Rijkswaterstaat vindt route in turbulente marktomgeving

Rijkswaterstaat heeft grote ambities: in opdracht van minister Eurlings worden met spoed dertig knelpunten opgelost, tien daarvan nog in deze kabinetsperiode en bij twintig andere gaat de schop de grond in. Naast deze spoedprojecten loopt het gewone aanleg- en onderhoudsprogramma gewoon door.
Om deze ambitie te bereiken wil Rijkswaterstaat een toonaangevend opdrachtgever worden. Een hoeksteen daarbij is de markt meer verantwoordelijkheid te geven via het adagium ‘de markt tenzij’. Meer verantwoordelijkheid aan de marktpartijen geven geschiedt via innovatieve contracten en publiek-private samenwerkingscontracten (PPS). Met PPS-contracten als Design-Build- Maintain & Finance (DBFM) betaalt Rijkswaterstaat alleen, en pas, indien de dienst daadwerkelijk geleverd wordt. Consortia van aannemers, banken en projectontwikkelaars waren tot op heden geïnteresseerd in dergelijke PPS-contracten: diensten met een financiële omvang van honderden miljoenen euro’s. In de aanbestedingen van deze diensten werd gewerkt met gecommitteerde financieringen. Maar kan dat nog wel in deze kredietcrisis? Kan Rijkswaterstaat haar uiterst ambitieuze doelen wel realiseren nu de kredietcrisis de banken, de aannemers en daarmee de PPS-consortia financieel illiquide heeft gemaakt?
De financiële markt kenmerkt zich door een beperkter ruimte. Het is zaak om in deze ‘schaarste’ attractief te blijven. Rijkswaterstaat meent een goede route gevonden te hebben in de turbulente marktomgeving via het creëren van een stabiele pijplijn aan projecten, gestandaardiseerde en geharmoniseerde aanbestedingsprocessen en contracten, een PPS-structuur die aansluit op internationale standaarden, het afzien van de verplichting tot 100% gecommitteerde financiering, alsmede het zijn van een professioneel en betrouwbaar opdrachtgever.

PPS als een van de middelen
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat richt het beleid op goed functionerende infrastructuurnetwerken om de economische structuur van Nederland te versterken: bereikbaarheid als speerpunt van beleid. Rijkswaterstaat is als agentschap van het ministerie van Verkeer en Waterstaat verantwoordelijk voor de vlotte en veilige doorstroming van het verkeer, een veilig, schoon en gebruikersgericht landelijk watersysteem en de bescherming van ons land tegen overstromingen. Rijkswaterstaat wil de markt structureel eerder en intensiever bij beleid en uitvoering betrekken en kiest daarbij voor innovatieve contractvormen waaronder het instrument van publiek private samenwerkingen (PPS).

De focus wordt gelegd op de gebruiker. In geval van de weginfrastructuur: de doorstroom op de verbinding van A naar B realiseren. Rijkswaterstaat neemt de beleving van haar klant serieus, en stuurt op de doorstroom op verbindingen. Rijkswaterstaat past haar inkoopbeleid overeenkomstig aan: inkoop die zo dicht mogelijk aankomt bij de door Rijkswaterstaat zelf te leveren prestatie aan de burger: van ‘input’ naar ‘output’ inkopen. Rijkswaterstaat schrijft bij inkoop niet meer een product voor, maar vraagt de markt met een oplossing voor het probleem te komen. Inkopen van de outputprestatie ‘doorstroom’ is in het samenhangende, dichte en overbezette wegnetwerk in Nederland een niet voor marktpartijen te beheersen dienst en derhalve niet haalbaar. Maar een beschikbare1 snelweg in termen van wegcapaciteit wel. Onder meer via PPS kan Rijkswaterstaat deze geïntegreerde prestatie inkopen. Met de DBFM-invulling van PPS wordt een privaat consortium verantwoordelijk voor het ontwerp, bouw, aanleg, onderhoud en financiering van weginfrastructuur voor de looptijd van het aangegane contract. Pas als er sprake is van een beschikbare infrastructuur zal Rijkswaterstaat starten met betalen voor het leveren van de afgesproken prestatie. Wordt de prestatie niet geleverd, dan wordt er niet betaald, of gedeeltelijk. Dat houdt in dat de private opdrachtnemer gedurende de aanleg zijn uitgaven zal dienen te financieren. De omvang van de projecten is groot, het betreft snel enkele honderden miljoenen tot ca. 1,5 miljard euro over de gehele looptijd.

De voordelen van deze vorm van contracteren zijn evident: Rijkswaterstaat hoeft pas te betalen indien de infrastructuur beschikbaar is: bijgevolg zal de opdrachtnemer streven naar een tijdige oplevering omdat dan zijn kasstroom aanvangt, en aangezien het gecontracteerde bedrag vaststaat, zal de opdrachtnemer streven naar minder-werk, in plaats van meer-werk. Tenslotte krijgt Rijkswaterstaat een prestatie gedurende de gehele levensduur.
Vanwege de koppeling van de betalingen aan de gevraagde prestatie is het noodzakelijk dat de bouwwerkzaamheden worden gefinancierd. De hierbij betrokken partijen (banken en institutionele beleggers) hebben er alle belang bij dat de bouw op tijd en binnen budget wordt gerealiseerd. Overschrijdingen in zowel tijd als budget zullen namelijk contractuele repercussies tot gevolg hebben. Dit leidt stuk voor stuk tot een korting op de prestatiebetaling. Hierdoor zal terugbetaling van de leningen in gevaar komen, hetgeen op zijn beurt de financiers (soms proactief) tot actie maant.

Ook na de bouwfase krijgen de bij de financiering betrokken partijen (banken en institutionele beleggers) hun geld alleen terug indien de prestatie blijvend geleverd wordt gedurende de contractduur (meestal boven de twintig jaar) en zijn dus ook gebaat bij het blijvende karakter van de prestatie en zijn dus kwaliteitsbewust.
Zijn er dan alleen voordelen aan PPS? Zeker niet: de transactiekosten zijn hoog, waardoor het alleen loont bij majeure projecten. Daarnaast vraagt dit soort contracten een andere manier van werken van zowel marktpartijen als overheid en vraagt dus om geduld om ervaringen op te doen. Tenslotte wordt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van onderhoud voor langere tijd overgedragen aan de markt. Rijkswaterstaat blijft verantwoordelijk voor de regievoering over het hele netwerk qua verkeersmanagement en doorstroming. Dit vereist intensievere afstemming en heldere afspraken met de PPS-partner.

De invloed van de kredietcrisis
Ten tijde van de financial close van de Tweede Coentunnel met een projectwaarde van circa 600 miljoen euro bleek dat de kredietcrisis ook Rijkswaterstaat zou kunnen gaan raken. De val van Lehman bracht Rijkswaterstaat er toe zich breed te oriënteren op de mogelijke repercussies voor zowel de aanleg van nieuwe infrastructuur als de continuïteit van haar gewone bedrijfsvoering voor de bestaande droge en natte netwerken. Rijkswaterstaat wenste de eventuele negatieve gevolgen van de kredietcrisis niet belemmerend te laten werken op haar hoge ambities.

Rijkswaterstaat analyseerde dat na jaren van lage beprijzingen van risico’s, de risico-opslagen naar boven bijgesteld werden. Dit gebeurde met de meest exotische financiële producten als derivaten, maar deze bijstelling veroorzaakte dat het gehele huis aan financiële producten te maken kreeg met een opwaartse druk. Ook de relatief veilige PPS-projecten. Veilig omdat de kasstromen stabiel en voorspelbaar zijn en niet of nauwelijks beïnvloed worden door economische conjunctuur, en omdat de contracthouder de financieel betrouwbare overheid is. Doordat het onderlinge vertrouwen tussen financiële instellingen afnam, droogde de voorheen zo aanwezige liquiditeit op.

Deze ontwikkelingen op de financiële markten zouden Rijkswaterstaat direct negatief kunnen raken, was de analyse in de nazomer van 2008. De reden was de volgende: Rijkswaterstaat eiste van inschrijvende consortia dat zij een onherroepelijk en onvoorwaardelijk bod uitbrachten in de aanbesteding. Om deze eis af te dekken, eisten de inschrijvende consortia van de financiers committment op de financiering. Een dergelijk committment werd voorheen verkregen via ‘underwriting-arrangementen’ aan de inschrijvende consortia. Via dergelijke underwritingarrangementen was het inschrijvende consortium ‘verzekerd’ van het krijgen van financiering omdat de bank die de underwriting verstrekte hiervoor garant stond. Voor de kredietcrisis vroeg Rijkswaterstaat om de steunverklaringen voor de volledige financieringsbehoefte, waaruit dit committment bleek.

Rijkswaterstaat constateerde na analyse van de financiële markten een aantal zaken op basis van het door haar uitgevoerde onderzoek. Allereerst dat er in de financiële markt schaarste was ontstaan bij de banken voor de bedragen die zij wilden financieren per project; de exposure zou per project beperkt worden tot tussen de 50 en 75 miljoen euro. Daarnaast constateerde Rijkswaterstaat dat de syndicerings- en underwriting-markt tot stilstand was gekomen (door de financiële crisis was het vertrouwen tussen de banken onderling ineens verdwenen) en dat underwriting een zeer grote uitdaging zou zijn. Daarmee zouden (op PPS-contracten) inschrijvende consortia moeite kunnen krijgen met het verkrijgen van een committment op financiële middelen. Met als gevolg dat inschrijvende consortia moeite zouden kunnen krijgen met het uitbrengen van een onherroepelijk en onvoorwaardelijk bod. En daarmee zou Rijkswaterstaat geen of te weinig competitie hebben in het aanbestedingsproces. Rijkswaterstaat constateerde dat het uitvragen van ‘gecommitteerde’ biedingen voor grote projecten de competitie ernstig zou kunnen belemmeren; mogelijk slechts één of twee inschrijvende consortia, dan wel helemaal geen biedingen die voldoen.

Vanuit lopende internationale aanbestedingsprocedures bereikten Rijkswaterstaat tevens signalen dat de financiële markt krapper werd, niet alleen in financieel beschikbare bedragen, maar ook in aantal banken. Zo waren er begin 2009 slechts twintig financiële instellingen die bereid waren te investeren in PPS-projecten. Banken beperkten hun investeringen per project tot circa 50 miljoen per project. Bijgevolg zijn er zeer veel, zo niet alle beschikbare, banken nodig voor een PPS-project groter dan 500 miljoen Euro. Uitbrengen van drie volledig gecommitteerde biedingen zou dan committment van ruim dertig banken vergen. Zoveel banken waren er begin 2009 niet actief in de wereldwijd opererende PPS-markt.

Oplossing binnen de ‘gehanteerde’ publieke voorwaarden
Rijkswaterstaat constateerde najaar 2008 dat er een oplossing gezocht moest worden voor dit vraagstuk van mogelijkerwijs te weinig inschrijvende consortia of biedingen die niet voldeden aan de gestelde eis (van onherroepelijk en onvoorwaardelijk). De oplossing moest echter passen binnen de geldende beleidsmatige randvoorwaarden. De eerste publieke voorwaarde is dat de PPS-contractvorm meerwaarde genereert ten opzichte van de referentiecontractvorm.
De toets waarmee dit wordt gecontroleerd is de ‘meerwaarde’ test.2 Deze test geeft inzicht of bij een gelijk uitgevraagde prestatie een tweetal verschillende contractvormen tot een lagere kostprijs leidt over de gehele levensduur. Concreet worden de kosten van de PPS-variant vergeleken met de ‘publieke’ variant waarbij de risico’s sterker bij de overheid blijven. Met andere woorden: leidt overdracht van verantwoordelijkheid en risico’s tot een lagere kostprijs over de gehele levensduur? Specifiek gaat de test in op de te behalen voordelen uit een integrale levensduurbenadering via Life Cycle Management. Deze test wordt vooraf gedaan op basis van kosteninschattingen en op het moment dat de biedingen binnen zijn en tenslotte op het moment dat het contract gesloten wordt. Een tweede publieke voorwaarde is dat er sprake moet zijn van een ‘integrale’ dienst, en dat bijgevolg de financiering onderdeel moet blijven van deze dienst. Dat is met name vanwege de belangrijke rol vanuit de financier als ‘waakhond’ op de kwaliteit en de efficiency van de prestatie (zoals hierboven aangegeven). Ten derde is een publieke voorwaarde dat het aanbestedingsproces zuiver dient te blijven en dat het risico van een deal creep wordt vermeden. Dit risico van deal-creep houdt in dat de ‘winnaar’ van de best and final-biedingsronde, in een latere fase (wanneer gegund wordt aan de ‘winnaar’ van de aanbesteding) voor definitieve financial close3 haar terms and conditions zodanig bijstelt dat zij haar competitief voordeel ten opzichte van de andere inschrijvende consortia, verliest. Uiteraard dient de winnende bieding budgettair inpasbaar te zijn, waarmede betaalbaarheid voor Rijkswaterstaat is geborgd.

Flexibiliteit
Voorjaar 2009 heeft Rijkswaterstaat een visie ontwikkeld hoe zij optimaal zou kunnen inspelen op de gevolgen van de kredietcrisis, duidelijk rekening houdend met de publieke belangen en randvoorwaarden. Deze visie heeft Rijkswaterstaat getoetst aan de internationale praktijk.4 Rijkswaterstaat constateerde dat zij haar ambitie van realisatie van infrastructuur via PPS alleen kan blijven waarmaken onder de volgende condities:

1. Als zij de PPS-projecten een internationaal attractieve vorm geeft; attractief via
   • een stabiele pijplijn aan projecten: Rijkswaterstaat committeert zich meerjarig aan een projectvolume;
   • sterk geharmoniseerde processen: Rijkswaterstaat heeft via deinzet van de PPS Kennispool een kennis- en ervaringsuitwisseling op de projecten geborgd;
   • gestandaardiseerde aanbestedingsleidraden en contracten: Rijkswaterstaat heeft standaarden ontwikkeld en in overleg met markt en andere departementen verbeterd;
   • teruggebrachte transactiekosten en tijdsduur: standaardisatie van aanpak, leidraad en contract leiden tot een reductie van de transactiekosten evenals het terugbrengen van de looptijd van de aanbesteding zelf;
   • alsmede een attractieve structuur van de projecten zelf, in termen van aansluiting op internationaal geldende praktijken.
2. Als zij de eis van uitbrengen van onherroepelijke en onvoorwaardelijke biedingen (en daarmee de facto gecommitteerde) biedingen zou loslaten.
3. Als zij de aanbestedingsprocedure zou laten aansluiten op een reeds bestaande internationale procedure; Rijkswaterstaat heeft dat gevonden in de financieringscompetitie.
4. Als zij de projecten – die internationaal door de schaarste aan liquide middelen veel meer in concurrentie met elkaar staan – ook ‘verkoopt’ aan de markt via duidelijke zichtbaarheid van de attractiviteit van de Nederlandse PPS-projecten.

De financieringscompetitie als meest aannemelijke alternatief
Hierboven is beschreven dat pre-kredietcrisis tijdens de aanbesteding van PPS-contracten van de deelnemende partijen een onherroepelijk en onvoorwaardelijke bieding werd gevraagd. De deelnemende partijen vertaalden deze eis in afdekking van hun risico’s door van financiers een 100% committment5 te vragen op de financiering, zowel in termen van hoofdsommen als in termen van de terms and conditions, lees met name de rentemarge bovenop de basisrente (gemeten met de interbancaire rente Euribor). Doordat de consortia zekerheid kregen over de terms and conditions, hadden ze zekerheid over de aan te bieden financieringskosten bestaande uit de som van de basisrente (Euribor) en de rentemarge. Bijgevolg konden de deelnemende partijen onvoorwaardelijke biedingen uitbrengen. Voor de aanbestedende dienst, Rijkswaterstaat, bestond alleen het risico van een wijzigende basisrente (Euribor) in de periode tussen uitbrengen van de definitieve bieding/inschrijving en de financial close. Tijdens de financial close wordt door het ‘geselecteerde’ inschrijvende consortium de actuele basis (Euribor-) rentepercentages geactualiseerd en blijven de geboden rentemarges gefixeerd. Resultaat is een voor de basisrente (Euribor) bijgestelde geactualiseerde bieding.6 Zoals hierboven opgemerkt, vereist deze wijze van uitvraag een geheel gecommitteerde bieding van alle deelnemende partijen (meestal minimaal drie).

Hoe wordt nu de werking van een financieringscompetitie voorzien? De aanbesteder geeft deelnemende inschrijvende consortia expliciet de vrijheid tot opname van een voorbehoud in hun bieding, te weten op het punt van het verkrijgen van committment op de gehele bancaire financiering. Rijkswaterstaat vraagt niet langer steunverklaringen van financiers te overleggen voor de volledige financieringsbehoefte, maar slechts voor een deel. Het uitbrengen van een financieel volledig gecommitteerde bieding mag uiteraard wel, maar hoeft niet. Daarmee wordt tegemoetgekomen aan het probleem dat wegens een tekort aan liquiditeiten en banken in de PPS-markt op dit moment, consortia niet over volledig committment kunnen beschikken bij het uitbrengen van de biedingen. Het verkrijgen van financiering is en blijft de verantwoordelijkheid is van de deelnemende consortia. Hiertoe kan gekozen worden voor een financieringscompetitie. Een volgende stap in de financieringscompetitie is dat aan de deelnemende partijen gevraagd zal worden om hun bieding te voorzien van een ‘financieringsplan’. Hierin moet gedetailleerd worden beschreven hoe wordt voorzien in de (resterende) bancaire financiering, en hoe deze er uit ziet. Dit financieringsplan is onderschreven door de ondersteunende bank, waarvan voorzien is dat deze zelf ook (beperkte) gecommitteerde bancaire middelen aanbiedt. In dit financieringsplan zullen inschrijvende partijen gevraagd worden om zich wel te committeren aan de rentemarges voor een bepaalde gestanddoeningstermijn. Daar Euribor in de huidige markt niet altijd de cost of funding7 reflecteert, is het noodzakelijk om met een proxy voor de cost-of-funding te werken. Rijkswaterstaat draagt immers het risico van wijzigende basisrente tussen het moment van uitbrengen van definitieve biedingen en financial close. Nadat de ‘winnende’ inschrijver geselecteerd is, wordt deze partij in de gelegenheid gesteld een financieringscompetitie te houden onder financiële instellingen. Via dit model trekt de winnende inschrijver de noodzakelijke financiering aan door de banken te laten bieden op het project conform het ingediende financieringsplan. Juist omdat het financieringsbeslag in deze fase nog maar door één partij (in plaats van drie voorheen) wordt opgeroepen, wordt de druk op de financieringsmarkt overeenkomstig verminderd.

Het voordeel van de gekozen aanpak van de financieringscompetitie is dat tegemoet wordt gekomen aan de uitdaging van het verkrijgen van financieel committment voor dergelijke majeure projecten: het loslaten van de 100% committment eis. Bijkomend voordeel van dit model is verlaging van de transactiekosten omdat het financieringsbeslag in deze fase nog maar door één partij wordt opgeroepen. Ook pensioenfondsen worden via dit model in de gelegenheid gesteld projecten van de noodzakelijke financiering te voorzien (via aansluiting bij consortia).

De financieringscompetitie kent echter ook een aantal inherente zwakheden zich vertalend in risico’s. In de hierna volgende paragrafen worden deze risico’s besproken en aangegeven hoe deze gemitigeerd en beheerst zouden kunnen worden. Te denken valt met name aan wie nu verantwoordelijkheid draagt voor de financiering en hoe het daadwerkelijke committment op de condities van de financiering wordt geborgd.
De verantwoordelijkheidsvraag is een wezenlijke omdat het kenmerk van de PPS-uitvraag nu duidelijk een integrale prestatie betreft waarbij de markt integraal verantwoordelijk is voor het leveren van de prestatie met al haar componenten. De committmentsvraag richt zich op het committment van de gehanteerde terms and conditions en met name de rentemarge. Een en ander is zeer afhankelijk van de volatiliteit in de markten en de eensluidendheid van financiële instellingen in de inschatting van de projectrisico’s, alsmede de ontwikkeling van liquiditeiten bij financiële instellingen.

Om optimaal te voldoen aan de hierboven genoemde publieke randvoorwaarden en de ingeschatte mogelijkheden en risico’s in de financiële wereld, is een aantal aanscherpingen toegepast op de internationaal gangbare financieringscompetitie. Allereerst is de financieringscompetitie een instrument waarmee de winnende inschrijver de noodzakelijke financiering aantrekt. Een financieringscompetitie vindt plaats onder verantwoordelijkheid van de winnende geselecteerde inschrijver, onder toeziend oog van Rijkswaterstaat. Hiermee wijzigt de verantwoordelijkheidsverdeling niet vergeleken met pre-kredietcrisis.
Ten tweede blijft de financiering integraal onderdeel van de inschrijving. Aan de inschrijvingen zal de eis gesteld worden dat naast inbreng van eigen vermogen en achtergestelde leningen, minimaal één externe financier bancaire middelen toezegt. Ook moet de inschrijver een financieringsplan indienen, waarin gedetailleerd omschreven staat op welke wijze voorzien kan worden in de ontbrekende financiering (al dan niet) via een financieringscompetitie. Tenslotte zal ook in de financieringscompetitie Rijkswaterstaat in aanloop naar het bereiken van financial close het risico op renteontwikkelingen in de cost of funding lopen.

Rijkswaterstaat sluit met de financieringscompetitie aan op een reeds internationaal beproefd concept. Zo is de rondweg rond Londen, de M25, eind mei 2009 – midden in de kredietcrisis – financieel gesloten via een financieringscompetitie. Daarnaast is ook in Nederland enige ervaring, zij het op beperkte schaal met deze vorm. Rijkswaterstaat heeft de internationaal gangbare financieringscompetitie op een aantal punten aangepast zodat de inherente zwakheden beter beheerst kunnen worden. De financieringscompetitie en de aangebrachte verbeteringen zijn echter wel onderhevig aan de ontwikkelingen in de financiële markten. Het inbouwen van flexibiliteit in aanbestedingsprocedures is en blijft immer aanbevelenswaardig om in te kunnen spelen op de wijzigende omstandigheden, die de kredietcrisis tot dusverre wel hebben gekenmerkt.

Naast de financieringscompetitie heeft Rijkswaterstaat een geheel arsenaal aan bijkomende maatregelen geanalyseerd en zal deze eveneens inzetten zodat een Value for Money PPS haalbaar blijft. Rijkswaterstaat meent het meest aannemelijke alternatief gevonden te hebben om het hoofd te bieden aan de kredietcrisis en haar ambities waar te kunnen maken.

Richard van Breukelen is CFO van Rijkswaterstaat.
Martin Blokland is partner bij PricewaterhouseCoopers Advisory.

Noten
1 Te lezen als: onbelemmerd en veilig gebruik van de wegstroken voor de weg gebruiker.
2 Het instrument waarmee dit gebeurt is de Public Sector Comparator. De handleiding voor het opstellen van deze test te vinden: http://www.ppsbijhetrijk.nl/Publicaties.
3 Financial close is het proces waarbij het gegunde consortium haar financieringsarrangementen definitief sluit.
4 Rijkswaterstaat heeft haar initiële onderzoeksresultaten uitgewisseld met andere departementen, zoals het ministerie van Financiën, de ministeries van Defensie en VROM, en de Rijksgebouwendienst. Daarnaast heeft Rijkswaterstaat haar onderzoek verricht met raadpleging van diverse internationale experts vanuit de overheid, de markt en hun adviseurs. Daarbij heeft zij een aantal (recente) internationale projectervaringen onder de loep genomen; de wereld van PPS is immers bij uitstek een internationale markt. Tevens heeft toetsing plaatsgevonden aan (inter)nationale fora in de maanden maart en april 2009, zoals IPFA, European PPP Infrastructure Forum en International Bar Association. Rijkswaterstaat heeft geluisterd naar de verschillende analyses en heeft op basis hiervan haar visie ontwikkeld.
5 Onder voorbehoud van goedkeuring kredietcommissie en leningsdocumentatie naar genoegen van de financier en adverse market conditions.
6 Daar de bijstelling op basis van Euribor voor alle biedende consortia gelijk is, is er geen sprake van een ongelijk speelveld.
7 Cost of funding zijn de ‘inkoopkosten’ van de bank, en was voorheen zo goed als gelijk aan Euribor; tijdens de kredietcrisis wordt tussen banken niet alleen Euribor gerekend maar is er ook sprake van een liquidity-opslag.