Simulatie als analysemiddel voor de controller

Vaak zijn er meerdere oplossingen voor een beleidsprobleem denkbaar. Elke oplossing heeft zo zijn voor- en nadelen. Bij een afweging gaat het om het bepalen van de oplossing waarbij de balans tussen de voor- en nadelen zo gunstig mogelijk is. Dat klinkt neutraal. Maar is dit ook zo? Het antwoord is duidelijk: nee. Bij elk beleidsprobleem zijn waarden in het geding. Waarden als efficiency, effectiviteit, solidariteit, veiligheid en gelijkwaardigheid. Het is nooit zo dat maar één waarde in het geding is. Verschillende waarden spelen tegelijkertijd en de waarden hebben voor de betrokken actoren vaak een verschillende betekenis. De keuze uit oplossingen voor een beleidsprobleem betekent dus in essentie het afwegen van waarden (het domein van de politiek). Uiteraard is het denkbaar dat een beleidsprobleem in de publieke arena wordt gegooid in de hoop en veronderstelling dat daar een maatschappelijk gunstige oplossing uit voortkomt. Een andere optie is het plegen van een analyse van de in het geding zijnde alternatieven.
Met deze optie betreden we het domein van de systematische beleidsvoorbereiding in de vorm van het toepassen van ex ante evaluatiemethoden. De kern van het toepassen van ex ante evaluatiemethoden is dat de positieve en negatieve effecten van de verschillende alternatieven op één noemer worden gebracht. Dit kan de geldnoemer zijn, en dan belandt men bij de kosteneffectiviteitanalyse of de kosten-batenanalyse. Worden de effecten zoveel mogelijk in natuurlijke eenheden gemeten en door middel van gewichten op één noemer gebracht dan komt men bij de multicriteria-analyse. Toepassen van ex ante evaluatiemethoden leidt ertoe dat elk discreet alternatief van een waardering wordt voorzien. Op zich zijn dit prachtige analytische hulpmiddelen, maar het nadeel is dat het betrekkelijk weinig aansluit bij het besluitvormingsproces dat elk alternatief moet doorlopen om uiteindelijk geïmplementeerd te worden. Macht, mensen en middelen veranderen voortdurend. Preferentieschema’s verschuiven in de tijd en omstandigheden wisselen voortdurend. De werkelijkheid is complexer dan de analist zou wensen. Duidelijk is dat geen enkele methode of aanpak daarop volledig kan inspelen. Er kan worden waargenomen dat met nieuwe benaderingen wordt geprobeerd terrein te winnen. Er is in de laatste jaren veel geïnvesteerd in decision support systems, kennis-, keten- en netwerkmanagement en interactieve beleidsvorming. Ook voor deze ontwikkelingen geldt echter dat gedragsvariabelen van actoren slechts indirect kunnen worden meegenomen. Bij simulatiespelen is dit niet het geval. Dit is een belangrijke verklaring voor de groeiende populariteit van dit analysemiddel. In dit artikel wordt stilgestaan bij de karakteristieken van simulatiespelen, in het bijzonder dat van gaming en de betekenis daarvan voor het werk van de controller.
De opbouw van het artikel is als volgt. Eerst worden enkele uitgangspunten en basisprincipes van simulatie in het algemeen geschetst en wordt er stilgestaan bij de vraag wat een game is. De mogelijkheden van een game komen daarna aan de orde. Vervolgens wordt ingegaan op een mogelijk design, waarna een voorbeeld wordt beschreven. Het artikel sluit af met de betekenis van simulatie voor de controller

Spelsimulatie en gaming, uitgangspunten
Simulatie is een manier om met de sociale werkelijkheid te experimenteren zodat inzicht wordt verkregen in complexe maatschappelijke processen (Mastik, 2002: p. 65). Het is een methode van participerende observatie waarbij het gaat om het begrijpen van het gedrag en handelen van mensen in door de onderzoeker gecreëerde situaties.
Een simulatie of spelsimulatie bestaat in het algemeen uit een scenario van een bepaald beleidsprobleem met rolbeschrijvingen, spelstappen, spelronden en overige spelregels. Op basis van deze spelregels en allerhande hulpmiddelen vindt bij de uitvoering van de spelsituatie daadwerkelijke communicatie en interactie tussen handelende actoren plaats (Joldersma et al., 1995: p. 151). De Caluwé verwoordt het begrip als volgt: “De term spelsimulatie combineert de begrippen spel en simulatie: simuleren door te spelen. Er is een (gesimuleerd) model van een (werkelijk) systeem en er zijn actoren die in verschillende rollen doelstellingen proberen te bereiken binnen een set van regels” (De Caluwé, 2002, pag. 1). Een simulatie kent componenten als scenario’s, materiële symbolen, etc. en onderscheidt zich daarin van een rollenspel.
Er wordt van een game gesproken op het moment dat spelers interacteren met een open model waar ze zelf invloed op uit kunnen oefenen. “The term game is applied to those simulations which work wholly or partly on the basis of players’ decisions, because the environment and activities of participants have the characteristics of games: players have goals, sets of activities to perform; constraints on what can be done; and payoffs (good and bad) as consequences of the actions” (Greenblat, 1981: p. 23). Overigens hanteren sommigen de begrippen spelsimulatie en gaming als synoniem: ”In een spelsimulatie worden relaties en processen tussen actoren in een beleidsveld, beleidsnetwerk of bestuursorganisatie nagebootst. De relaties tussen actoren worden vertaald in spelregels, terwijl ‘echte’ actoren de processen in het gesimuleerde beleidsveld, beleidsnetwerk of de bestuurlijke organisatie spelen. Spelsimulatie leidt tot inzicht in hoe actoren omgaan met de regels, hoe zij met elkaar omgaan en op welke wijze zij hun macht en hulpmiddelen inzetten. Daarnaast kunnen spelsimulaties ook worden ingezet bij het ontwikkelen van toekomstverkenningen en -visies. Spelsimulatie is ook bekend als ‘Gaming’ (Site Transitie, TNO, 2009). In dit artikel volgen wij een pragmatische lijn door geen principieel onderscheid te maken tussen simulatie en gaming.

Mogelijkheden van een game
Een van de grote voordelen van gaming is, dat op die manier de impact van persoonlijke vaardigheden en verhoudingen inzichtelijk kunnen worden gemaakt en systematisch onderzocht kunnen worden. Hoewel het operationaliseren van psychologische concepten uiteraard voor uitdagingen blijft zorgen, is gaming bij uitstek een onderzoeksmethode die een beter inzicht in de werking van deze concepten mogelijk maakt. Zo is het via gaming mogelijk om onderzoek te doen naar het gebruik van intuïtie, maar ook naar de impact van indoctrinatie en het effectief inzetten van emoties. Vanuit het gebied controlling groeit het besef dat persoonlijke en psychologische kenmerken bepalend kunnen zijn voor het succes van een controller, maar hier is nog niet eerder systematisch onderzoek naar verricht (Anderson, 2008).

Voor Duke, een van de eerste wetenschappers die serieus werk heeft gemaakt van gaming, heeft de ontwikkeling van een spelsimulatie op twee punten een belangrijke meerwaarde voor een organisatie. Ten eerste leidt de ontwikkeling van de simulatie zelf tot een beter beeld van de complexiteit van het netwerk waarbinnen de organisatie zich bevindt. Op basis van gesprekken en documentenanalyse wordt een schematische weergave van de werkelijkheid gemaakt. Deze weergave vormt de input voor het spel maar is tevens van groot belang voor de opdrachtgever omdat het de complexiteit inzichtelijk maakt. Ten tweede leidt het spel zelf tot een gezamenlijk bewustwordingsproces van de problematiek en met name van de mogelijke oplossingsrichtingen. De gemeenschappelijke ervaring en het gebruiken van dezelfde taal tijdens het spel benadrukken het collectief leren (IVA, Beleidsonderzoek en Advies, 20 april 2004). Geurts voegt daar nog de volgende functies aan toe:

• communicatie: een spelsimulatie geeft ruimte aan diverse (nieuwe) vormen van communicatie tussen de partijen;
• creativiteit: de spelende mens komt op creatieve, innovatieve oplossingen;
• conflictmanagement: een spelsimulatie biedt een veilige omgeving om conflicten op te lossen;
• commitment: de internaliserende werking van spelsimulaties, het collectief leren (ibid).

De Caluwé ziet in een spelsimulatie eerder een mogelijkheid om de kloof tussen wat mensen zeggen en wat ze doen te verklaren: “Een spelsimulatie is een krachtige spiegel om zwakke of losse koppelingen of inconsistenties tussen voornemens, doelen en feitelijk gedrag bespreekbaar te krijgen” (De Caluwé, 2002).

Suggesties voor design
Spelsimulaties bestaan zoals gezegd meestal uit een aantal bouwstenen of elementen: scenario’s, gebeurtenissen (events), spelstappen, regels, rollen, modellen, beslissingen en hun gevolgen, berekeningssystemen, indicatoren en symbolen. De spelers zijn veelal opgedeeld in kleine groepjes (al dan niet in verschillende rollen), ze maken gebruik van handzame spullen en formulieren, er is tijdsdruk en het geheel staat onder leiding van een spelleider. Een spelsimulatie kent een fase van doen, van reflectie en van conceptvorming. Vervolgens worden nieuwe voornemens of actiepunten geformuleerd, waarna de cyclus zich herhaalt. Een goede spelsimulatie herhaalt deze cyclus vier tot vijf keer (de Caluwé, 2002).
Een spelsimulatie kent spelregels. Op basis van deze spelregels en allerhande hulpmiddelen vindt bij de uitvoering van de spelsimulatie daadwerkelijke communicatie en interactie tussen handelende actoren plaats. De relatie tussen actor en structuur bij spelsimulatie kan worden toegelicht aan de hand van bijgaande figuur.

In de figuur is een sociaal systeem uiteengelegd in een normatief stratum en een causaal stratum die aan elkaar zijn verbonden middels een beslissingsstratum. Het causale stratum representeert de wetmatigheden waaraan natuur en mens onderworpen zijn; het kan als de infrastructuur van een sociaal systeem worden aangemerkt. In het besluitvormingsstratum worden beslissingen genomen aan de hand van door mensen gemaakte regels. Het normatieve stratum weerspiegelt de menselijke inbreng van doelstellingen, normen en waarden. Het normatieve en het beslissingsstratum brengen gezamenlijk het doelzoekende karakter van een systeem tot uitdrukking, terwijl het causale en het beslissingsstratum zich lenen voor mathematische modellering (Klabbers, 1980; Van Dijkum, 1988: pp. 88, 89, Joldersma e.a., 1995).Figuur 1. Strata in een sociaal systeem (Bron: Van Dijkum, 1988:88)

Typerend voor een spelsimulatie is, dat er in het beslissingsstratum een spanning optreedt. De spanning wordt veroorzaakt door het gegeven dat doelstellingen van spelers kunnen conflicteren of dat de spelers geconfronteerd worden met een situatie die voor hen allen slecht kan uitvallen. Er moeten dan dus keuzen worden gemaakt, die doorgaans niet voor iedere speler even positief zijn. Een simulatie heeft dan het karakter van een zero-sum game: wat goed is voor de ene speler, kan negatief zijn voor de andere.

Een voorbeeld: de gemeentelijke controller
In 2008 is een simulatie afgerond waarbij de rol van de gemeentelijke controller centraal staat (Anderson, 2008). De spelsimulatie gaat over een gemeente (70.000 inwoners), waar de gemeentelijke begroting door het management en het college moet worden opgesteld. De spelsimulatie is gebaseerd op een situatie uit de praktijk waarin een soortgelijke begroting sluitend moest worden gemaakt. Zo zijn dezelfde claims en doelstellingen aangehouden en zijn dezelfde rollen gebruikt. Gelijk als in de praktijk bestaat er daarnaast in de spelsimulatie een verschil tussen individuele doelstellingen (eigen begrotingsclaims) en collectieve doelstellingen (het sluitend krijgen van de gehele begroting) en staat er een sanctie op het niet realiseren van de belangrijkste collectieve doelstelling: als de begroting niet sluit, grijpt de gemeenteraad in. Tot slot bestaat er een spanning tussen de gewenste uitgaven enerzijds en de beschikbare middelen anderzijds.

Tijdens de spelsimulatie krijgt iedere speler een rol toegewezen. De negen rollen betreffen:

1. De burgemeester
2. De wethouder Welzijn
3. De wethouder Ruimtelijke Ontwikkeling (RO)
4. De wethouder Dagelijks Beheer en Financiën
5. De gemeentesecretaris
6. De concerncontroller
7. De directeur Welzijn
8. De directeur Ruimtelijke Ontwikkeling en Beheer
9. De directeur Middelen

De gemeentelijke inkomsten zijn voor iedereen bekend en algemeen in te zetten. Ten opzichte van het huidige begrotingsjaar (dus additioneel ten opzichte van het huidige jaar) bestaat deze uit:

Daarnaast konden bezuinigingen op het ambtelijk apparaat worden doorgevoerd. Dit zou het volgende kunnen opleveren voor het komende begrotingsjaar:

De voorkeur om bepaalde inkomsten in te zetten, kan per rol verschillen en deze voorkeuren zijn enkel bekend bij de betreffende actor. Zo is de wethouder Financiën en Dagelijks Beheer tegen het verhogen van de OZB, terwijl de controller tegen een structurele rente-inzet is. Ook wil de controller de kosten binnen het grondbedrijf liever niet activeren. De gemeentesecretaris krijgt de instructie eventuele bezuinigingen te concentreren binnen één sector en niet binnen alle sectoren te bezuinigen. De directeuren willen liever niet binnen hun eigen sectoren bezuinigen. Het creëren van andere inkomsten is niet toegestaan.

Ten aanzien van de uitgaven kennen de meeste actoren voorkeuren, die structureel of incidenteel van aard kunnen zijn. Deze claims zijn enkel bekend bij de betreffende actor, met uitzondering van de concerncontroller: deze was bekend met alle claims ten aanzien van de uitgaven. Samengevat bestonden de uitgavenclaims uit:

Evenals de inkomsten, zijn alle bedragen voor de uitgavenclaims opgenomen ten opzichte van het huidige begrotingsjaar, dus additioneel ten opzichte van de huidige uitgaven op de diverse terreinen. De huidige begroting sluit in structurele zin.
Het is de bedoeling dat tijdens de spelsimulatie een sluitende begroting wordt opgesteld, waarbij structurele uitgaven met structurele middelen en incidentele uitgaven met incidentele middelen zijn gedekt. Het besluitvormingsproces kan geheel zelf worden ingericht, maar kent altijd een managementteamvergadering onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris, en een collegevergadering onder voorzitterschap van de burgemeester. De gemeentesecretaris bepaalt wanneer en met wie het management bijeenkomt, de burgemeester vervult dezelfde rol ten aanzien van het college. Tussentijds kan tijd worden vrijgemaakt voor bilateraal overleg.

Alle actoren krijgen als collectieve doelstelling mee om de begroting te laten sluiten. Mocht dit niet lukken, dan neemt de gemeenteraad het begrotingsproces over en wordt de besluitvorming en honorering van claims hoogst onzeker. Om te worden vastgesteld moet de begroting in ieder geval op een meerderheid in het college kunnen rekenen, waarbij de burgemeester een gewone stem heeft, en de gemeentesecretaris ook. Drie van de vijf aanwezigen moeten het voorstel dus onderschrijven. Tijdens de formele managementteam- en collegevergaderingen moeten ook de actoren aanwezig zijn die niet uitgenodigd zijn, maar deze mogen niet participeren in de vergaderingen. Zo krijgt iedereen uit de vergaderingen dezelfde informatie. Tevens wordt er door de spelsimulatieleider tijdens de formele vergaderingen genotuleerd. Ieder besluit ten aanzien van inkomsten of uitgaven wordt daarbij op een centraal bord opgetekend, zodat iedereen dezelfde budgettaire stand van zaken heeft en zodat besluiten expliciet worden genomen. De spelsimulatie duurt in de standaardvariant één dag.

De controller heeft als doelstelling meegekregen dat hij de totale begroting moet laten sluiten, terwijl hij tevens voorkeuren heeft ten aanzien van de inkomsten die kunnen worden aangewend (zie boven). De controller is de enige staffunctionaris: hij maakt formeel geen onderdeel uit van het managementteam of van het college. Wel is hij de enige die bekend is met alle claims.

De rol van de controller inzichtelijk?
Aan de hand van de simulatie kan de rol en positie van de controller inzichtelijk worden gemaakt. De spelsimulatie is inmiddels al tientallen malen gespeeld. Om zijn concernbrede doelstellingen te realiseren blijkt het aangaan van bilaterale contacten veel essentiëler dan de inhoudelijke onderbouwing of argumentatie. Naarmate de controller zich formeler opstelt in de simulatie, wordt zijn positie minder sterk. Het bewust inzetten van strategisch gedrag blijkt zijn positie juist te versterken (Anderson, 2008).

Het aangaan van bilaterale contacten leidt tot ruimte voor de controller tijdens de vergaderingen. Sommige controllers mogen bij de managementvergaderingen aanwezig zijn, anderen zelfs bij het college. Sommige controllers nemen tijdens de vergaderingen zeer veel ruimte, anderen weer veel minder.
Hoewel het niet mogelijk is een universeel beeld te schetsen van de best practices, kan wel gesteld worden dat de controllers die een groot inlevingsvermogen hebben in de andere actoren en het vermogen hebben bilaterale afspraken te maken met deze actoren, betere resultaten boeken in deze simulatie. Onder beter wordt dan een hogere mate van doelrealisatie verstaan.

De simulatie maakt het mogelijk om vormen van strategisch gedrag te duiden en te onderzoeken. Ook het gebruik van intuïtie en persoonlijke effectiviteit kunnen object van onderzoek zijn in de spelsimulatie. Samengevat maakt een spelsimulatie het mogelijk juist de sociaalpsychologische component van de controllersfunctie te isoleren en te onderzoeken. Wel wordt de effectiviteit van de spelsimulatie voor de deelnemers sterk verhoogd, indien adequate feedback wordt gegeven na afloop van de simulatie. Deze feedback dient dan gericht te zijn op de werksituatie van de deelnemers en in te gaan op de competenties die eventueel sterker ontwikkeld kunnen worden.

Het gegeven dat een spelsimulatie vormen van strategisch gedrag en de sociaalpsychologische aspecten van het controllerswerk kan onderzoeken en verbeteren, maakt dat deze onderzoeksvorm van zeer groot belang is voor het werk van controllers. De bovenstaande simulatie toont immers aan, dat deze aspecten zeer bepalend kunnen zijn voor de invloed die de controller kan uitoefenen op de besluitvorming. Spelsimulaties maken controllers duidelijk dat de inhoudelijke kant slechts in beperkte mate bepalend is voor de besluitvorming en dat het in de meeste gevallen effectiever is om in te zetten op persoonlijke, meer informele contacten.

Dr. R.J. Anderson is werkzaam als lector Controlling bij de Hogeschool INHolland.
Dr. H.L. Klaassen is werkzaam als universitair hoofddocent bij de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Literatuur

• Anderson, R.J., (2008), ‘Controllerseffectiviteit’, In: Tijdschrift voor Public Controlling, maart.
• Caluwé, L. de, en A. Stoppelenburg, (2002), Gaming: een krachtig middel, site de Caluwé.
• Dijkum, C. van (1988), Spelen met paradoxen - Een methodologische studie naar vicieuze cirkels in denken en handelen, proefschrift, Utrecht.
• Dijkum, C. van, I. van Dobben de Bruin en E. Kats (1981), Actie-onderzoek: Een discussie- en werkboek, Meppel.
• Greenblat, C.S. (1981), ‘Basic concepts and linkages’, In: Principles and practices of gaming simulation, C. S. Greenblat and R. D. Duke (eds.), Beverly Hills, Sage, pp. 19-24.
• IVA, Beleidsonderzoek en Advies, Site IVA d.d. 20 april 2004.
• Joldersma, F., Geurts, J.L.A., & Spijker, W.J.H. van ’t, ‘Spelsimulatie’, In: Bestuurskunde 4(4), 1995, pp. 148-156.
• Klabbers, J. (1980), De toekomst als spel, Universitaire pers Leiden, Leiden, (oratie).
• Mastik, H. (2002). Responsief simuleren. De Speelruimte voor leren en sturen in meerduidige context, Proefschrift, Eburon.
• TNO, Transitiesite, 2009.