Resultaatgericht sturen, een kwestie van doen!

23 juli 2012 om 16:28 door Bastiaan van 't Hoog, Agnes Keune 0 reacties

Het streven naar resultaatgericht sturen (RGS) is bij publieke uitvoeringsorganisaties geen uitzondering maar regel.
Alle uitvoeringsorganisaties hebben initiatieven genomen om hun resultaatgerichtheid te bevorderen en hierop te sturen. Maar doen ze de goede dingen? De onderzoekers van het jaarlijkse onderzoek resultaatgericht sturen* zien veel ruimte voor verbetering. Echt resultaatgericht sturen staat of valt volgens hen bij daadwerkelijk doen en het creëren van een resultaatgerichte cultuur.

Hoe resultaatgericht zijn onze uitvoeringsorganisaties? En hoe kan de resultaatgerichtheid worden verbeterd? Ruim vijftig public controllers hebben deze vragen beantwoord. Ondanks prestatiecontracten, kostprijsmodellen en stoplichtrapportages is de mate waarin resultaatgericht wordt gestuurd en gewerkt nog altijd beperkt. Dit komt vooral door het ontbreken van een resultaatgerichte cultuur en het (uithoudings)vermogen van het management om daadwerkelijk op resultaten te sturen. Daarnaast blijkt het instrumentarium vaak nog ontoereikend om resultaatgerichte sturing optimaal te faciliteren. Dit artikel bevat de belangrijkste uitkomsten van jaarlijkse RGS (resultaatgericht sturen) onderzoek.

Resultaatgericht sturen
Het grootste deel van de Nederlandse ambtenaren werkt bij een uitvoeringsorganisatie zoals baten-lastendiensten, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en gemeentelijke (uitvoerende) diensten. Deze uitvoeringsorganisaties kunnen onderling sterk verschillen voor wat betreft zelfstandigheid, financiering en taakstelling. Wat niet verschilt, is dat bij allemaal een resultaatgerichte organisatie noodzakelijk is om te zorgen voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van het beleid.

De kern van resultaatgericht sturen is het creëren van een eenduidige koppeling tussen beleid (gewenste maatschappelijke effecten; outcome), beoogde prestaties (producten, diensten en resultaten; output) en in te zetten middelen (input).

Figuur 1. Schematische weergave van de koppeling tussen beleid, prestaties en middelen

Bij de koppeling tussen beleid en prestaties gaat het om doeltreffendheid (effectiviteit). Doet de organisatie de goede dingen? Ofwel: dragen de producten en diensten van de organisatie daadwerkelijk bij aan de realisatie van de beleidsdoelstellingen? De koppeling tussen prestaties en middelen geeft inzicht in de doelmatigheid (efficiëntie) van de uitvoering. Doet de organisatie wat zij moet doen goed? Hebben de producten en diensten van de uitvoeringsorganisaties het gewenste kwaliteitsniveau en zijn de beschikbare middelen efficiënt ingezet?

Het onderzoek
In ons onderzoek staat de werking en verbetering van het concept resultaatgericht sturen centraal. We geven antwoord op de volgende vraag:

In hoeverre wordt het concept van resultaatgericht sturen toegepast binnen uitvoeringsorganisaties en welke initiatieven verbeteren de resultaatgerichtheid van de organisatie?

52 uitvoeringsorganisaties in de publieke sector hebben deelgenomen aan het onderzoek: controllers/hoofden van de financiële functie van 18 baten-lastendiensten, 18 ZBO’s en 16 gemeentelijke uitvoeringsorganisaties hebben de enquête ingevuld. Naast de regierol van het lijnmanagement heeft de financiële functie namelijk een sleutelpositie bij de totstandkoming van een resultaatgerichte organisatie.
Daarnaast hebben wij ruim 50 gesprekken gevoerd met uitvoeringsorganisaties, op basis waarvan we de onderzoeksbevindingen hebben gevalideerd en onderbouwd.

Bouwstenen voor een resultaatgerichte organisatie
In onze visie moet een uitvoeringsorganisatie invulling geven aan een drietal bouwstenen om te komen tot een resultaatgerichte organisatie:

Proces- en prestatieafspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer;
Het instrumentarium voor resultaatgerichte sturing;
Resultaatgerichte cultuur.

Figuur 2 toont de bouwstenen voor een resultaatgerichte organisatie.

Figuur 2. Bouwstenen voor een resultaatgerichte organisatie

Deze bouwstenen zijn voornamelijk gebaseerd op de vorming van een resultaatgericht besturingsmodel. Hiervoor is duidelijkheid nodig over de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen. Daarnaast is belangrijk dat binnen het besturingsmodel instrumenten worden ingericht om te kunnen sturen op resultaten. Dit instrumentarium bestaat uit de planning- & controlcyclus die steunt op een eenduidige definiëring van producten en diensten en een kostprijsmodel. Om dit besturingsmodel daadwerkelijk te kunnen laten functioneren is een resultaatgerichte cultuur noodzakelijk.

Onderzoeksresultaten

Proces- en prestatieafspraken tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
Uit het onderzoek blijkt dat de rolverdeling tussen de opdrachtgever en opdrachtgever over het algemeen helder is en dat beiden zich hieraan houden. Bovendien is er voldoende wederzijds vertrouwen. Een interessante bevinding is echter dat 40% van de uitvoeringsorganisaties ontevreden is over de professionaliteit van de aansturing door de opdrachtgever. Dit blijkt samen te hangen met de mate waarin de opdrachtnemer wordt afgerekend op de kwaliteit van dienstverlening. Hoe meer de opdrachtgever stuurt op kwaliteit van de dienstverlening, hoe tevredener de opdrachtnemer namelijk is over de professionaliteit van aansturing.

Figuur 3. Mate van ontevredenheid over de professionaliteit van de aansturing

Om als opdrachtgever te kunnen sturen op de kwaliteit van de dienstverlening is informatie nodig. De respondenten geven aan dat het vaker evalueren van de primaire processen nodig is om meer informatie te krijgen over de kwaliteit van de uitvoering. Het evalueren van de primaire processen biedt bovendien waardevolle input voor het formuleren van verbeteracties om de uitvoering doeltreffender (effectiever) en doelmatiger (efficiënter) te maken.

Naast de mate waarin wordt gestuurd op kwaliteit van de producten blijkt de mate waarin de uitvoeringsorganisaties worden betrokken bij de beleidsvorming een belangrijk aspect van professioneel opdrachtgeverschap. De ontevredenheid over de aansturing is namelijk veel minder groot bij de organisaties die worden betrokken bij de vorming van het beleid dat zij uitvoeren.

‘Het lijnmanagement als spil’
Veel respondenten zijn van mening dat het lijnmanagement van de uitvoeringsorganisaties zelf hun rol van opdrachtnemer beter moeten oppakken. Dit kan door de financiële en organisatorische gevolgen van recente (beleids)ontwikkelingen vooraf goed in kaart te brengen. Tijdens en na afloop van het jaar is het management verantwoordelijk voor een goede verantwoording, zowel financieel als niet-financieel. Opdrachtgevers en opdrachtnemers zijn immers beiden gebaat bij het maken van goede prestatieafspraken die meetbaar en haalbaar zijn. Op het gebied van de financiële informatievoorziening is vooral ruimte voor verbetering op het gebied van de toekomstgerichte informatie (prognoses en begrotingen). Op het gebied van de niet-financiële informatie bestaat zogezegd behoefte aan betere informatie over de kwaliteit van de uitvoering en de realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten.

Instrumentarium voor resultaatgerichte sturing
Om resultaatgericht te opereren is goed instrumentarium vereist. Op dit gebied is de afgelopen jaren veel verbeterd. Producten en diensten zijn meestal gedefinieerd en kostprijsmodellen zijn opgezet. Ook de planning- en controlcycli zijn verbeterd door vooraf steeds vaker concrete prestatieafspraken te maken en tussentijds en achteraf verantwoording af te leggen. Concluderend kunnen we stellen dat het basisinstrumentarium bij veel uitvoeringsorganisaties in opzet redelijk op orde is.

Bij het ontwikkelen van dit instrumentarium is echter vooral aandacht besteed aan de top van de organisatie, met de blik naar buiten. Zo is de interne informatievoorziening vaak sterk gericht op het voortbrengen van externe verantwoordingen. Kostprijsmodellen zijn toereikend voor het berekenen van de externe kostprijzen, maar vaak minder geschikt voor daadwerkelijke interne kostensturing. Ook is de bijdrage van verschillende afdelingen aan de totstandkoming van de producten en diensten niet altijd expliciet gemaakt in de interne doelstellingen. Een groot deel van de uitvoeringsorganisaties beschikt nog niet over logisch en gebalanceerd opgebouwde rapportages ten behoeve van de interne sturing. Bovendien zijn managementrapportages nog te weinig integraal en actiegericht.

Het instrumentarium goed inzetten
De respondenten geven aan dat de resultaatgerichtheid kan worden verbeterd door een betere vertaling van strategische doelstellingen naar KPI’s per organisatieonderdeel. De kunst is om de set van prestatie-indicatoren zo op te bouwen dat een piramide ontstaat waarin voor elke organisatieeenheid een beperkte en passende set indicatoren wordt benoemd met zowel een verticale (in lijn met organisatiedoelstellingen en passend bij het niveau in de organisatie) als een horizontale (onderling complementair) samenhang. Vaak werkt het goed om te starten met een beperkte set indicatoren waarvan vaststaat dat informatie beschikbaar is of op korte termijn beschikbaar kan komen. Hiermee kunnen leerervaringen worden opgedaan om de set van indicatoren vervolgens aan te passen en uit te breiden.

Een derde van de uitvoeringsorganisaties geeft aan dat resultaatgerichtheid wordt verbeterd door de relatie tussen prestaties en kosten inzichtelijk te maken. Uit ons onderzoek blijkt dat de meeste organisaties beschikken over een kostprijsmodel waarin prestaties en kosten aan elkaar zijn gekoppeld. In de praktijk zien we echter dat deze kostprijsmodellen lang niet altijd meer representatief zijn doordat (organisatorische) wijzigingen niet adequaat in de modellen worden verwerkt en nog altijd onvoldoende herijking plaatsvindt op basis van nacalculatie. Hieraan gekoppeld staat het implementeren van kostenmanagementsystemen hoog op het verlanglijstje. Dergelijke applicaties helpen de uitvoeringsorganisaties om naast het opzetten en onderhouden van hun kostprijsmodel allerlei kostenanalyses uit te voeren. En juist daaraan lijkt veel behoefte te bestaan.

Resultaatgerichte cultuur
De daad wordt niet altijd bij het woord gevoegd. Het elkaar aanspreken op resultaten gebeurt nog te vaak niet. Bij minder dan de helft van de organisaties (44%) is het namelijk gebruikelijk om elkaar aan te spreken op behaalde resultaten.

Dit is voor een groot deel een cultuuraspect. Voor een deel is dit ook het gevolg van het niet expliciet maken van de resultaten die van eenieder worden verwacht. De resultaatgerichte prestatieafspraken met de opdrachtgever worden meestal niet consequent vertaald naar de lagere niveaus in de organisatie. Het ontbreekt daarbij vaak aan krachtige impulsen die uitgaan van een cultuur waarin het gebruikelijk is om elkaar aan te spreken op resultaten en andere financiële en niet-financiële prikkels op alle niveaus. Gezond ondernemerschap en het nemen van individuele verantwoordelijkheid voor het maatschappelijk resultaat dat de organisatie nastreeft, zijn waarden die nog onvoldoende leven binnen de publieke uitvoeringsorganisaties. Hierdoor blijft een groot deel van het potentieel om de resultaatgerichtheid daadwerkelijk te verbeteren onbenut. Elkaar aanspreken op resultaten wordt gezien als breekijzer voor het komen tot een meer resultaatgerichte cultuur. Toch is de angst voor een afrekencultuur aanwezig. Dit terwijl de frustratie groot is over collega’s die hun afspraken niet nakomen en daarop niet worden aangesproken. Het tegendeel is ook waar. Bovenmatig presteren wordt lang niet altijd opgemerkt en (zowel materieel als niet-materieel) beloond.

Figuur 4. Aanspreken op resultaten

Elkaar aanspreken én complimenteren
Aan het management de uitdaging om een (veilige) cultuur te creëren waarin het mogelijk en gebruikelijk is om elkaar op een opbouwende manier aan de gemaakte afspraken te houden. Door aan te spreken én te complimenteren! Afspraak is immers afspraak, op elk niveau in de organisatie. Het geven van waardering en het belonen van succes dragen bij aan een resultaatgerichte cultuur. Het management moet hierbij het goede voorbeeld geven. Daarnaast kan resultaatgericht gedrag vergroot worden door bijvoorbeeld coaching, leiderschapstraining en competentiemanagement. Tot slot, bureaucratie en sterke hiërarchie met weinig ruimte voor fouten doen afbreuk aan de gewenste resultaatgerichtheid. Er moet dan ook voorkomen worden dat men doorslaat in procedures.

Conclusie en aanbevelingen
Resultaatgericht sturen is vooral een kwestie van doen. En dit doen is meer dan het fors investeren in de resultaatgerichtheid door de planning en control goed te regelen of mooie instrumenten op te tuigen. Het bereiken van meer resultaatgerichtheid staat of valt bij een cultuur die hierop is gericht en ambtenaren stimuleert tot effectief en efficiënt handelen. Stimuleer mensgerichtheid, ondernemerschap en eigen initiatief van medewerkers! Resultaten moeten daadwerkelijk centraal worden gesteld bij het nemen van belangrijke beslissingen, door doeltreffendheid en doelmatigheid steeds in onderlinge samenhang te beoordelen: wat levert het op (gerelateerd aan het beoogde effect) en wat kost het?

Vertaal de prestatieafspraken naar deelproducten en interne doelstellingen en maak medewerkers hiervoor verantwoordelijk. Iemand moet ‘ervan zijn’. Voor wat hoort wat, dus kan deze verantwoordelijkheid niet bestaan zonder de benodigde beslissingsruimte (zowel inhoudelijk als in termen van tijd en geld) om die waar te maken. Zolang niemand verantwoordelijk is gesteld, is de kans groot dat het bij de papieren doelstellingen blijft doordat de noodzaak ontbreekt om van tevoren goed na te denken over haalbaarheid en uitvoerbaarheid ervan en de impuls ontbreekt om er daadwerkelijk mee aan de slag te gaan. Monitor de voortgang op een proactieve manier en stel tussentijds vooral (op de man af) de vragen: ‘Gaat het lukken?’ en zo nee, ‘Wat kunnen we doen zodat dit wel lukt?’. Aan achteraf vaststellen dat iets niet is gelukt of te duur is geworden, hebben we maar weinig.

Tot slot willen we benadrukken dat resultaatgericht sturen begint bij de top van de organisatie. Het management vervult namelijk een belangrijke voorbeeldfunctie in dit ‘gewoon doen’. Door de durf om daadwerkelijk op resultaten te gaan sturen, daarbij moeilijke beslissingen niet te schuwen en alle consequenties hiervan te dragen, kan het management van een uitvoeringsorganisatie een enorme impuls geven aan het verbeteren van de resultaatgerichtheid van haar organisatie.

Drs. B.B. van ’t Hoog en drs. A. Keune zijn beiden werkzaam als senior organisatieadviseur bij Atos Consulting voor de adviesgroep Publieke Sector.

Noot
* Het volledige onderzoek, samen met oplossingen en aanbevelingen om daadwerkelijk resultaatgericht te gaan werken, is terug te lezen in de publicatie Resultaatgericht Sturen, een kwestie van doen! Dit onderzoeksrapport is op 16 april 2009 gepresenteerd op het congres ‘Resultaatgericht Sturen’ in Den Haag.
Het onderzoeksteam bestond uit: Bastiaan van ’t Hoog, Linda Bode, Agnes Keune en Jen-Pin Yu. Het onderzoek is uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van Jan Carel van den Burg en Peter-Willem van Lindenberg.