Samenwerking geeft nieuwe mogelijkheden voor control

U heeft zich van 2007 tot 2010 onder het kabinet Balkenende IV als Secretaris-Generaal Vernieuwing Rijksdienst ingespannen voor een kleinere en betere overheid. Hoe is u dat vergaan?
Bekker: “We hebben in die tijd hard gewerkt aan een veel nauwere samenwerking tussen de departementen op de gebieden beleid én bedrijfsvoering. Het ene logo van het Rijk is daar een mooi symbool van. Toen ik dat werk als SG ging doen, heb ik een visitekaartje laten maken met daarop alle logo’s van de onderdelen van het Rijk. Een bonte verzameling! Met dat nieuwe logo hebben we naar buiten toe de uitstraling gecreëerd van één rijksoverheid. Naar binnen toe scherpt het de eis tot samenwerking aan. Want de aloude verkokerde structuur van verschillende departementen helpt ons niet om de complexe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Toch vind ik daar persoonlijk nog wel een spanning in zitten. Want de diversiteit van de overheid is groot. Je kunt in termen van besturen of van planning & control niet zeggen: we gaan dat nu ineens op één manier doen. Het maakt nogal wat uit met welk type overheidsdienst je te maken hebt. Anderzijds is het staatsrechtelijke en politieke systeem eenduidig.
Het gaat uit van ministeries en ministeriële verantwoordelijkheid. Het is tamelijk bureaucratisch en eenvormig georganiseerd. Dat wrikt nogal eens met de diversiteit. Nu moet de overheid in toenemende mate over z’n klassieke grenzen weten te werken.”

Is die onderlinge samenwerking tot stand gekomen?
“We hebben programmaministeries gehad en interdepartementale programma’s die voor meer dan één minister tegelijk konden werken. Dat was een doorbraak. Je ziet ook dat sommige onderdelen van het Rijk breder zijn gaan werken. De Belastingdienst doet méér dan alleen het innen van belasting. Voor andere ministeries verstrekt het de zorgtoeslag, individuele huursubsidies, etc. Zo werken inmiddels méér onderdelen van het Rijk. De rijksbrede taken geven fantastische nieuwe perspectieven. Ook met de gezamenlijke bedrijfsvoering hebben ministeries een enorme efficiencywinst behaald.”

Het kabinet Rutte heeft na zijn aantreden daadkrachtig enkele ministeries samengevoegd. Hoe kijkt u daartegen aan?
“Wat mij betreft had dat niet gehoeven. Onze lijn destijds was erop gericht dat die indeling in ministeries steeds minder belangrijk zou worden. Dat je dwars door die structuur heen moest kunnen werken. Het realiseren van een digitale werkplek speelde daar een belangrijke rol in. Ook de rijkspas is er gekomen. Daardoor maakt het niet meer uit waar je voor wie je werkt. Nu is er besloten om enkele ministeries samen te huisvesten. Ik was zelf nooit zo’n voorstander van veel minder ministeries. De toenemende complexiteit in de samenleving en de noodzaak dat bewindspersonen overal hun gezicht laten zien, zoals na de Moerdijkbrand, stroken niet met een beperking van het aantal ministersposten. Die reductie past ook niet in het internationale beeld.”

Op het niveau van bedrijfsvoering is er sprake van een sterk toegenomen uniformiteit en standaardisering. Is deze ook op het gebied van controlling gerealiseerd?
“Meer eenheid in controlling heeft altijd mijn persoonlijke aandacht gehad. maar ook op dit punt is er een sterke diversiteit. In de jaren ’80 heeft het ministerie van Financiën de kans laten liggen om eenheid in financiële systemen te brengen. Binnen de kaders van de Comptabiliteitswet hebben ministeries dus eigen systemen ontwikkeld, ook voor controlling. Financiën moest dertien verschillende vertaalslagen maken om goed grip te houden op de financiële gegevens van de rijksdienst. We hebben in ieder geval in het kader van de vernieuwing rijksdienst één uniform subsidieregime ontwikkeld. Dat was ingewikkeld. er waren gevoeligheden en technische verschillen, maar met het oog op de burger ben ik daar heel blij mee. We hebben ook het voorstel gedaan om af te stappen van aparte accountantsdiensten. Dat lukt nog niet rijksbreed, maar in ieder geval hebben we er een aantal weten te clusteren, bijvoorbeeld van de kleinere ministeries en van ministeries die eenzelfde manier van projectmatig werken hebben. Ook hier zag je dat ministeries om verschillende redenen zo’n dienst voor zichzelf wilden houden en wezen ze op hun staatsrechtelijke autonomie. maar we dat hebben we gedeeltelijk toch kunnen doorbreken.”

Wat is daarvoor nodig geweest?
“We hebben daar vooral overtuigingskracht voor ingezet. juist op het gebied van controlling heb je zakelijke argumenten die sterk zijn en die ook gehoor vinden. Bovendien heeft het ministerie van Financiën als een soort supercontroller zich sterk voor gemaakt voor uniformiteit in financiële verslaglegging. met het fuseren van ministeries is die diversiteit aan financiële systemen een hobbel. We maken wel een inhaalslag, maar dat zijn gecompliceerde ICT-klussen. misschien kunnen we volstaan met een soort koepel erboven die met alle verschillende systemen kan werken. Op het gebied van personeel hebben we al veel gestandaardiseerde dienstverlening bereikt, zoals met p-direkt. Straks moet er ook een soort F-direkt zijn.”

Was u zelf in control? Kon u nagaan of initiatieven in het kader van de vernieuwing van de rijksdienst ook het gewenste effect hadden?
“In ons programma hadden we een goede wijze van monitoren. We brachten zowel kwantitatieve als kwalitatieve gegevens in kaart. Zelf vond ik de kwaliteit het belangrijkste. Het ging ons immers niet alleen om reductie, maar vooral om verbetering. Om te weten of de overheid ook beter z’n werk deed hebben we zeven indicatoren door het kabinet laten vaststellen. Sommige daarvan bestonden al. Zo werd door sommige uitvoeringsorganisaties zoals uWV en de Belastingdienst al langer de klanttevredenheid gemeten. De burger was trouwens niet ontevreden over de afzonderlijke rijksonderdelen. Wel over overheid als geheel. Dat is een interessant en tegenstrijdig gegeven. andere indicatoren waren bijvoorbeeld het aantal klachten bij de Ombudsman en het aantal rechtszaken tegen de Staat dat we verloren. Ook het afronden van diverse vernieuwingsprojecten vormde een uitdrukkelijke indicatie van de verbeterde kwaliteit. projecten ter verbetering van wetgevingsprocessen, ter verbetering van het advieswerk, het digitaal werken, afname van de regeldruk, we hebben ze allemaal gemeten.”

U had ook de opdracht om zo’n 750 miljoen te bezuinigen. Hoe heeft u het resultaat daarvan gemonitord?
“Sec bezuinigen is relatief eenvoudig te meten. Daar is eigenlijk geen Sg voor nodig. Op dat punt voert Financiën de regie. Die deelt gewoon aan het begin van het jaar minder geld uit en daar moet iedereen het mee doen. Dan kun je alleen maar minder uitgeven. maar de dienstverlening van de rijksoverheid bestaat voor een groot deel uit menskracht. Het bezuinigen op ambtenaren is een lastiger klus. Ook om te meten. De belangrijkste vraag was natuurlijk: hoeveel rijksambtenaren hebben we in huis? Daar was lange tijd geen eenduidigheid over. elk ministerie hield daar een eigen methodiek op na. In de uitkomst kon dat soms 10 tot 20% verschil geven! er vielen ook ambtenaren tussen wal en schip. Bijvoorbeeld degenen die gedetacheerd waren: door wie werden die nu meegeteld? Het gebrek aan eenduidigheid maakte de beheersbaarheid van de ambtelijke omvang problematisch. We hebben daarom één methodiek ontwikkeld, waarmee we heel snel en betrouwbaar konden en kunnen zien hoeveel ambtenaren we hebben. nieuwe definities werden vastgesteld door het kabinet. De Rekenkamer en de Rijksaccountantsdienst hebben de juistheid van de methode bevestigd. Ik kreeg dus iedere maand een heel precies overzicht op mijn bureau en dat heeft geleid tot bijvoorbeeld zo nu en dan een vacaturestop. Zo kon ik ook aan mijn collega Sg’s de gele of rode kaart tonen wanneer ik aan de cijfers zag dat ze zich te weinig inspanden. Over de correcte omvang van de rijksoverheid hoeven we met de Tweede Kamer geen discussies meer te voeren.”

Is de rijksoverheid in control? En bent u daar tevreden over?
“mondiaal gezien scoort Nederland bijzonder hoog op rechtmatigheid en doelmatigheid. De financiële kolom is, ook in de controlfunctie, bij ons zeer sterk ontwikkeld. er valt ook nog wel wat te verbeteren. Zo vind ik dat verantwoording een formalistisch karakter heeft. jaarverslagen van departementen en overheidsdiensten blinken niet uit in toegankelijkheid. Ook wanneer het gaat om subsidies wordt niet altijd inzichtelijk wat het maatschappelijk effect daarvan is geweest. Wat de politieke verantwoording betreft richting de Tweede Kamer verbaast het mij persoonlijk dat de tweede dinsdag in mei zich niet echt heeft ontwikkeld tot verantwoordingsdag. misschien komt het ook omdat technische vragen aan de minister over zijn apparaat al gauw een politieke lading krijgen. In het Angelsaksische systeem, waar ik voorstander van ben, heb je dat minder. In Engeland, Australië en Canada is het de Sg die voor het gevoerde financiële beheer openbaar verantwoording aflegt. In Engeland moet de Sg verschijnen voor het public accounts Committee van het parlement. Het voordeel is dat de Sg daardoor intern sterk bovenop de cijfers zit. en Kamerleden kunnen via de Sg zonder politiek lading dieper in de organisatie kijken. Ik denk dat het debat over het gevoerde beheer er op die manier levendiger van wordt. maar in Nederland doen we net of ambtenaren niet bestaan. Ze zijn niet zichtbaar. en de rigide uitleg van de oekaze Kok – de interne aanwijzing waarmee de oud-premier het directe contact tussen Kamerleden en ambtenaren verbood, red. – heeft hen nog anoniemer gemaakt.”

En de verantwoording binnen het kabinet?
“In het Nederlandse staatsrechtelijke systeem heeft de minister-president eigenlijk opmerkelijk weinig invloed op de voortgang van het beleid van zijn ministers. In Engeland is dat beter ontwikkeld. Tony Blair stelde als premier een delivery unit in. maar bij ons zie je dat de minister-president een bijzonder klein eigen apparaat heeft, zelfs in vergelijking tot Zweden of Denemarken waar de ministeries kleiner zijn, maar de minister-president naar verhouding een grotere staf heeft. Dat geeft hem daar meer mogelijkheden. Voor het financieel beheer heeft Financiën stevig de controle in handen, maar op het gebied van beleidscontrole zou ik de minister-president meer centrale regie wensen. Wat er nu bij aZ is, is een delivery unit in sterk verdunde vorm en dus te weinig effectief.”

De rijksoverheid heeft een soms directe, soms indirecte controlfunctie voor maatschappelijke ondernemingen. Zou die eenvoudiger kunnen of moeten?
“In Nederland zijn we dubbelzinnig over het sturen op vertrouwen. persoonlijk denk ik dat de overheid meer op afstand zou moeten staan en meer ruimte zou moeten geven aan maatschappelijke ondernemingen, ook om deze zelf hun eigen horizontale toezicht te laten organiseren. Wanneer je als overheid de verantwoordelijkheid in het maatschappelijk middenveld neerlegt, moet die ook daar genomen kunnen worden. Zolang een inspectie er bovenop blijft zitten, voelt een raad van toezicht zich overbodig. In de financiële verslaglegging zijn er natuurlijk regels waar maatschappelijke ondernemingen aan moeten voldoen. Ik denk dat die soms wel eenvoudiger kunnen, bijvoorbeeld door bij een ondergrens voor subsidies geen accountantsverklaring meer te vragen. Dat vermindert de regeldruk. Wat de inhoudelijke verantwoording betreft hebben we mijns inziens een wat onevenwichtig handhavingsbeleid. aan de voorkant sturen we op distrust. We hebben regels omdat we verwachten dat men erop uit is om de zaak te fl essen, maar aan de achterkant zijn we niet streng in handhaving en sanctie. De horeca hebben we eerst rookvrij gemaakt, maar als er wel gerookt wordt sluiten we een café niet. We controleren veel, maar geven lage sancties. Dat helpt mins inziens niet altijd en is bovendien erg arbeidsintensief. Dat element in de cyclus van planning & control zou beter kunnen.”

Conclusie?
“Ik zou het liefst zien dat we rustig blijven voortbouwen op de lijn die we al een aantal jaar hebben ingezet. en de rijksdienst geleidelijk aan verder blijven ontwikkelen, ook in z’n controlfuncties. er moet nog veel gebeuren, maar de afgelopen vijftig jaar hebben een heel goed functionerende overheid opgeleverd die heel goed in staat is om blijvend te veranderen.”

Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TpC.