende stappen nodig:

• concentratie van aandeelhouders door onderlinge verkoop van aandelen en door vorming van gemeenschappelijke ‘kenniscentra’ van aandeelhouders,
• aanpassing van de statuten waarbij aandeelhouders maximale bevoegdheden krijgen (benoeming van het bestuur, vaststelling strategie, instemming met investeringen, beloningsbeleid),
• meerjarige dividendafspraken, bijvoorbeeld zoals in de drinkwatersector veelal gebruikelijk is, waarbij het dividend een maximumvergoeding is voor het ter beschikking gestelde kapitaal en dus niet wordt gestreefd naar winstmaximalisatie ten behoeve van de aandeelhouders,
• bepalen welke gezamenlijke publieke belangen er zijn, en die ook concreet definiëren en bewaken. Voor de netbedrijven is het onderhouds- en investeringsniveau daarvan een belangrijke, voor de handels- en productiebedrijven zijn dit ambities over duurzaamheid en de relaties met de klanten (serviceniveau, beleid bij wanbetaling, overstapgemak, etc.).

De financiën: dividend en verkoopopbrengst
Bij de vraag naar de wenselijkheid van verkoop van Nederlandse energiebedrijven speelt ook mee wie recht heeft op de financiële opbrengsten ervan. Formeel is dat een duidelijke zaak: de aandeelhouders zijn als eigenaar de rechthebbenden van de opbrengsten. Gemeenten en provincies gebruiken het jaarlijkse dividend om nuttige uitgaven te doen of de lokale lasten te beperken. Dat moet dus ook gelden voor de opbrengst uit de verkoop van aandelen.
Hier kan wel tegen in worden gebracht dat de financiële waarde van deze bedrijven voor het allergrootste deel is bijeengebracht door de gebruikers van energie, die lang geen enkele keuze hadden in hun leverancier noch hun product. Het consequent volhouden van deze redenering zou leiden tot een winstverbod voor energiebedrijven: een stelling die in de lange tijd dat er onweersproken sprake is van overheidseigendom niet serieus is gevolgd. Ook verklaarde voorstanders van blijvend aandeelhouderschap in energiebedrijven stellen geen vraagtekens bij het streven naar winst door deze bedrijven. Kortom: er is weinig reden om de opbrengst van de verkoop van Nederlandse energiebedrijven anders te behandelen dan bij verkoop van particuliere bedrijven.

Gerard Boot is concerncontroller bij de directie Financiën van de gemeente Den Haag.