Wat is er mis met ons toezicht?

Als samenleving willen wij dat de overheid er voor zorgt dat publieke belangen geborgd zijn. Maar er is hier natuurlijk wel een spanningsboog tussen de mogelijkheden die de overheid heeft en de toezichtlasten voor de samenleving en onder toezicht staande organisaties. De overheid beschikt niet over een onuitputtelijke bron van middelen en menskracht net zo min als ondernemingen. Er zullen dus keuzes gemaakt moeten worden. De overheid zal haar schaarse middelen zo moeten inzetten en het controleapparaat zo moeten inrichten dat een optimaal toezichtproces ontstaat. Wij menen dat de overheid zijn toezicht vooral moet richten op die punten waar zich risico’s voor de samenleving kunnen voordoen. Bijvoorbeeld het risico dat belastinggeld niet efficiënt en effectief wordt ingezet of overheidsfinancieringen niet renderen, risico’s voor de volksgezondheid, risico’s voor milieu, verkeersveiligheid et cetera.

Het falende toezicht op financiële instellingen en de schandalen rondom enkele woningbouwcoöperaties en de gevolgen daarvan roepen reacties op. De natuurlijke reflex van (met name) de linker kant van het politieke spectrum is meer regelgeving en strenger toezicht. Meer van hetzelfde dus. Wij hebben dit ook gezien na de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Meer gedetailleerde regelgeving is dan het gevolg. Dit heeft niet per definitie beter toezicht en dus meer veiligheid opgeleverd. Meer regelgeving en strenger toezicht lijken ook nu een logische en populistische verdedigbare keuze. Maar dat is het niet. Een overkill aan regelgeving leidt niet tot beter toezicht. Waar het in essentie op neerkomt is dat een overheid de samenleving niet kan doodcontroleren. Het is kostentechnisch niet mogelijk. Wij moeten tevens niet vergeten dat we te maken krijgen met een demografische tijdbom. Door de vergrijzing is het straks onmogelijk om voldoende menskracht te mobiliseren om alle organisaties op alle relevante wet- en regelgeving voortdurend te controleren. Wij zien nu al dat toezichthouders tot prioriteitstellingen en soms arbitraire keuzes gedwongen worden. Wie wordt wel gecontroleerd en wie niet? Sommige belastingplichtigen hebben bijvoorbeeld al jaren geen boekencontrole van de Belastingdienst gehad, terwijl anderen frequent worden gecontroleerd. Hierdoor worden niet alle organisaties met een gelijke toezichtlast geconfronteerd, wat onwenselijk is. Het leidt tot concurrentieverstoring.

Hoe dan het toezicht binnen de huidige regelgeving en mogelijkheden verbeteren? Het antwoord is simpel. Maatschappelijk verantwoord werkende organisaties hebben interne managementsystemen die toezien op naleving van regels. Als deze systemen werken heeft het geen toegevoegde waarde als de overheid deze al gecontroleerde gegevens nogmaals verzamelt. Overheidstoezicht kan dus efficiënter door de focus van de controle in eerste instantie te leggen op de werking van de managementinformatiesystemen gericht op het vermijden van maatschappelijke risico’s. Pas daarna, indien nodig, volgt ad hoc gegevensgericht toezicht.
Deze vorm van toezicht staat bekend als systeem toezicht of metatoezicht. Het werkt als de overheid kan vertrouwen op de kracht en kwaliteit van deze risicobeheersingsystemen. Vertrouwen in de organisatie is slechts te verkrijgen, en dus gerechtvaardigd, als organisaties voldoende transparant (willen) zijn. Heldere en transparante communicatie en verslaglegging over strategie, doelen en cijfers, naleving van corporate governance is noodzakelijk voor systeemtoezicht én helpt tevens om de economie weer op gang te brengen. Wij zijn van mening dat systeemtoezicht de meest efficiënte oplossing is met als vangnet klassiek gegevensgericht toezicht. Bij systeemtoezicht is zelfregulering een premisse. Zelfregulering kan indien er sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen in de systemen die naleving van wet- en regelgeving borgen. De toezichthouder bepaalt of systeemtoezicht of klassiek toezicht van toepassing is. De onder toezicht staande instelling kan deze keuze beïnvloeden door transparant te zijn richting toezichthouder en inzicht te geven in risicobeheersing- en controlesystemen.

Het evidente voordeel is dat een organisatie die zichzelf aantoonbaar controleert, niet nogmaals door andere instanties op dezelfde onderdelen hoeft te worden getoetst. Geen dubbel werk, het is efficiënt en effectief. In dat geval kan de toezichthouder haar controlerende taak beperken tot generieke systeemgerichte controles met als bijkomend voordeel dat zij meer tijd en middelen overhoudt voor die ondernemingen waar het vertrouwen van de overheid (nog) niet gerechtvaardigd is of er niet gekozen is voor transparantie. Vanzelfsprekend behoudt de overheid zich het recht voor tot steekproeven en gegevensgerichte controles indien het maatschappelijk belang daarom vraagt. Voordeel is dat de overheid zich nog meer kan concentreren op het borgen van publieke belangen.

Is dit een nieuwe revolutionaire gedachte? Nee, bij verschillende ministeries zoals Financiën, VROM en V&W lopen thans met succes pilots. Bij de Belastingdienst kennen we bijvoorbeeld sinds 2005 het Horizontale Toezicht en de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft in februari 2009 een pilot Systeemtoezicht gestart. Het zou buitengewoon jammer zijn als door de huidige economische omstandigheden de natuurlijke reflex om zelfregulatie in de ban te doen deze initiatieven in de kiem zou smoren. Wij pleiten ervoor dat meer toezichthoudende instanties systeemtoezicht een kans geven vanuit de overtuiging dat dit het beste resultaat zal opleveren voor de samenleving. Dit vraagt wel van publieke en private bestuurders dat ze transparant zijn en het denken in tegenstellingen vaarwel kunnen zeggen. Er is hier voor toezichthouder en ‘toezichtgenieter’ een gezamenlijk belang. Voor sommigen wellicht een cultuuromslag.

Drs. Cora van Nieuwenhuizen, Gedeputeerde Mobiliteit en Handhaving Provincie Brabant.
Mr. Eelco van der Enden, Nyenrode Business Universiteit.