Krachtwijken in Den Haag

In een groot aantal Nederlandse gemeenten heeft het lokale bestuur de problematiek van krachtwijken onderkend en besloten er iets aan te doen. Ook de gemeente Den Haag heeft krachtwijken: het zijn er vier, te weten de Schilderswijk, Stations-/ Rivierenbuurt, Transvaal en Zuidwest.
In dit artikel komen achtereenvolgens de volgende vragen aan de orde: Is de problematiek van krachtwijken anders dan voorheen, bijvoorbeeld in vergelijking met maatschappelijke vraagstukken als woningmarkt of wachtlijsten? Hoe pakt de gemeente Den Haag dit vraagstuk aan? Wat betekent dit voor het terrein van public control, voor de gemeentelijke p&c-cyclus? Hoe ziet die aanpak er in de praktijk uit? Of moeten we zoeken naar nieuwe vormen van sturing en control die een betere waarborg vormen voor de realisering van de ambitie van krachtwijken, en dan ook nog in het juiste tempo?

Aard van de problemen
Bij de krachtwijken gaat het om de veelzijdigheid van de vraagstukken, in veel gevallen om een combinatie van sociale en fysieke problematiek.
Aan de sociale kant zijn er gezondheidsproblemen, werkgelegenheids- en inkomenskwesties, opvoedings- en onderwijsvraagstukken, en zaken als sociale veiligheid en participatie in de buurt. Dit heeft te maken met de kwaliteit van het binnenmilieu in de woningen, eet- en leefstijlen, werkloosheid en meedoen met de samenleving, en met jongeren die de buurt onveilig maken, die in aanraking komen met criminaliteit, die zonder diploma de school verlaten en hun kansen op de arbeidsmarkt verkleinen.
Aan de fysieke kant dient de kwaliteit en differentiatie van het woningaanbod, de kwaliteit van de infrastructuur en de openbare ruimte verbeterd te worden. De huidige woningvoorraad in deze wijken sluit niet altijd goed aan bij de woningvraag. Dit heeft te maken met een veranderde samenstelling van huishoudens, van andere woonwensen, en van de kwaliteit van het binnenmilieu. Ook de staat van fietspaden, oversteekplaatsen, bruggen en wegen kan verbeterd worden. De Haagse bevolking heeft aangegeven dat ze veel waarde hecht aan een stad die schoon, veilig en heel is.

Het programma

Ambitie en doel van het programma
Op alle bovengenoemde onderdelen ‘scoren’ de Haagse krachtwijken slechter dan het Haags gemiddelde. Deze scores variëren uiteraard tussen de vier wijken en binnen de wijken zelf. Doel van het programma is om in tien jaar deze achterstanden structureel weg te werken. Dit betekent dat over tien jaar de cijfers voor deze wijken op het Haags gemiddelde moeten liggen én daar moeten blijven, dus niet na afloop van het programma weer terugvallen naar hun oude niveau. De ambities strekken zich uit over vijf thema’s of pijlers: een schone, hele en veilige wijk; jongeren en gezondheid; de aanpak van multiprobleemgezinnen; werk, inburgering en wijkeconomie; en leefbaar wonen en een gedifferentieerd woningaanbod.
Cruciaal is de betrokkenheid en deelname van de bewoners. Dus is gekozen voor een aanpak van onderop. In gesprekken met bewoners en maatschappelijke organisaties zijn de specifieke problemen in de krachtwijken geïnventariseerd. Uit deze gesprekken bleek dat de vier wijken gemeenschappelijke problemen hadden, samen te brengen in de genoemde vijf pijlers. De geïnventariseerde problemen zijn van maatregelen voorzien in de zogenoemde wijkactieplannen. Op basis daarvan zijn de overeenkomsten met de lokale corporaties en maatschappelijke organisaties gemaakt (raamovereenkomst) en met het rijk (charter). Daarna zijn de voornemens omgezet in 77 met elkaar samenhangende business cases. Vermeden moet worden dat het een groot ‘projectencarrousel’ wordt, zonder enige lijn.

Samenwerking, flexibiliteit en integrale aanpak
De gemeente werkt in het programma samen met corporaties, rijk, marktpartijen en maatschappelijke organisaties. Met de lokale corporaties heeft de gemeente een zogenoemde raamovereenkomst gesloten voor verbetering van het woningaanbod, de openbare ruimte en de leefbaarheid. Met het rijk is een zogenoemd charter overeengekomen met gemeenschappelijke doelstellingen en een voorlopige rijksbijdrage.
Marktpartijen zullen worden betrokken bij de ontwikkeling en realisering van enkele grote projecten.
En met een toenemend aantal maatschappelijke organisaties worden afspraken gemaakt over gemeenschappelijke doelstellingen en afzonderlijke bijdragen.

Een programma met een looptijd van tien jaar vraagt ruimte om op veranderende omstandigheden als economische conjunctuur, veranderende noden, vragen en problemen in te kunnen spelen. Daarom is flexibiliteit nodig om tijdens de uitvoering op deze wisselende omgeving te kunnen reageren. Het is daarmee niet uitgesloten dat ‘onderweg’ accenten in het programma en de inzet van middelen verschuiven. Dit type heroverwegingen zal uiteraard tijdig met de raad en de betrokken partners, ook de bewoners, worden gecommuniceerd.

Den Haag heeft gekozen voor een integrale aanpak van deze gevarieerde vraagstukken, gebundeld in een samenhangend krachtwijkprogramma. Dit programma heeft een looptijd van tien jaar, omvat een totaal investeringsbedrag van € 2,7 miljard, en is opgebouwd uit 77 business cases. Gedelegeerd (ambtelijk) verantwoordelijk is een programmadirecteur die wordt ondersteund door een kernteam, geadviseerd door een programmateam waarin alle betrokken partijen meedoen en meepraten. Voor de uitvoering van elke business is een case-manager aangewezen, soms afkomstig uit een van de corporaties, soms van de gemeente.
Sommige business cases worden door één partij uitgevoerd en gefinancierd. Andere kennen meerdere betrokken partijen en meerdere financieringsbronnen.

Integrale besluitvorming en aanpak

Inbedding in begrotingscyclus
Het krachtwijkprogramma vraagt om integrale besluitvorming en integrale aanpak. Voor de integrale besluitvorming en aanpak is het voltallige college dan wel zijn de direct betrokken wethouders, eindverantwoordelijk.
De gemeente Den Haag heeft al jaren geleden gekozen voor een programmatische aanpak in haar beleid; dit is vormgegeven in een programmabegroting in combinatie met een productenraming per programma.
Het krachtwijkprogramma bestaat voor een deel uit plannen die door afzonderlijke diensten worden uitgevoerd; deze plannen worden geheel of gedeeltelijk gefinancierd uit reguliere gemeentelijke middelen en de budgetten zijn opgenomen in de betreffende dienstbegrotingen. Een ander deel van de plannen wordt gefinancierd uit rijksmiddelen of andere aanvullende bronnen; deze zijn voorlopig ondergebracht in een zogenoemd krachtwijkfonds (meer hierover verderop). Tot slot wordt een belangrijk deel van de plannen voor herstructurering van de woningvoorraad door de corporaties uitgevoerd en gefinancierd; zij blijven buiten de gemeentelijke begroting.
Om misverstanden over de bestemming te vermijden is het voornemen middelen t.b.v. de krachtwijken in de financiële administratie zichtbaar te markeren ( als ‘krachtwijkmiddelen’).

In de programmabegroting is tot nu toe een aparte paragraaf opgenomen waarin voornemens en voortgang van het krachtwijkprogramma aan te geven. Naarmate de uitvoering van het krachtwijkprogramma meer gestalte krijgt, zal het accent mogelijk verschuiven naar de betreffende programma’s.
In beginsel geldt de gebruikelijke financiële regelgeving zoals het BBV en de specifieke gemeentelijke regelingen. Met de diensten wordt nu gesproken over eventuele aanvullende regels en afspraken.

Krachtwijkfonds en spelregels
Om de integrale aanpak te ondersteunen is een door de wethouder Financiën beheerd krachtwijkfonds gecreëerd. Dit fonds bevat gemeentelijke budgetten waarmee nu reeds bekende en eventuele latere tekorten op afzonderlijke business cases worden gedekt. Het college besluit over het beschikbaar stellen van middelen uit het fonds voor de uitvoering van een individuele business case. Op deze manier is gewaarborgd dat onttrekkingen aan het fonds niet kunnen plaatsvinden anders dan na een collegebesluit, dus ná een integrale afweging. Om de besluitvorming en de uitvoering evenwichtig en transparant te laten verlopen, zijn spelregels voor het fonds opgesteld. Samengevat komt het hierop neer. Allereerst gelden de gebruikelijke regels voor gemeenten op financieel gebied (BBV e.a.). Het krachtwijkprogramma en het fonds zijn ook opgenomen in de reguliere gemeentelijke planning- en controlcyclus. Daarnaast beslist het college expliciet over de start van de uitvoering van een business case, en voor de toedeling van de beschikbare gemeentelijke middelen.
Voorts wordt op de gebruikelijke momenten in het jaar (voorjaarsnota, begrotingsvoorbereiding e.a.) een integrale afweging gemaakt over planning, bijsturing, herprogrammering en herallocatie van middelen. Doel van deze regels is dat het college afstemming, samenhang en samenwerking bewaken en borgen. Monitorinstrumenten worden gebruikt om voortgang en uitgaven te volgen.

De Haagse aanpak: tien voorbeelden

Bewonersparticipatie
Essentieel voor het slagen is betrokkenheid van de bewoners zelf. Dit geldt voor de planvorming en voor de uitvoering. Omdat de wijken zo verschillend zijn, en de bewoners zo mogelijk nog meer, wil Den Haag een aanpak ontwikkelen die past bij de wijk en bij haar bewoners. Uitgangspunt is dat participatie van onderaf moet komen. Bewoners zullen ook aangesproken worden op wat zij willen en kunnen bijdragen aan hun wijk. De huidige vormen van bewonersparticipatie moeten worden uitgebreid met nieuw werkwijzen die aansluiten bij de grote culturele diversiteit aan bewoners.
Bewoners dragen zelf ideeën aan voor verbetering van de wijk en dragen bij aan de uitvoering van de plannen. Ze kunnen hun oordeel geven over voortgang en eindresultaat.

Brede buurtschool plus
De brede buurtschool plus wordt een multifunctionele voorziening waar kinderen van 4 tot 19 jaar terecht kunnen voor onderwijs, sport, cultuur en activiteiten in en rondom de school. De school wordt een spil in de wijk waar jongeren én ouders een belangrijke rol spelen. Schooldagen worden met 6 uur verlengd. Jongeren krijgen de gelegenheid om onderwijsachterstanden weg te werken en hun ontwikkelingskansen te vergroten. In die 6 uur is er extra aanbod voor taalontwikkeling, sport, cultuur, burgerschap, huiswerkbegeleiding, en preventieve programma’s voor gedragsproblemen. Door deelname van de ouders aan sportieve en andere activiteiten worden integratie en gezondheid bevorderd. De school werkt samen met het centrum voor jeugd en gezin.

De Haagse Zaterdagschool
Doel is om de onderwijsachterstanden terug te dringen. De Zaterdagschool is een initiatief van het NOVA College, Zebra Welzijn en het krachtwijkteam. Veel kinderen lopen vaak al op jonge leeftijd een leerachterstand op door het opleidingsniveau en de anderstaligheid van ouders. Iedereen die zich in haar/zijn vrije tijd verder wil ontwikkelen, kan terecht voor educatieve, sportieve en culturele activiteiten en cursussen. Deelname aan cursussen is gratis, op voorwaarde dat een deelnemer de gehele cursus afmaakt. De Zaterdagschool biedt jong en oud daardoor een beter toekomstperspectief.

Multicultureel Leisure Centre
Doel is om in één gebouwencomplex een breed en gevarieerd scala van vrijetijdsvoorzieningen aan te bieden. Het gebouw kan plaats bieden aan een multiculturele bazaar, een food court met restaurants, een theater en bioscoop, een grand café, een hotel met oosterse uitstraling, een wellness centre en een oriëntaalse supermarkt. De verwachting is dat een dergelijk complex veel laaggeschoolde werkgelegenheid creëert voor de werkzoekende jongeren in de omliggende wijken.

Urban Center met het nieuwe Stadskantoor Leyweg

Re-integratie en gesubsidieerd werk
Een vitale samenleving kenmerkt zich door optimale mogelijkheden voor maatschappelijke participatie. Met name in sociaal en economisch opzicht is het uitermate belangrijk dat iedereen in de samenleving meedoet. De doelstelling is om de werkloosheid in de krachtwijken, ook de langdurige, binnen tien jaar terug te brengen tot het Haagse gemiddelde. Daarnaast moet het aantal bijstandsgerechtigden in dezelfde periode gehalveerd worden. Ook zullen startende ondernemers op allerlei manieren worden gestimuleerd en begeleid.
Hiervoor zullen werkgevers en werkzoekenden actief met elkaar in contact worden gebracht en zullen verschillende doelgroepen op verschillende manieren worden benaderd. Daarnaast zullen twee ondernemershuizen worden opgericht, waarbij startende ondernemers een beroep kunnen doen op een team van bedrijfsadviseurs.
Ook zelfstandigen zonder personeel zullen worden gestimuleerd en ondersteund, onder meer met microkredieten.

Ondernemers starterspand
Er wordt een starterspand ingericht, dat ruimte biedt aan ongeveer 25 startende ondernemers. Een van de ondernemingen begeleidt starters en werknemers en zorgt voor stageplaatsen. Een beheerder exploiteert een lunchroom die als sociale werkplaats dient. Het pand wordt mede hierdoor een belangrijke ontmoetingsplek voor buurtbewoners. De ervaring leert dat na enkele jaren een deel van de eerste lichting het pand verlaat om elders uit te kunnen breiden, waardoor er plaatsen vrijkomen voor nieuwe starters.

Schoon, heel en veilig/ veiligheid
De grootste ergernis onder Hagenaars is rommel op straat, overlast en onveiligheid. De leefbaarheid en veiligheid vormen de basisvoorwaarden voor een wijk. In 2011 moeten de leefbaarheid en veiligheid in de Haagse krachtwijken op het gemiddelde van de andere Haagse wijken zijn gebracht. En dit niveau moet ook worden vastgehouden. De krachtwijken zullen worden voorzien van ondergrondse restafvalcontainers. Dit heeft een positief effect op de openbare ruimte en vervuiling kan zo beter worden aangepakt. Onrechtmatig gebruik van panden zal worden bestreden, er komen extra handhavers op straat. Voor woningen wordt een politiekeurmerk ‘veilig wonen’ ingevoerd. En de inzet van service-ploegen zal worden vergroot.
Criminaliteit en overlast zijn hier significant hoger dan in andere wijken. Veelplegers en doorstromers zijn verantwoordelijk voor een groot deel van de criminaliteit in de krachtwijken. Dat zijn ook de wijken waar ze veelal verblijven. Een zeer aanzienlijk deel in de ervaren en reële overlast wordt veroorzaakt door jongeren in groepsverband.
Ambitie is ook hier dat over tien jaar het deel van de bewoners dat zich wel eens of vaak onveilig voelt in de eigen wijk zo dicht mogelijk bij het gemiddelde van de overige Haagse wijken ligt.

Gedifferentieerd wonen
De gemeente Den Haag wil in 2020 dat de verscheidenheid, vitaliteit en duurzaamheid van de woningvoorraad is vergroot. Doel is om op deze manier grote concentraties van armoede te voorkomen.
Voor de krachtwijken betekent dit dat door een gedifferentieerd woningaanbod de ‘stijgers’ in de wijk blijven wonen en dat een aantrekkelijk woningaanbod ook nieuwe mensen van buiten de wijk aantrekt. Daarom is een omvangrijk herstructureringsprogramma opgesteld. Het gaat hierbij veelal om chirurgische, dus kleinschalige en gerichte ingrepen in de bestaande woningvoorraad, niet om een eenzijdig grootschalig herstructureringsprogramma.
Beoogd resultaat is een echte gemengde multiculturele stadswijk te realiseren met ook woonmogelijkheden voor doorstarters, centraalstedelijke woonmilieus, sociaal-culturele en sportvoorzieningen.

Handhaving
Het gaat hierbij om handhaving van leefbaarheid en veiligheid voor de bewoners in de wijk. Een schone straat en wijk begint achter de voordeur. Overbewoning leidt immers tot overlast, brandgevaar, troep op straat en parkeerdruk. Een veilige woonomgeving verdient hoge prioriteit. Het is dus noodzakelijk het gebruik van panden goed te controleren. De controles richten zich op onrechtmatig wonen (overbewoning, illegale bewoning, illegale kamerverhuur) misbruik en oneigenlijk gebruik van sociale voorzieningen, ernstige onderhoudsgebreken van panden, naleving Wet milieubeheer en naleving Algemene Politie Verordening.
Doel is om over tien jaar de leefbaarheid en veiligheid op het niveau van de overige Haagse wijken te hebben gebracht en te houden.

Intensiveren VvE beheer
Door allerlei ontwikkelingen in de afgelopen jaren, bijvoorbeeld door veel bewonerswisselingen, is op meerdere plekken in wijken de kwaliteit van het vastgoed, van de openbare ruimte, en van de sociale infrastructuur en het beheer vatbaar voor verbetering. Dit wil de gemeente bereiken door aankoop en verbetering van woningen. Achterstallig onderhoud aan woningen en de openbare ruimte worden weggewerkt. Daarnaast worden talrijke kleine Verenigingen van Eigenaren (VvE’s) samengevoegd tot enkele grote en deze worden de komende tien jaar professioneel beheerd en bestuurd.

Perspectief
Met de uitvoering van het programma zijn we eigenlijk nét begonnen. En onderweg kan er van alles veranderen. De macro-economische situatie is op dit moment niet goed en dit beïnvloedt de mogelijkheden op diverse terreinen. Aan het eind van de looptijd in 2017 kan het opnieuw economisch tegenzitten. Dat kán, maar het hoeft niet. Een beetje opportunisme en flexibiliteit in richting en tempo van uitvoering van het programma kan geen kwaad.
Vanuit maatschappelijk oogpunt is het een grote en belangrijke opgave. Doel is dat alle bewoners meedoen in sociaal en economisch opzicht. Hiervoor zijn taal en onderwijs een eerste noodzakelijke voorwaarde. Maar ook wonen, gezondheid en werk zijn essentieel. En dat wordt nu in één integraal programma aangepakt. En wel zo dat we niet alleen de huidige achterstanden wegwerken, maar dat we het niveau dat we over tien jaar hebben bereikt ook kunnen vasthouden wanneer het programma dan afloopt.
Vanuit lokaal oogpunt is er niet veel nieuws onder de zon. Ook voorheen werden vraagstukken waar nodig in samenwerking met de lokale corporaties en maatschappelijke organisaties afgestemd en aangepakt.
Vanuit gemeentelijk-organisatorisch oogpunt is het een ongebruikelijke opgave. Met deze aanpak kiest de gemeente Den Haag voor een samenhangende, integrale (horizontale) benadering die anders is dan de gebruikelijke verticale benadering. Dit vraagt aanpassing van tot nu toe gehanteerde werkwijzen en bereidheid om het anders te doen dan voorheen. Dit is voor elke organisatie een uitdaging.
Wanneer we ons bewust zijn van de opdracht om integraal te gaan werken, meer dan voorheen af te stemmen en samen te werken, dan is de kans het grootst om niet in voetangels en klemmen te belanden.
Den Haag denkt dat het nodig is om dit vraagstuk aan te pakken, en het ook op deze manier aan te pakken. We denken dat het goed is, en we denken dat het kan. En we denken dat het dáárom gaat lukken.

Harry Blanke is senior financieel beleidsadviseur van de directie Financiën, Bestuursdienst in de gemeente Den Haag. Hij schreef het artikel in nauwe samenwerking met Gerard Boot, concerncontroller bij de directie Financiën van de gemeente Den Haag.