Planmatig beheer en onderhoud civiele kunstwerken

In ons waterrijke en dichtbevolkte land vormen de civiele kunstwerken, zoals bruggen en viaducten, een belangrijk onderdeel van het infrastructuurnetwerk. Een groot deel van deze kunstwerken is gebouwd in de eerste helft van de vorige eeuw (zie figuur 1 voor de leeftijdsopbouw van de provinciale kunstwerken). In die tijd is uitgegaan van een belasting van het wegverkeer gebaseerd op de toenmalige verkeersintensiteit en voertuigengewicht. De belasting van het wegverkeer op de kunstwerken is sinds de bouw ervan sterk toegenomen. Vooral het beroepsverkeer neemt een steeds groter aandeel van het wegverkeer in. Door nieuwe technologieën is het daarbij mogelijk om steeds zwaardere ladingen per voertuig te vervoeren. Dit leidt eerder tot schade aan de kunstwerken. Ook loopt een groot deel van de kunstwerken tegen het einde van hun (technische) levensduur, waardoor de kans op vervangingen is toegenomen.1

Figuur 1. Leeftijdsopbouw van de provinciale kunstwerken

De totaalvervanging van een brug kan enkele miljoenen kosten. Als meerdere bruggen tegelijkertijd moeten worden vervangen, legt dit een groot beslag op de provinciale middelen. Vaak hebben provincies hiervoor vanuit het verleden geen middelen gereserveerd. Uit figuur 1 blijkt dat in Flevoland het grootste deel van de kunstwerken (55%) gebouwd is in de periode 1970 tot en met 1989. Het kunstwerkareaal is net als de provincie zelf relatief jong. In Noord-Holland en Zuid- Holland is het merendeel van de kunstwerken gebouwd in de periode 1930-1949. In Utrecht is van een onbekend deel van het kunstwerkareaal het bouwjaar niet bekend. Deze kunstwerken zijn in het provinciale bestand toebedeeld aan het jaar 1900, waardoor de categorie < 1909 oververtegenwoordigd is.

Achterstallig onderhoud en budgetgestuurd beheer en onderhoud
Als het onderhoudsbudget over meerdere jaren lager is dan de werkelijke onderhoudsbehoefte en hierdoor niet alle noodzakelijke onderhoudsmaatregelen kunnen worden uitgevoerd, ontstaat achterstallig onderhoud. Dit heeft zich voorgedaan in de provincies Noord-Holland, Utrecht en Zuid-Holland. Het beheer en onderhoud van de civiele kunstwerken is in deze provincies lange tijd budgetgestuurd geweest. Hierbij vindt de uitvoering van onderhoudsmaatregelen plaats binnen een van te voren vastgesteld budget waaraan geen uitgebreide onderbouwing van de noodzakelijke onderhoudsmaatregelen ten grondslag liggen. Een negatief effect van achterstallig onderhoud is dat de kosten van het wegwerken van dit onderhoud vaak hoger zijn dan de kosten van preventief onderhoud. Uit een studie van de Wereldbank is gebleken dat 1 dollar aan preventief onderhoud, later 3 dollar aan kosten voorkomt.2 Achterstallig onderhoud zou dus moeten worden voorkomen. Naast achterstallig onderhoud is een ander nadeel van budgetgestuurd beheer en onderhoud dat de onderhoudsmaatregelen vaak niet over meerdere jaren met elkaar worden afgestemd. Gevolg is dat een weg meerdere malen moet worden afgezet, wat extra overlast oplevert voor de weggebruiker en de omgeving.

Uitgangspunten van planmatig beheer en onderhoud
Voor het voorkomen van achterstallig onderhoud en voor een goede voorbereiding op het groot aantal te vervangen kunstwerken is een planmatige aanpak van het beheer en onderhoud aan te bevelen. Planmatig beheer en onderhoud richt zich op een zo efficiënt en effectief mogelijk beheer en onderhoud, waarbij de functie en veiligheid van het kunstwerk centraal staan. Dit leidt tot een proactief en integraal beheer en onderhoud, waarbij de overlast voor de weggebruiker beperkt blijft. Bij planmatig beheer en onderhoud wordt het budget bepaald op basis van het na te streven kwaliteitsniveau en de werkelijke onderhoudsbehoefte. Ook draagt planmatig beheer en onderhoud bij aan een transparante verantwoording over de besteding van de publieke middelen, doordat de doelen, prestaties en middelen op elkaar zijn afgestemd.3

Voor een planmatig beheer en onderhoud gelden de volgende uitgangspunten:4

1. Inzicht in de actuele opbouw van het kunstwerkareaal en de actuele onderhoudsituatie. Zonder actueel inzicht kunnen geen goed onderbouwde beleidskeuzes worden gemaakt.
2. Een beheerfilosofie en -strategie voor het beheer en onderhoud, zodat de uitgangspunten en werkwijze duidelijk zijn.
3. Meerjarig beleid met concrete doelstellingen, prestaties en activiteiten gebaseerd op het kunstwerkareaal en de beheerfilosofie. De doelstellingen hebben betrekking op het gewenste kwaliteitsniveau van de kunstwerken en de prestaties en activiteiten op de daarvoor benodigde onderhoudsmaatregelen.
4. Raming van de verwachte kosten voor het beheer en onderhoud op basis van de te behalen doelstellingen, prestaties en activiteiten. Indien het aan te vragen budget niet goed onderbouwd is, loopt de provincie kans tijdens de uitvoering met extra kosten geconfronteerd te worden. Het uiteindelijk vastgestelde budget is de uitkomst van een politiek bestuurlijke afweging. Indien het vastgestelde budget lager is dan het geraamde budget, zal een nadere prioritering of temporisering van de werkzaamheden moeten worden gemaakt.
5. Verantwoording over de resultaten van het beleid, zodat het beleid kan worden bijgesteld als de doelen en prestaties niet worden bereikt of als sprake is van over- of onderbesteding op de middelen.

Voor het verkrijgen van inzicht in de actuele onderhoudsituatie van het totale kunstwerkareaal zijn inspecties van belang. Op basis van de inspectieresultaten en het gewenste kwaliteitsniveau worden de benodigde onderhoudsmaatregelen bepaald.
Het is essentieel dat de inspecties niet op zichzelf staan, maar goed op elkaar zijn afgestemd. Door een gebrekkige afstemming is de kans groot dat de inspectieresultaten niet bij alle relevante belanghebbenden bekend zijn en dat onnodig vaak dezelfde constateringen worden gedaan.5 Voor het afstemmen van de inspectieresultaten en het bijhouden van de onderhoudsituatie is een monitoringsysteem vereist. Het planmatig beheer en onderhoud krijgt vorm door het gebruik van een aantal beleidsdocumenten (zie figuur 2).

Figuur 2. Beleidsdocumenten planmatig beheer en onderhoud

Gestart wordt vanuit een algemeen beleidskader, dat is vastgelegd in het Provinciale Verkeers- en Vervoerplan (PVVP). Het PVVP bevat naast het algemene kader voor beheer en onderhoud, ook het kader voor de aanleg en verbetering van de infrastructuur. De plannen voor de aanleg en verbetering van kunstwerken staan vervolgens uitgewerkt in een Provinciaal Meerjarenprogramma Infrastructuur. Voor de uitwerking van het beheer- en onderhoudsbeleid zijn de beheer- en instandhoudingsplannen van belang.6 Een beheerplan omvat de uitgangspunten voor het beheer en onderhoud, zoals een overzicht van het kunstwerkareaal, operationele doelen en prestaties en een toelichting op het na te streven kwaliteitsniveau. Een nadere (technische) uitwerking van het beheerplan gebeurt in instandhoudingsplannen. Een instandhoudingsplan is een plan per (type) kunstwerk waarin staat aangeven welke inspecties (inspectiestrategie) en maatregelen (onderhoudstrategie) uitgevoerd zouden moeten worden, gegeven het na te streven kwaliteitsniveau van het kunstwerk. Het beheerplan en de instandhoudingsplannen leiden tot een afgewogen programma aan beheer- en onderhoudsmaatregelen in de onderhoudsplannen.7

Provincies werken in geringe mate planmatig
Uit het onderzoek van de Randstedelijke Rekenkamer is gebleken dat de Randstadprovincies Flevoland, Noord-Holland en Utrecht het beheer en onderhoud van hun civiele kunstwerken onvoldoende planmatig aanpakken. Zuid-Holland doet het redelijk, maar ook daar zijn verbeteringen noodzakelijk.

Inzicht in kunstwerkareaal en actuele onderhoudsituatie
Inzicht in de huidige opbouw van het kunstwerkareaal is niet volledig bij de vier Randstedelijke provincies. Zo is van een groot gedeelte (26%) van de kunstwerken in Noord-Holland het bouwjaar onbekend (zie figuur 1). In Flevoland bedraagt dit 5% van de kunstwerken, in Utrecht is dit onbekend en ook in Zuid-Holland is van een klein percentage kunstwerken het bouwjaar onbekend. Voor het monitoren van de onderhoudsituatie is een monitoringsysteem een handig hulpmiddel. In een monitoringsysteem kunnen alle kunstwerken worden vastgelegd inclusief basisgegevens en kan de onderhoudstoestand worden gevolgd. Alleen in Zuid-Holland wordt van een dergelijk systeem gebruik gemaakt. De provincie Noord- Holland is bezig met de aankoop ervan. De provincies Flevoland en Utrecht hebben beiden wel een systeem, maar deze monitoren niet de resultaten van de uitgevoerde inspecties en onderhoudsmaatregelen.

Visie op beheer en onderhoud
De provincies Noord-Holland en Zuid-Holland hebben een uitgewerkte visie op planmatig beheer en onderhoud van kunstwerken. Beide provincies werken de visie uit door het opstellen van beheerplannen en instandhoudingsplannen, zoals weergegeven in figuur 2. De provincies Flevoland en Utrecht hebben aspecten van planmatig beheer en onderhoud benoemd, maar een uitgewerkte visie ontbreekt.

Meerjarig onderhoudsbeleid met concrete doelstellingen
De provincie Zuid-Holland heeft reeds beheerplannen opgesteld, waarin het beheer en onderhoud in meerjarig beleid is uitgewerkt. De provincie Noord-Holland is gestart met het opstellen van beheerplannen. De doelstellingen van de provincies Zuid-Holland en Noord-Holland zijn redelijk concreet. De provincies Flevoland en Utrecht beschikken niet over beheerplannen en de doelstellingen van deze provincies zijn in geringe mate concreet.

Raming beheer- en onderhoudskosten
De provincie Zuid-Holland heeft het budget voor beheer en onderhoud gebaseerd op een meerjarenraming van de onderhoudskosten en het toegewezen budget komt overeen met de raming. Hiermee voldoet Zuid-Holland aan een belangrijk onderdeel van planmatig beheer en onderhoud. Ook de provincie Flevoland heeft het budget gebaseerd op een meerjarenraming, maar de kwaliteit van de raming kan beter en het vastgestelde budget komt niet overeen met de raming. De provincie Noord-Holland en Utrecht hebben vooraf geen meerjarenraming opgesteld, waardoor onduidelijk is of het toegewezen budget voldoende is om al het noodzakelijk onderhoud uit te voeren.

Verantwoording
De verantwoording over de resultaten van het onderhoudsbeleid is in alle vier provincies onvoldoende.
In de provincies Noord-Holland, Utrecht en Zuid- Holland is geen inzicht in de begrote en werkelijk ingezette financiële middelen voor het beheer en onderhoud van kunstwerken. In Flevoland is dit inzicht gedeeltelijk aanwezig. Ook wordt vrijwel geen verantwoording afgelegd over het behalen van de doelen voor het beheer en onderhoud in de vier provincies. Hierdoor kan ook niet beoordeeld worden of de beoogde doelen en prestaties zijn behaald binnen de daarvoor begrote middelen.

Tabel 1. Overzicht bevindingen vier provincies

Conclusie
De Randstedelijke Rekenkamer heeft de vier Randstedelijke provincies aanbevolen het beheer en onderhoud van de civiele kunstwerken meer planmatig aan te pakken. Dit betekent dat het beheer en onderhoud niet gebaseerd is op een vast beschikbaar budget, maar op het ambitieniveau van de provincie op het gebied van bereikbaarheid en veiligheid. Hierdoor worden de kosten van het onderhoud inzichtelijker en kan achterstallig onderhoud worden voorkomen. Tevens wordt, door het beheer en onderhoud proactief en integraal uit te voeren, de overlast voor de weggebruiker beperkt. Gelet op de toename in het aantal te vervangen kunstwerken is dit een belangrijk voordeel van planmatig beheer en onderhoud.

Drs. H.E.W. Verlinde (projectleider) en drs. S.M. van Oostveen (onderzoeker) zijn werkzaam bij de Randstedelijke Rekenkamer.

Noten
1 De technische levensduur van bruggen bij de vier provincies varieert tussen de zestig en honderd jaar.
2 Wereldbank, Road Deterioration in Developing Countries, 1988.
3 Zie bijvoorbeeld Werkgroep beleid en onderhoud infrastructuur, Onderhoud beter onderbouwd, Interdepartementaal beleidsonderzoek 2004-2005, nr. 4.
4 Gebaseerd op o.a. Rijkswaterstaat, Beheer- en onderhoudssystematiek kunstwerken (map 1, systematiek), 2000.
5 Bakker, J.D. & J.J. Volwerk, Het Inspectiehuis; Risicogestuurd inspecteren toegesneden op informatiebehoefte, 2007. p. 5.
6 Volgens de commissie BBV kunnen kosten van groot onderhoud alleen ten laste van een gevormde voorziening worden gebracht, indien er een recent beheerplan van het desbetreffende kapitaalgoed aanwezig is (Notitie verkrijging/ vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen, mei 2007).
7 Zie o.a. Technische adviescommissie voor de waterkeringen, leidraad kunstwerken, 2003.