Innovatie van publieke verantwoording

Publieke verantwoording is een fenomeen waarover grofmazig twee uiteenlopende opvattingen, zienswijzen en benaderingen zijn te vernemen binnen het openbaar bestuur. Aan de oppervlakte (de bovenstroom) wordt in het algemeen brede steun beleden aan de klassieke idee dat ten grondslag ligt aan publieke verantwoording, maar onder het oppervlak (de onderstroom) borrelt het verzet tegen de uitwerking van dat klassieke idee in de context van modern openbaar bestuur. Beide stromingen zijn in de praktijk tegelijk aanwezig, hebben eigen aanhangers, een eigen legitimatiegrond en bestaan als het ware parallel aan elkaar. Met deze korte typering kan de indruk ontstaan dat er sprake is van een dichotomie tussen beide stromingen. Daarvan is niet altijd sprake. Beide stromingen kunnen aanvullend en verrijkend zijn ten opzichte van elkaar, maar noodzakelijk is dat niet. In voorkomende gevallen is er sprake van onderling conflict en stevige spanning.

Publieke verantwoording: de bovenstroom
De bovenstroom kenmerkt zich door een sterke nadruk op publieke verantwoording als sluitstuk en essentiële waarborg voor een goed functionerende democratie. Centraal staat de controlefunctie van de volksvertegenwoordiging, gericht op het verlenen van décharge aan het ‘dagelijks bestuur’. De primaire focus ligt op de financieel-economische onderbouwing van de verantwoording. Verantwoording wordt gezien als een grote verworvenheid, die een systematische, ordentelijke en minutieuze behandeling verdient. Het is niet alleen een plicht, maar bovenal een recht. In de bovenstroom wordt veel waarde gehecht aan transparantie en vergelijkbaarheid. Er wordt veel waarde gehecht aan controle en toezicht, die de schijn van objectiviteit moeten opwerpen. Verantwoording wordt opgevat als een systematisch, cyclisch en integraal proces. Veelal vertaalt zich dit in gestandaardiseerde informatievoorziening met vaste opbouw, waarbij een uitontwikkelde methodiek wordt gehanteerd. In essentie is hier het betoog dat publieke verantwoording past in een omgeving waarin rekenschap verschuldigd is over de inzet van schaarse middelen.

VBTB
De meest recente in het oog springende exponent van de bovenstroom op rijksniveau is VBTB. Ontwikkelingen op andere bestuursniveaus en binnen afgeleide publieke domeinen zoals zorg, huisvesting en onderwijs laten naar ons idee vergelijkbare opvattingen over publieke verantwoording patroon zien. De (gedachte achter de) operatie VBTB beschouwen wij als bekend. Uit de uitgebreide evaluatie1 zijn niettemin waardevolle lessen te trekken. Zo heeft VBTB een forse impuls gegeven aan de kwaliteit van begrotingen en verantwoordingen. Ook de tijdige indiening van de diverse stukken is sterk verbeterd. Echter, hoewel de begrotingen en jaarverslagen op onderdelen ook meer beleidsmatig en beter leesbaar zijn geworden, is informatie over de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid nog niet altijd van het gewenste niveau. Uit de evaluatie blijkt ook dat de nagestreefde koppeling tussen beleidsdoelen, overheidsinstrumenten en (financiële) middelen moeilijk is aan te brengen. Het is eveneens niet eenvoudig de effecten van beleid te vatten in concrete en meetbare prestatie-indicatoren. In de praktijk vertaalt zich dat onder andere in het opstellen van begrotingen en verantwoordingen, waarbij concrete beleidsresultaten ontbreken of waarin de rol van de overheid bij het realiseren van beleid niet duidelijk wordt.

De instrumenten die de overheid tot zijn beschikking heeft worden een doel op zich. De vraag of het beleid bijdraagt aan de maatschappelijk gewenste effecten blijft vaak onbeantwoord.

Naast deze meer ‘technische’ aspecten is en blijft het centrale punt van kritiek op publieke verantwoording à la VBTB dat de adoptie ervan door politici, beleidsmakers en de media onvoldoende heeft plaatsgevonden. De begroting en vooral het jaarverslag zijn toch vooral iets voor de financieel-economische specialisten met hun fixatie op controle, toezicht en verantwoording. De aanbieding van het Financieel Jaarverslag van het Rijk op de derde woensdag in mei heeft nimmer de maatschappelijke, politieke en mediale aandacht gekregen zoals die was voorzien door toenmalig minister Zalm van Financiën. Juist dit verklaart naar ons idee de omslag in het denken over publieke verantwoording van bovenstroom naar onderstroom.

Publieke verantwoording: de onderstroom
In de onderstroom wordt publieke verantwoording – althans in de klassieke vorm van een gestandaardiseerde, vormvaste, schriftelijke en verplichte rapportage zoals in de bovenstroom – niet primair beschouwd als een lust maar als een last. Verantwoording kost veel tijd, geld en energie die in de praktijk slechts leidt tot een verplichte rituele dans. Zo leidt publieke verantwoording de aandacht af van het echte werk en hetgeen er werkelijk toe doet. Verantwoording is volgens de onderstroom in de meeste gevallen te veel een doel op zich geworden, terwijl het juist zou moeten gaan over het wegnemen van belemmeringen in de uitvoering van beleid. De last van verantwoording vertaalt zich in meer bureaucratie door de fixatie op controle en toezicht, waarbij alle inspanningen zijn gericht op het vastleggen, verzamelen, controleren en rapporteren van informatie. Stelsels en systemen komen centraal te staan, met allerlei perverse effecten van dien. De menselijke maat raakt steeds verder uit het zicht. Er is weinig tot geen ruimte voor maatwerk in de verantwoording en professionaliteit is ondergeschikt geraakt aan de terreur van planning en control. Het is niet zo dat de vertegenwoordigers van de onderstroom wars zijn van elke vorm van verantwoording en de ontwikkelingen in de bovenstroom coûte que coûte willen bestrijden. De kritische noten die de onderstroom kraakt zijn eigenlijk het best te zien als een reactie op de onbedoelde ontwikkelingen die het enthousiasme voor publieke verantwoording in de bovenstroom teweeg heeft gebracht. Centraal in de onderstroom staat het wegnemen van knelpunten in de uitvoering, gericht op het vergroten van de maatschappelijke betekenis van betrokkenen en niet op het afleggen van verantwoording ter verkrijging van décharge.

MaasStat en Delivery
Binnen de gemeente Rotterdam is enige tijd ervaring opgedaan met een nieuw verantwoordingsinstrument dat luistert naar de naam MaasStat. Bij MaasStat wordt een hoorzittingachtige sfeer gecreëerd, waarbij uitvoerders van beleid stevig door het voltallige College van B&W worden bevraagd op de voortgang van beleidsprioriteiten en de knelpunten die hen belemmert in de realisatie ervan. Maas- Stat is afgeleid van de uit Amerika reeds langer in zwang zijnde concepten zoals CompStat, CitiStat en StateStat. Meer informatie daarover is ruimschoots voorhanden op het internet. Op rijksniveau zien we dat onlangs een tegenhanger van de bovenstroom zijn intrede heeft gedaan in de vorm van individuele ‘delivery’-gesprekken tussen de minister-president en ‘zijn’ ministers. Met het initiëren van ‘delivery’- gesprekken heeft het kabinet (schoorvoetend), publieke verantwoording indachtig, de opvattingen uit de onderstroom omarmd. Niet langer is er slechts één verantwoordingslijn van kabinet naar parlement, gericht op het verkrijgen van décharge. Sinds de introductie van ‘delivery’ wordt binnen het kabinet specifiek aandacht besteed aan de realisatie van het coalitieakkoord. Deze vorm van publieke verantwoording richt zich op specifieke beleidsprioriteiten, is daarmee selectief, vormvrij, diepgaand en kent een incidenteel karakter.
Het denken over ‘delivery’ is komen overwaaien uit het Verenigd Koninkrijk. Binnen de Britse overheid bestond er zelfs zoiets als een Prime Minister’s Delivery Unit (PMDU) als onderdeel van Cabinet Office. PMDU was een kleine, ambtelijke organisatie die verantwoordelijkheid droeg voor het produceren van cijfers over de voortgang van het gevoerde beleid, die voorstellen formuleerde om problemen in de uitvoering van beleid op te lossen en die de prime minister voorzag van informatie om zich te kunnen verantwoorden over de realisatie van beleid. De PMDU richtte zich op het wegnemen van belemmeringen in de uitvoering van beleid en het ontwikkelen van best practices. De kracht van PMDU schuilde in de kleinschaligheid, specifiekheid en tijdelijkheid. De PMDU bestaat inmiddels niet meer in haar oorspronkelijke vorm.

Dilemma’s in publieke verantwoording: bovenstroom versus onderstroom
In de onderstroom zijn alle werkzaamheden erop gericht doeltreffend te sturen en te verantwoorden op een zeer beperkt aantal kwantitatief geformuleerde beleidsdoelen. Er vindt ontkoppeling plaats met de reguliere begrotingsgesprekken. Geld is nooit de bottleneck en gesteggel over budgetten past niet in de bespreking van uitvoeringsobstakels van beleidsprioriteiten. Wat wel van belang is, is een vergelijking of benchmark. Straten, steden, beleidsmedewerkers, frontlijnstuurders of andere uitvoeringseenheden die goed presteren worden afgezet tegen dezelfde eenheden die minder goed presteren. Best practices worden ontwikkeld die als positief voorbeeld dienen voor de partners in de uitvoering. De focus ligt dus meer op het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering dan op het afrekenen op niet-behaalde resultaten. Het leveren van resultaten staat centraal en het is zoeken naar arrangementen om daarover zinnige, kwantitatief onderbouwde uitspraken te doen. De verantwoording is sterk fact-based en evidence-based. Het is niet noodzakelijk speciaal daarvoor steeds geregistreerde en vastgelegde gegevens volgens vaste formats te gebruiken. Betekenisvolle verantwoordingsinformatie komt tot stand via herbenutting van bestaande gegevens of via recombinatie van data uit bronnen die al voorhanden zijn. Dat leidt tot een sterk specifieke, kwantitatieve, kortcyclische, incidentele en diepgaande publieke verantwoording. Alle informatie wordt op slechts één A4-tje gepresenteerd en de kracht zit in de mondelinge toelichting, die van elke bespreking eerder een hoorzitting maakt dan een geritualiseerd overleg. Per verantwoordingsgesprek wordt stilgestaan bij één prioriteit en de verantwoordelijke minister wordt daarbij stevig aan de tand gevoeld indien onvoldoende voortgang is bereikt over een bepaalde periode. De verantwoordingsmomenten kennen door de hoorzittingachtige bijeenkomsten veel meer een horizontaal en prospectief karakter dan bij de klassieke verantwoordingsmomenten uit de bovenstroom. Van belang is dat de betekenis van indicatoren per beleidsdoelstelling anders kan zijn. Uniformiteit en vergelijkbaarheid zijn begrippen uit de bovenstroom. De onderstroom kenmerkt zich door het specifieke en unieke karakter van elke verantwoording. Er is sprake van maatwerk. In de onderstroom is er dus geen cyclisch, gestructureerd en vormvast moment van verantwoorden. De verantwoording kent een flexibel karakter. Dit type verantwoordingsarrangementen lijkt in niets op de schriftelijke, gestructureerde, formalistische en bureaucratisch aandoende maandrapportages en kwartaalrapportages zoals we die in veel geïnstitutionaliseerde verantwoordingsarrangementen binnen de Nederlandse publieke sector kennen. Voor een goed begrip hebben we een aantal dilemma’s bij publieke verantwoording volgens de bovenstroom en onderstroom geïnventariseerd in de figuur.

Figuur 1. Dilemma's in publieke verantwoording

Innovatie door vermenging
De opvattingen, benaderingen en denkbeelden over publieke verantwoording volgens de onderstroom en de bovenstroom verschillen weliswaar. Toch moeten de onderstroom en bovenstroom niet worden beschouwd als een dichotomie. Het zijn geen onverenigbare werelden. Combinaties zijn heel goed mogelijk. De dilemma’s vertegenwoordigen als het ware de schuiven op een mengpaneel die, afhankelijk van de voorkeuren, in meerdere of mindere mate passen of gelieerd zijn aan het doel van de verantwoording. Om een voorbeeld te geven: het is denkbaar dat een verantwoording zowel cyclisch is als diep gaat, maar ook dat een verantwoording specifiek en prospectief is opgesteld, of juist financieel-economisch en vormvrij is opgebouwd. Het is de taak om de schuiven zodanig te kiezen dat innovaties in de publieke verantwoording ontstaan.
Die innovaties zijn noodzakelijk om de maatschappelijke, politieke en mediale aandacht voor verantwoording meer betekenis en inhoud te geven, om verantwoording tot iets leuks en spannends te maken, om verantwoording tot een lust te maken, om een positief verschil te maken. Door de juiste combinatie van mengverhoudingen te kiezen, ontstaat een positieve spanning bij de vormgeving van een verantwoordingsarrangement. Daarbij is het heel goed mogelijk dat meerdere verantwoordingen over hetzelfde beleidsterrein kunnen voorkomen, afhankelijk van het doel dat ermee wordt gediend. Dat kan per bestuursniveau of verantwoordingsdomein verschillen. Betekenisvolle publieke verantwoording ontstaat door de juiste mengverhouding aan te brengen in de dilemma’s.

Tot slot
In dit artikel hebben we een onderscheid aangebracht tussen de bovenstroom en de onderstroom in publieke verantwoording. Beide stromingen verkeren permanent met elkaar in een zekere spanningsverhouding, tot uiting komend in de door ons geïnventariseerde dilemma’s (zie figuur). Betekenisvolle publieke verantwoording ontstaat door de juiste mengverhouding aan te brengen in die dilemma’s. Het is daarbij niet zo dat een eenmaal gekozen mengverhouding eeuwigheidswaarde mag worden toegekend. De ontwikkeling van nieuwe verantwoordingsarrangementen ontstaat juist door de mengverhouding in dilemma’s te variëren in de tijd. Er zal per definitie sprake zijn van een dynamisch proces waarin bepaalde vormen en varianten van verantwoording aan waarde winnen – om die later weer te verliezen onder invloed van het lerend vermogen van betrokkenen en een voortdurend veranderende omgeving van verantwoording.

Rob van Rijn is oud-fellow aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur .
Mark van Twist is hoogleraar Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.

Noten
1 Dit artikel is een verkorte bewerking van het hoofdstuk over innovaties in publieke verantwoording dat later dit jaar verschijnt in het Handboek Publieke Verantwoording.
2 Barber, M. (2008), Instruction to Deliver, fighting to transform Britain’s Public Service, London, Politico’s.