Voortschrijdend goed bestuur

De governance-ontwikkelingen roepen vele vragen op voor scholen, burgers en ook voor de overheid. Dit artikel gaat in op de vraag in hoeverre wetgeving en beleidsstukken in de weg staan bij of stimuleren tot vormen van ‘goed bestuur’ in het voortgezet onderwijs2 en is gebaseerd op onderzoek dat in 2008 is verricht door de auteur. Dit onderzoek is weergegeven in deel 3 van de VU Public Controlling reeks.3 Bij de wetgeving is nagegaan in hoeverre huidige wet- en regelgeving beperkend werkt op de ontwikkeling van ‘goed bestuur’ of juist ruimte creëert. Voor het beleid, inclusief achterliggende adviezen en onderzoeken van anderen (zoals Algemene Rekenkamer, Onderwijsraad) is nagegaan welke ontwikkelingen zich voordoen. De gedachte hierachter is dat beleid zich immers uiteindelijk weer kan vertalen in wetgeving.
De centrale vraag is of wetgeving en beleid voor scholen voor voortgezet onderwijs (vo-scholen) wel aan de criteria voor goed bestuur beantwoorden.

In dit artikel komen achtereenvolgens aan de orde:

1. welke criteria voor goed bestuur in het maatschappelijk middenveld4 aan het begrip governance kunnen worden ontleend;
2. wat de resultaten van de beoordeling van wetgeving en beleid voor scholen voor voortgezet onderwijs zijn op deze criteria;
3. of wetgeving en beleid voor scholen voor voortgezet onderwijs beantwoorden aan de criteria voor goed bestuur.

Criteria voor ‘goed bestuur’
Er is een diversiteit aan definities van het begrip governance, die allemaal een functie hebben in de eigen context en discipline (o.a. sociologie/politicologie, bestuurswetenschappen, managementwetenschappen, vennootschapsrecht en accounting).
In dit bestek is aansluiting gezocht bij het analysemodel van Minderman5, waarin de bestaande theorievorming is toegespitst op het (unieke) Nederlandse middenveld. Voordelen hiervan zijn dat het model recent is, dat het verschillende disciplines overzichtelijk samenbrengt in een redelijk brede omschrijving en dat het zich richt op de ontwikkelingen in het Nederlandse middenveld. In dit analysemodel wordt governance benaderd als een ontwikkeling die zich voltrekt op vier verschillende niveaus (zie tabel 1).

Tabel 1. Vier niveaus van governance

Governance in het middenveld gaat over alles wat nodig is wanneer de centrale overheid bevoegdheden en verantwoordelijkheden overdraagt aan non-profitorganisaties in het maatschappelijke middenveld. Niveau 1 van het analysemodel, het terugtreden van de centrale overheid, is voorwaardelijk voor de governanceontwikkeling.
Deze overdracht kan alleen verantwoord plaatsvinden als er bij deze organisaties sprake is van goed bestuur en toezicht. Niveau 2 van het model betreft het versterken van bestuur en toezicht van non-profitorganisaties, door schaalvergroting, door het scheiden van bestuur en toezicht en door het invoeren van governancecodes.
Daartoe zullen deze organisaties zelf op zoek moeten gaan naar maatschappelijke legitimatie en verankering. Essentieel hierbij is de samenwerking met de partners waarmee de maatschappelijke dienstverlening wordt geleverd: deze partners zullen voor een groot deel de legitimatie van de organisatie, en daarmee de maatschappelijke verankering, bepalen.
Niveau 3 gaat over maatschappelijke verankering, over organisaties die zich horizontaal verantwoorden aan externe belanghebbenden/ketenpartners teneinde zich te legitimeren en zich daardoor maatschappelijk te verankeren
Binnen maatschappelijke organisaties moeten de bevoegde professionals de inhoud van de dienstverlening en de kwaliteit van de taakuitvoering realiseren op het met de partners afgesproken kwaliteitsniveau, en aan diezelfde partners verantwoording afleggen. Niveau 4 van het model gaat over de inhoudelijke professional die zich vanuit zijn rol binnen de maatschappelijke organisatie verantwoordt.

Maatschappelijke verankering (niveau 3) is cruciaal in de governance-ontwikkelingen (Minderman, 2008: 39). Het is op dit niveau dat de wijziging van verticale naar horizontale verantwoording plaatsvindt, met gevolgen voor de legitimatie van de non-profitorganisatie. Een premisse is dat hiervoor een wettelijke basis nodig is, omdat deze omslag leidt tot nieuwe bestuurlijke verhoudingen.

In het onderzoek waarop dit artikel is gebaseerd, worden uit de verschillende elementen uit de beschrijving van niveau 3 de navolgende criteria afgeleid.
Er is sprake van goed bestuur door een organisatie in het middenveld, als deze maatschappelijke organisatie voldoet aan de volgende voorwaarden:

• Externe stakeholders/belanghebbenden
  De organisatie analyseert regelmatig haar omgeving en inventariseert de externe belanghebbenden en keten- en samenwerkingspartners. 37 TPC AUGUSTUS 2009
• Meervoudige verantwoording
  De organisatie richt de horizontale verantwoording in als meervoudige publieke verantwoording, d.w.z. meervoudigheid van verantwoordingsvormen, van verantwoordingsmomenten en van de relaties waarin verantwoording plaatsvindt.
• Verantwoordingsthema’s
  De horizontale verantwoording heeft als thema’s kwaliteit, resultaten/ outcome, maatschappelijke effecten, bedrijfsvoering en financiën.
• Dialoog
  De organisatie voert een actieve dialoog met de externe stakeholders/ belanghebbenden, die zo betrokken worden bij de beleidsvorming en -verantwoording van de organisatie, gericht op bestaansrecht en op leren, verbetering, kritiek, beoordeling en instemming.
• Taakoverschrijdende samenwerking
  De organisatie lost samen met keten- en samenwerkingspartners maatschappelijke problemen of thema’s op, waar nodig over de grenzen van de eigen kerntaak heen. Hiertoe inventariseert de organisatie regelmatig de maatschappelijke problemen/thema’s.

Aansluiten op criteria voor goed bestuur
De hierboven afgeleide criteria voor goed bestuur in het middenveld (externe stakeholders, meervoudige verantwoording, verantwoordingsthema’s, dialoog en taakoverstijgende samenwerking) zijn gebruikt om wetgeving en beleid voor vo-scholen te beoordelen. Het gaat hierbij om de voor het voortgezet onderwijs relevante wet- en regelgeving en om beleidsdocumenten en advies- en onderzoeksrapporten van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), waartoe ook toonaangevende adviezen en onderzoeken van anderen (zoals Algemene Rekenkamer, Onderwijsraad) zijn gerekend. In tabel 2 zijn de bevindingen samengebracht.

Tabel 2. Score van alle bevindingen

Zoals uit de tabel is af te lezen, blijkt dat de documenten nauwelijks ingaan op het criterium externe stakeholders/belanghebbenden. Dit komt omdat OCW de intern belanghebbenden (ouders, leerlingen en personeel) als de belangrijkste belanghebbenden ziet. Dit heeft OCW ook als uitgangspunt meegegeven bij de door haar uitgezette onderzoeken, waardoor de onderzoeksrapporten uit 2006 hetzelfde beeld geven als de beleidsdocumenten van OCW. Alleen de Regeling jaarverslaggeving onderwijs en het adviesrapport Degelijk onderwijsbestuur van de Onderwijsraad doen recht aan dit criterium.

In nagenoeg alle documenten focust OCW sterk op het bestaande jaarverslag als instrument voor het afleggen van verticale verantwoording: horizontale verantwoording ontstaat door een paragraaf aan het jaarverslag toe te voegen. Hiermee liggen het verantwoordingsmoment en de verantwoordingvorm vast en is er daardoor geen sprake meer van meervoudigheid. Alleen de Regeling jaarverslaggeving onderwijs met inbegrip van de toelichtende brochure daarbij en het adviesrapport Degelijk onderwijsbestuur gaan gedeeltelijk in op het criterium meervoudige verantwoording.

Deze beide laatstgenoemde documenten doen eveneens in hoge mate recht aan het criterium verantwoordingsthema’s. De overige documenten gaan hier niet of slechts gedeeltelijk op in.
De oorzaak hiervan is dat OCW van mening is dat de scholen zelf moeten bepalen wat er in de horizontale verantwoording wordt opgenomen; het is niet passend om daar vanuit OCW voorschriften voor te geven, aldus OCW.

In de beleidsdocumenten en in de advies- en onderzoeksrapporten is veelvuldig beschreven dat de onderwijsinstelling (hierna te noemen ‘school’) in gesprek moet gaan met de belanghebbenden en met de omgeving van de school. Maar omdat dit niet leidt tot het oordeel dat de school het goed doet, blijven deze gesprekken vrijblijvend. Om deze reden doet geen van de documenten recht aan het criterium dialoog.

Het criterium taakoverschrijdende samenwerking komt nauwelijks voor in de beoordeelde documenten. Uitgezonderd het rapport Duurzame onderwijsrelaties van de Onderwijsraad, dat gedeeltelijk aan het criterium voldoet. Dat de beoordeelde documenten, die afkomstig zijn van OCW of in opdracht van OCW zijn opgesteld, niet ingaan op dit criterium wordt veroorzaakt doordat het niet aan OCW is om beleid te ontwikkelen of voorschriften uit te vaardigen voor taakoverschrijdende samenwerking. Essentieel is de bevinding dat blijkt dat de wet- en regelgeving geen belemmeringen opwerpt voor taakoverschrijdende samenwerking.

Conclusie
De centrale vraag was of wetgeving en beleid voor vo-scholen wel aan de criteria voor goed bestuur beantwoorden. Dit blijkt slechts in beperkte mate en dan nog overwegend gedeeltelijk het geval. Sporadisch wordt in hoge mate aan de criteria voldaan.

Dit wordt voor een deel veroorzaakt doordat de beleidsdocumenten van OCW gericht zijn op het inrichten van de bestuurlijke verhoudingen tussen het ministerie en het onderwijsveld.
Dit geldt tevens voor de wet- en regelgeving. Deze documenten bevinden zich op niveau 1 en 2 van het analysemodel, terwijl de gehanteerde criteria zijn ontleend aan niveau 3. Hierdoor bestaat er een discrepantie tussen het normatieve kader en de beleidsmatige invalshoek van de beoordeelde documenten.

De geconstateerde beperkte mate waarin wetgeving en beleid voor het voortgezet onderwijs aansluiten op de criteria voor goed bestuur, betekent dat zowel OCW als de scholen zich focussen op slechts een deel van de complexe, meervoudige ontwikkeling die governance is.
Hierdoor blijft een cruciaal deel van die ontwikkeling onderbelicht. Het uiteindelijke doel – scholen die hun verkregen zelfstandigheid ten volle benutten en een overheid die daadwerkelijk op afstand staat – wordt dan niet bereikt. Daardoor zal een situatie ontstaan waarin de scholen het teleurstellende idee krijgen dat ze weliswaar zelfstandig zijn, maar dat ze toch op allerlei momenten gedetailleerd verantwoording aan het ministerie moeten afleggen. Van de andere kant zal het ministerie vinden dat de scholen de verkregen verantwoordelijkheid niet voldoende oppakken en dat het zelf geen grip meer heeft op het presteren van de scholen.
Wellicht grijpt het ministerie hierdoor weer naar het aloude instrument van centrale sturing.

Bij het beoordelen van beleidsdocumenten op de criteria verantwoordingsthema’s en taakoverschrijdende samenwerking blijkt dat OCW op deze thema’s geen voorschriften wil geven omdat dat niet past in de gewijzigde bestuurlijke verhoudingen. OCW wil niet voorschrijven wat er in de horizontale verantwoording moet worden opgenomen, noch wil en kan OCW voorschrijven dat taakoverschrijdende samenwerking moet worden gezocht. In deze situaties is het van belang dat OCW mogelijke bestaande belemmeringen wegneemt. Misschien moet het juist positief gewaardeerd worden dat de OCW-documenten slecht scoren op deze criteria.

Ten slotte
Het thema governance (goed bestuur) staat in de onderwijssector al enige tijd sterk in de belangstelling. OCW heeft in 2005 de beleidsnotitie ‘Governance in het onderwijs’ uitgebracht en is sindsdien bezig met de verdere uitwerking en implementatie van de daarin vervatte gedachten. Bij deze verdere invulling spelen de brancheorganisaties in het onderwijs een belangrijke rol. Daarnaast werkt de minister van Justitie aan de opname van de maatschappelijke onderneming in het Burgerlijk Wetboek; scholen worden in dit kader expliciet genoemd als maatschappelijke onderneming.
Uit dit onderzoek blijkt dat wetgeving en beleid voor scholen voor voortgezet onderwijs slechts in beperkte mate en dan nog overwegend gedeeltelijk beantwoorden aan criteria voor goed bestuur. De conclusie is dat, ondanks het feit dat ook in Den Haag veel gesproken wordt over governance en horizontalisering, er toch in regelgeving en beleid slechts mondjesmaat stappen worden ondernomen. Dat is overigens niet heel erg: de wetgever zou bij voorkeur meer ruimte moeten geven aan lokale en sectorale diversiteit.

D.J. (Douwe) Buwalda MSc CPC is verbonden aan het Center for Public Control and Governance aan de Vrije Universiteit Amsterdam.

Noten
1 De VO-raad: de brancheorganisatie van en voor schoolbesturen en scholen in het voortgezet onderwijs.
2 Dit artikel beperkte zich tot het voortgezet onderwijs. Sinds 1 augustus 1995 geldt voor de scholen in deze sector de lumpsumbekostiging; dit is een kenmerkend onderdeel van het bereiken van meer zelfstandigheid door scholen. Als gevolg hiervan zijn wijzigingen opgetreden in de bestuurlijke structuur: bestuur en toezicht werden versterkt door schaalvergroting (fusies van scholen), er werd scheiding van bestuur en toezicht ingevoerd en de VO-raad stelde een code goed onderwijsbestuur op. Tot dusver is geen onderzoek verricht naar governance in het voortgezet onderwijs. In het hoger onderwijs en het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie hebben deze ontwikkelingen al veel eerder plaatsgevonden. In deze sectoren zijn al governance gerelateerde onderzoeken verricht. Het primair onderwijs bevindt zich wat betreft deze ontwikkelingen nog in een beginstadium; de lumpsumbekostiging is daar per 1 augustus 2006 ingevoerd.
3 Buwalda, D. & G. Minderman, Voortschrijdend goed bestuur, Amsterdam: VU Uitgeverij, ISBN: 978 90 8659 287 6.
4 Het middenveld is het gebied tussen staat en markt. Met het ‘(maatschappelijk) middenveld’ wordt de verzameling organisaties zonder winstoogmerk aangeduid die maatschappelijke (publieke) taken vervullen. De kern wordt gevormd door de stichtingen en verenigingen in de sectoren onderwijs, welzijn, zorg, arbeidsvoorziening, volkshuisvesting en cultuur.
5 Minderman, G.D. (2008), Legitimatie en verankering – Uitdagingen voor de maatschappelijke ondernemer, Amsterdam: Vrije Universiteit.
6 Aan elk document is voor elk van de criteria een score toegekend volgens een driepunts Likert-schaal: voldoet in hoge mate aan het criterium, voldoet gedeeltelijk aan het criterium, voldoet niet aan het criterium.