Legitimatie en control bij maatschappelijke ondernemingen

Het ontstaan van woningcorporaties
Voor een goed begrip van de discussie over de positie en governance van woningcorporaties staan we kort stil bij de achtergrond en geschiedenis van woningcorporaties.
Woningcorporaties vinden hun oorsprong in tal van kleinschalige private initiatieven in de tweede helft van de negentiende eeuw. Vanaf 1901 ontstond met het in werking treden van de Woningwet de mogelijkheid voor financiële ondersteuning voor de bouw van woningen door deze organisaties. Instellingen die hiervoor in aanmerking wensten te komen moesten door de Kroon worden erkend (‘toegelaten’). Zij werden geacht uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting te werken. In de naoorlogse periode toen de woningnood ‘volksvijand nummer 1’ genoemd werd, bestond dat belang uit bouwen, bouwen, bouwen. In de huidige tijd wordt dat belang anders ingevuld en spreken we over het brede terrein van het wonen, waaronder zowel de fysieke kant (stenen), de sociale kant (leefbaarheid, prachtwijken) als de economische kant worden begrepen.

Verzelfstandiging
Geleidelijk groeide er in de naoorlogse periode een omvangrijk systeem van rijksleningen en objectsubsidies. De overheidsbemoeienis nam zodanig toe dat gesproken kan worden van ‘oneigenlijke verstatelijking’. Staatssecretaris Enneüs Heerma maakte aan dat stelsel een einde met zijn nota ‘Volkshuisvesting in de jaren negentig’ (1989-1990). Met het zogeheten bruteringsakkoord tussen het rijk en de corporaties (en later de beleggers) werden in 1993 de financiële banden doorgesneden. De overheid dekte niet langer de belangrijkste exploitatierisico’s (huurprijs en rentepercentage) af. De overheid stelde evenmin nog langer de huurprijzen van de woningen vast. Binnen de grenzen van de huurprijsbescherming van huurders, was dat voortaan beleid van de verhuurders. Deze operatie wordt ‘verzelfstandiging’ genoemd. Vanuit bestuurskundig oogpunt is het beter te spreken van een terugtredende overheid. Er werd immers een einde gemaakt aan de oneigenlijke verstatelijking van private ondernemingen.
Ook voor de governance van corporaties betekenden de jaren negentig een cesuur.
In het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) werd een intern toezichthoudend orgaan (Raad van Toezicht of Raad van Commissarissen) geïntroduceerd. Dit heeft bij veel corporaties geleid tot de invoering van het zogenaamde raad-van-commissarissenmodel: de directeur werd tevens bestuurder in de zin der wet (ook wel: statutair directeur) en het toezichthoudend orgaan ging toezicht houden op de directeur. De financiële verzelfstandiging stelde nieuwe eisen aan de professionaliteit. Daarnaast diende zich in de verenigingen het probleem aan van de dubbele pet: huurders/leden moesten over hun eigen huurverhoging oordelen.1 Deze aspecten hebben ertoe bijgedragen dat in de tweede helft van de jaren negentig op grote schaal omzetting van verenigingen in stichtingen heeft plaatsgevonden.

Legitimiteit
Met de teruggetreden overheid en de omvorming van de vroeger gebruikelijke woningbouwverenigingen tot stichtingen, is de legitimiteit van beleid onderwerp van discussie geworden. ‘Van wie is de corporatie?’ is een veelgestelde vraag. Juridisch is het antwoord eenvoudig: van de rechtspersoon en dat is meestal een stichting. Maatschappelijk bevredigt dat antwoord niet. De corporatie opereert ten behoeve van een publiek belang. Dat vraagt in ieder geval om een beleidsvormingsen verantwoordingsstructuur die ook recht doet aan de noodzakelijke legitimiteit. De corporatie is een private onderneming met een eigen vermogen. Door de toelating, de relatie met de overheid, is dat vermogen alleen binnen de wettelijke kaders van de maatschappelijke bestemming op het brede terrein van het wonen aan te wenden.
De relatie met de overheid is heel bijzonder. Er vindt geen bekostiging meer plaats. In tegendeel zelfs: het huidige kabinet heeft besloten dat de corporaties volledig onder de vennootschapsbelasting vallen. Tegelijkertijd kan de overheid door het definiëren van het werkdomein grenzen stellen aan de aanwending van het eigen vermogen van de corporaties. De discussie over het werkdomein heeft dus betrekking op de vraag waar corporaties hun eigen vermogen aan mogen besteden. Gesteld kan worden dat het democratische proces dat aan de definitie van het werkdomein ten grondslag ligt de legitimiteit van het handelen in de relatie tot de overheid waarborgt. Wonen is echter bij uitstek lokaal. Wezenlijk voor de legitimiteit van de corporatie is daarom in de eerste plaats hoe lokaal invulling wordt gegeven aan die legitimatie.

Wonen is lokaal
Vrijwel alle belangrijke besluiten die betrekking hebben op de kwaliteit van wonen en leven, worden lokaal genomen. De relatie van de corporatie met de lokale gemeenschap is in de jaren negentig veranderd. In de traditionele verenigingsvorm vormden de leden de verbinding met de lokale samenleving. Door de omzetting naar stichtingen, de invoering van het raad van commissarissenmodel, de schaalvergroting en de professionalisering, zijn de corporaties hun natuurlijke ‘roots’ kwijt geraakt. In plaats van die natuurlijke verbinding met de ‘civil society’ zoeken corporaties naar nieuwe vormen van verankering in de lokale samenleving.
In het BBSH is weliswaar geregeld dat de huurders(organisaties) het recht hebben een tweetal voordrachten te doen voor benoeming van personen in het bestuur of het toezichthoudende orgaan2, maar algemeen wordt erkend dat het belang van de zittende huurder slechts een van de elementen vormt die de woningcorporatie als maatschappelijke onderneming bij de vorming van haar beleid hoort te betrekken. In de lokale context heeft de corporatie te maken met een veelheid aan belangen bij een veelheid aan stakeholders. De corporatie als maatschappelijke onderneming kent hen een belangrijke plaats toe bij het proces van beleidsvorming en bij de verantwoording van de prestaties.3

Stakeholders
De Governancecode Woningcorporaties (2006) gaat uit van een belangrijke plaats voor stakeholders binnen de governance van corporaties. In een afzonderlijk hoofdstuk V (‘Maatschappelijke verantwoording en beleidsbeïnvloeding door belanghebbenden’) wordt aangegeven dat de corporatie niet alleen geacht wordt stakeholders te benoemen, maar wordt ook de rol en verantwoordelijkheid van het interne toezicht hierbij expliciet gemaakt. Opmerkelijk is dat met de plaats die belanghebbenden in de Governancecode Woningcorporaties is toebedeeld nog eens wordt bevestigd dat zij een positie innemen vergelijkbaar met de positie van aandeelhouders bij ‘gewone’ ondernemingen.4

De wijze waarop corporaties invulling geven aan het betrekken van stakeholders bij het beleidsproces is even divers als corporaties zelf. Lokale marktomstandigheden, de aard van het woningbezit en de missie van de corporatie bepalen wie als stakeholder wordt aangemerkt en welke vorm voor een stakeholderdialoog het meest effectief wordt geacht. Zo kent bijvoorbeeld De Key in Amsterdam een adviesraad, bestaande uit twaalf leden die een afspiegeling van de maatschappij vormen. Deze raad adviseert het bestuur over hoofdlijnen van beleid. Het Eindhovense Trudo neemt de belanghoudersparticipatie op in de planning- en controlcyclus. Overleg met stakeholders vormt de basis voor prestatieafspraken en beleidsplannen. Over de voortgang wordt ieder kwartaal verantwoording afgelegd op de website.

De grote diversiteit binnen corporatiebranche maakt het onmogelijk te komen tot een uniforme (al dan niet verplichte) inrichting van de stakeholdersdialoog. Dit wordt ook weerspiegeld in de Governancecode. De commissie Governancecode Woningcorporaties onderstreept de noodzaak van een dialoog met belanghebbenden. Tegelijkertijd stelt de commissie vast dat er sprake is van grote diversiteit binnen de branche. De commissie heeft er daarom vanaf gezien voor te stellen dat instelling van een College van belanghebbenden met meer of minder vergaande bevoegdheden voor iedere corporatie verplicht zou worden.5 De Governancecode verlangt van corporaties dat zij zich in het jaarverslag verantwoorden over de gemaakte keuzes. Het zal interessant zijn te zien hoe die verantwoording gestalte heeft gekregen en welke keuzes corporaties hebben gemaakt.

Nieuw arrangement rijksoverheid en woningcorporaties
Vastgesteld moet worden dat de ontwikkeling van de verantwoordings- en toezichtsrelatie tussen de overheid en corporaties de afgelopen vijftien jaar geen gelijke tred heeft gehouden met de ontwikkeling van corporaties van subsidiegeoriënteerde uitvoeringsinstellingen tot maatschappelijke ondernemingen. Daar waar de maatschappij een brede inzet vraagt van corporaties met betrekking tot woongerelateerde vraagstukken biedt sectorale regelgeving hiervoor dikwijls geen ruimte. De wijze van verantwoording die door de toezichthouder wordt verlangd is gedetailleerd en verhoogt nodeloos de administratieve lastendruk voor corporaties.6 De relatie is er primair een gebleven van verticaal toezicht in plaats van horizontale verankering en verantwoording.

Stuurgroep Meijerink
In het akkoord tussen minister Vogelaar met de voorzitter van Aedes is afgesproken om tot een modernisering van de verhoudingen te komen. Om hieraan uitwerking te geven hebben zij in het najaar van 2008 een stuurgroep ingesteld onder voorzitterschap van prof. Rien Meijerink. Deze stuurgroep heeft in november 2008 een rapport7 opgeleverd waarin een nieuwe relatie tussen de overheid en woningcorporaties wordt geschetst. Het rapport bevestigt nog eens de positie van corporaties: corporaties zijn private ondernemingen, die met maatschappelijk bestemd vermogen werkzaam zijn ten behoeve van het publiek belang. Verder beoogt het geschetste arrangement corporaties de nodige ruimte te geven om hun maatschappelijke doelstelling op het brede terrein van het wonen te realiseren. Verantwoording door corporaties vindt primair plaats aan de hand van een verplichte periodieke visitatie. De wijze waarop corporaties invulling geven aan de stakeholdersdialoog maakt een belangrijk onderdeel uit van de visitatiemethodiek. De corporatie verschaft met het openbaar visitatierapport inzicht in die stakeholdersdialoog. Het toezicht op de corporatie berust primair bij de RvC. Tegelijkertijd voorziet het arrangement in een degelijke borging van het publiek belang. Het (extern) toezicht op corporaties is ondergebracht bij een Woonautoriteit op enige afstand van de minister. De autoriteit baseert zich primair op bestaande informatie zoals het visitatierapport en jaarverslagen. Deze autoriteit beschikt over de nodige sanctiemogelijkheden. De minister is systeemverantwoordelijk: hij richt zijn toezicht op het wat, niet op het hoe. Dit is gebaseerd op vertrouwen in het systeem en de checks and balances waarin dit systeem voorziet.

Borging publiek belang
Het arrangement zal in het voorjaar van 2008 onderwerp vormen van politieke besluitvorming. Het vormt een mooie uitdaging voor de politiek om kleur te bekennen, om te komen tot een werkelijke bestuurlijke vernieuwing. De politiek vraagt veel van corporaties. Dat is terecht. Corporaties kunnen en willen ook graag het verschil maken. Maar daarvoor hebben zij de nodige ruimte nodig. Het arrangement biedt een kans om voor langere tijd de juiste voorwaarden te scheppen. In combinatie met de vennootschapsbelasting en de heffing voor de wijken, is dit de belangrijkste sleutel voor de minister om de goede verhoudingen te herstellen.
Het wordt spannend of de politiek de bestendige lijn in de adviezen van de SER en WRR volgt. Wij zijn ervan overtuigd dat met het resultaat van de stuurgroep Meijerink het publiek belang op het brede terrein van het wonen en de betrokkenheid van de (lokale) samenleving daarbij niet eerder zo solide geborgd was.

Controlling in nieuwe verhoudingen
Wat betekenen deze ontwikkelingen in de verhouding tussen de woningcorporatie, de overheid en de samenleving voor de functie van de controller. De aandacht van alle organen van de rechtspersoon die verantwoordelijk zijn voor de governance, verlegt zich van het verantwoordingsproces naar het beleids- en besluitvormingsproces.

Oriëntatie
Wij durven de stelling wel aan dat van de huidige aandacht van de RvC 80% op verantwoording gefocust is (met als hoogtepunt de bespreking van de jaarrekening in aanwezigheid van de accountant) en 20% op de totstandkoming van beleid en jaarplan. Dat zal drastisch veranderen en wat ons betreft omkeren: 80% van de aandacht zal naar de voorkant van de planning- en controlcyclus gaan en 20% naar de verantwoording.
Dat betekent allereerst een andere houding en oriëntatie van het bestuur. De bestuurder van de maatschappelijke onderneming zal de vanuit de samenleving verlangde responsiviteit echt handen en voeten moeten gaan geven door een niet vrijblijvende dialoog met de belanghouders aan te gaan. Het bestuur zal ook andere informatie aan de RvC toesturen.
Het betekent ook een andere rol van de RvC en dat gaat naar onze mening verder dan louter oriëntatie. Het vergt andere kennis en andere competenties om toezicht te houden op een maatschappelijke onderneming die daadwerkelijk midden in de samenleving staat en zich opnieuw verbonden heeft met de burger. Het toezicht focust zich dan op het beleidsproces, de communicatie van de onderneming met haar omgeving en de wijze waarop besluiten genomen en verwachtingen in de samenleving gemanaged worden.

Controlfunctie
Gaat het dan niet meer over geld? Natuurlijk wel. Inzicht in de kostenstructuur, betrouwbare ramingen van de maatschappelijke claims die voor het beleids- en begrotingsjaar bij de maatschappelijke onderneming worden neergelegd en inzicht in de kasstromen bij de verschillende opties zijn onmisbaar. In dit tijdschrift is een regelmatig terugkerend thema dat de controlfunctie zich ‘naar de voorkant’ verplaatst.8 De functie van de controller is afgeleid van de inrichting van de governance en in de oriëntatie van de controller zal zich dus de verschuiving van ‘verantwoording’ naar het besturingsproces aan de ‘voorkant’ doorzetten. Daarmee willen we het belang van de financial control niet tekort doen, zeker in de vastgoedsector kan dat belang niet snel overschat worden. Maar in het besturingsproces van de maatschappelijke onderneming zullen nieuwe competenties van de controller noodzakelijk zijn. De controller zal in een voortdurende interactie met het bestuur, het proces van beleidsvorming en het maken van keuzen met informatie faciliteren en vanuit een professionele beroepshouding aan de ‘voorkant’ stevigheid toevoegen aan het stelsel van checks&balances. Concreet verwijzend naar incidenten die recent zo prominent in het nieuws zijn geweest betekent dat bijvoorbeeld dat de controller niet alleen scherp bewaakt hoe de procuratie en het mandaat van de bestuurder (mede in relatie tot de Raad van Commissarissen) is geregeld, maar ook hoe daarmee in termen van feitelijk gedrag wordt omgegaan. De RvC zal zich ervan moeten vergewissen dat bestuur en controller een goed lopend tandem zijn waarbij trappen en remmen op elkaar is afgestemd zodat ze niet omvallen.
Wij zijn ervan overtuigd dat een nieuwe oriëntatie van alle betrokkenen een substantiële stap is naar het herwinnen van het zo noodzakelijke maatschappelijk vertrouwen.

Mr. Willem D. van Leeuwen is sinds 1998 voorzitter van Aedes vereniging van woningcorporaties. Hij treedt dit jaar af. Hij is ook voorzitter van het Platform Maatschappelijke Ondernemingen (VNO/NCW en MKB) en vervult toezichthoudende functies in de zorg en het onderwijs.
Mr. Alexander Luijten is senior adviseur bij Aedes vereniging van woningcorporaties.

Noten
1 WRR, Maatschappelijke dienstverlening, een onderzoek naar vijf sectoren, 2004, p. 89; 125.
2 BBSH, art 7 lid 1 onder e.
3 Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, De waarde van de maatschappelijke onderneming geborgd, 2003.
4 Governancecode Woningcorporaties, 2006.
5 Governancecode Woningcorporaties, 2006.
6 Bewijzen van goede dienstverlening, WRR, 2005.
7 Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties, stuurgroep Meijerink 2008: http://www.aedesnet.nl/binaries/downloads/2008/12/20081202-nieuw-arrangement-overheid-woningcorporat.pdf
8 Aardema, H., ‘De helpende controller – Van de ‘achterkant’ naar de ‘voorkant’ ’ In: Tijdschrift voor public governance, audit & control, jaargang 6, nr. 4, aug. 2008, pp 2-7.
9 Kamerstukken 2006/07 30891, nr. 4, p. 29 en 33.
10 www.justitie.nl/onderwerpen/wetgeving/maatschappelijkeonderneming
11 Leeuwen, W.D. van, ‘Borging van belangen bij bestuurlijk activisme – Oude regels belemmeren nieuwe allianties van maatschappelijke onderneming’, In: Goed Bestuur, tijdschrift over governance, jaargang 4, nummer 4, 2008, pp 31-37.

Literatuur

• Aardema, H., ‘De helpende controller – Van de ‘achterkant’ naar de ‘voorkant’’ In: Tijdschrift voor public governance, audit & control, jaargang 6, nr. 4, aug. 2008, pp. 2-7.
• Aedes vereniging van woningcorporaties: Governancecode woningcorporaties, 2006.
• Besluit Beheer Sociale Huursector: http://www.vrom.nl/pagina.html?id=19599
• Leeuwen, W.D. van, ‘Borging van belangen bij bestuurlijk activisme – Oude regels belemmeren nieuwe allianties van maatschappelijke onderneming’, In: Goed Bestuur, tijdschrift over governance, jaargang 4, nummer 4, 2008, pp 31-37.
• Leeuwen, W.D. van, ‘Herstel van horizontale hechting’, In: Christen-Democratische verkenningen nr. 789 september 2002 pp 141-153.
• Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, De waarde van de maatschappelijke onderneming geborgd, 2003.
• Sociaal Economische Raad, Ondernemerschap voor de publieke zaak, 2005.
• Stuurgroep Meijerink: Nieuw arrangement overheid-woningcorporaties, 2008 http://www.aedesnet.nl/binaries/downloads/2008/12/20081202-nieuw-arrangement-overheid-woningcorporat.pdf
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Bewijzen van goede dienstverlening, 2004.
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Maatschappelijke dienstverlening, een onderzoek naar vijf sectoren, 2004.
• Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in de buurt, 2005.
• Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in de school – Over de uitval van ‘overbelaste’ jongeren, 2009.

URL’s

• www.aedesnet.nl
• www.vno-ncw.nl/pmo
• www.vivare.nl