De lacune van de aandeelhouder in de (semi)publieke sector

Als u de governance in bedrijfsleven en (semi)publieke sector naast elkaar legt, welke verschillen zijn dan het voornaamste?
Pruijm: “Wanneer je kijkt naar governancestructuren, mijn vakgebied, en naar de spelers in dat veld die ervoor zorgen dat een onderneming zich behoorlijk gedraagt, dan valt de positie van de aandeelhouder het eerste op. De aandeelhouder ontbreekt in de (semi)publieke sector. Op het eerste gezicht lijkt dat geen probleem, maar eigenlijk is dat wel het geval. In het bedrijfsleven speelt de aandeelhouder een belangrijke rol in de relatie met het bestuur. Aandeelhouders stellen risicodragend vermogen ter beschikking van het management, omdat ze verwachten er op kortere of langere termijn geld aan de verdienen. Met het verschaffen van kapitaal krijgen ze belangrijke rechten. Ze hebben zeggenschap over de leiding van de onderneming, ze gaan over de benoeming, beloning en eventueel het wegsturen van de bestuurders. Het tweede verschil is de transparante verantwoording. Ondernemers hebben een publicatieplicht. Bestuurders moeten minimaal één keer per jaar met een jaarverslag hun aandeelhouders uitgebreid informeren hoe zij met de onderneming zijn omgegaan. Dat is een wezenlijk element van governance. Verantwoording in de publieke sector zit echter anders in elkaar. Het derde verschil wordt gevormd door de raad van commissarissen. Naarmate een onderneming meer aandeelhouders heeft of de aandelen via de beurs worden verhandeld, staan de aandeelhouders op afstand. En omdat het er zoveel zijn is het ook moeilijk om een vuist te maken. In de governancestructuur benoemen de aandeelhouders daarom een raad van commissarissen die namens hen onafhankelijk toezicht houdt. Deze drie elementen zijn bij de (semi)publieke sector niet structureel in die mate aanwezig.”

Verschil mag er toch zijn?
“Het machtsevenwicht, de checks and balances, berust in de (semi) publieke sector op een heel andere constructie. Maar de sector schuift steeds meer op richting de markt. In de laatste jaren wordt de slag gemaakt naar een meer commerciële opstelling vanwege de toenemende privatisering van overheidstaken. Je ziet dat het bestuur professionaliseert om die winstdoelstellingen daadwerkelijk te kunnen bereiken, maar het governanceplaatje is niet geheel meeveranderd. Want waar is de aandeelhouder? Het is de vraag welke constructie de sector voor ogen staat om maatschappelijke ondernemingen zich fatsoenlijk te laten gedragen. Dat is het kernpunt. Een bijna onoplosbaar verschil. Daar moet je wel iets aan doen nu de publieke sector die beweging richting commercie maakt.”

Welke ideeën heeft u daarover? Wat kun je eraan doen?
“Ik pleit ervoor dat de aandeelhouder in de governancestructuur van de (semi)publieke sector een plek krijgt en dat de overheid de rol van aandeelhouder overneemt. Zij is in veel gevallen ook de subsidieverlener. Bij sommige ondernemingen is de Staat aandeelhouder zoals bij De Nederlandse Bank en de Nederlandse Spoorwegen. Daar heeft zij alle bijbehorende rechten en plichten. maar die constructie is vrij zeldzaam. Bij de meeste publieke organen in de (semi)private sector heeft de overheid die rol niet. Dat heeft me altijd al verbaasd. Voor een ministerie lijkt het misschien een onwerkbare situatie wanneer de overheid aandeelhouder zou willen zijn van bijvoorbeeld alle woningcorporaties. maar eigenlijk valt dat nog te bezien. De overheid kan immers een instituut inrichten met een pool van commissarissen die overal ingezet kunnen worden. Dan heb je een vergelijkbare constructie als in het bedrijfsleven. Het voordeel is dat je dan de driehoek van bestuur, commissarissen en aandeelhouders, die zo wezenlijk is voor het machtsevenwicht, weer hebt opgetuigd. Daarmee kan de onafhankelijkheid van toezicht ook weer terugkomen. Op dit moment worden in de (semi)publieke sector toezichthouders teveel aangedragen en benoemd door de directie zelf. De sector is gebaat bij een objectief benoemingsstelsel dat zorgt voor onafhankelijke toezichthouders. De overheid kan daaraan bijdragen in de rol van aandeelhouder.”

Hoe verhouden toezicht door commissarissen en de overheidsinspectie zich tot elkaar? Bieden inspecties voldoende tegenwicht aan bestuurders in maatschappelijke ondernemingen?
“Ik vind overheidsinspectie een tamelijk onvolkomen instrument. Inspectie staat doorgaans erg op afstand en heeft een beperkte bezoekfrequentie, terwijl een raad van commissarissen meer betrokken is en zo’n acht tot twaalf keer per jaar bij elkaar komt. Die zit er dus veel dichter op. Bovendien is de capaciteit van de inspectie beperkt. Terwijl je als onderneming bij de keuze voor een commissaris veel meer de mogelijkheid hebt een ervaren persoon te zoeken die toegevoegde waarde heeft, bijvoorbeeld door zijn/haar bedrijfskundige kennis en ervaring. In zo’n persoon kunnen aandeelhouders ook meer vertrouwen hebben. Inspectie vervangt nooit de driehoek van aandeelhouders, commissarissen en bestuur, want in termen van effectief toezicht staat zij altijd op achterstand ten opzichte van een goed functionerende raad van commissarissen of een raad van toezicht. Dat wil niet zeggen dat het systeem van raden van commissarissen zaligmakend is. Ook dat systeem heeft z’n beperkingen. en, eerlijk gezegd, de meeste besloten en naamloze vennootschappen in Nederland hebben zelfs geen commissarissen nodig. Daar verzorgen de aandeelhouders zelf het toezicht, meestal als familievennootschap of in een directeur-grootaandeelhouderconstructie. Dan werkt het evenwicht eigenlijk optimaal. er is immers geen informatieachterstand en er is sprake van permanente verantwoording.”

Is corporate governance in het bedrijfsleven wel een goed voorbeeld voor de (semi)publieke sector? We zien immers in het bedrijfsleven ook veel fouten.
“We hebben natuurlijk de boekhoudschandalen gehad, zoals bij Ahold. er zijn excessen zoals het falende toezicht bij DSB. maar gezien het aantal beursgenoteerde ondernemingen in ons land vallen de fouten reuze mee. er zijn over het geheel nauwelijks problemen. Wanneer je de analyses van de boekhoudschandalen leest, dan valt op dat er in de gevallen waar het mis ging bij commissarissen onvoldoende kennis aanwezig was, dat tijd en ervaring ontbraken en dat er onvoldoende onafhankelijkheid was. Ook de fouten bij ABN Amro kun je, volgens het boek van Jeroen Smit over de ondergang van de bank, hieraan toeschrijven. De correctie is dat er nu veel ex-bankiers in de raad van commissarissen worden binnengehaald om de benodigde kennis in de raad te versterken. Het gaat er altijd om dat je op basis van wat de organisatie nodig heeft, de competente commissarissen zoekt. Professionele bestuurders hebben professionele commissarissen nodig.”

Hecht u veel belang aan codes? Zo ja, welke?
“Persoonlijk worstel ik de laatste tijd met codes. als ik de situatie in ons land vergelijk met het buitenland: de Verenigde Staten kennen helemaal geen codes. Dat heeft een reden, neem ik aan. Het land kent minimale spelregels, maar desondanks (of misschien wel dankzij!) is het de grootste economie ter wereld. NYSE heeft voor beursgenoteerde ondernemingen een corporate governancecode opgesteld van zeven globale principes over onafhankelijk toezicht, vergaderfrequentie van het toezicht, audit, etc. Het document telt slechts een paar pagina’s. De Engelsen, die eigenlijk de gedragscode hebben uitgevonden, gaan veel verder met hun combined code. en zelfs die code is qua omvang en inhoud nog beknopt vergeleken met onze code Tabaksblat. Ik denk dat we in Nederland doorgeschoten zijn. Code Tabaksblat schrikt af, omdat heel gedetailleerd is ingevuld wat een ondernemer moet doen. De code staat vol met best practices, maar de herkomst daarvan is mij volstrekt onduidelijk. er komen zelfs nog best practices bij, omdat de monitoringcommissie anders niet kan controleren of ondernemers zich eraan houden. Dat gaat mij veel te ver! Controlebelang mag nooit prevaleren boven bedrijfsbelang. Ook is de commissie nogal dwingend ten aanzien van de naleving van bijvoorbeeld beloningscodes. namen van ondernemingen dreigen te worden gepubliceerd als zij tekort schieten in het naleven van wat de commissie voorstaat. maar de code is niet de tien geboden!
Het principe is: pas toe of leg uit. Wanneer iets in de aandeelhoudersvergadering is uitgelegd en die gaat akkoord, dan is het toch goed? Die onderlinge afspraken binnen de organisatie gelden dan als code. Wat voegt zo’n monitoringcommissie daar nog aan toe? en met welk recht? Strikt genomen bevindt de commissie zich niet in een toezichthoudende rol en om dan bureaucratische regels tot norm te verheffen gaat mij nogal ver.”

Welke positie heeft voor u de controller in de governancestructuur?
“Op het vakgebied van administratieve processen en interne controle is de controller natuurlijk de specialist. Daarmee ondersteunt hij de bestuurder, maar ook de interne toezichthouder. als een raad van commissarissen een goed systeem van risicomanagement voorschrijft in termen van beheersing en interne controle, zal de raad in dialoog moeten gaan met de mensen die die betreffende discipline in portefeuille hebben: de CFO of, bij ontstentenis van deze functie, de interne controller. en met de accountant natuurlijk. Om misstanden te voorkomen moet je stelselmatig de discussie met elkaar aangaan waar de sterke en zwakke punten zitten. niet alleen van de reguliere uitvoering, maar ook van bijzondere projecten. en als de capaciteit voor risicoanalyses intern ontbreekt, huur je die in. mocht het project alsnog falen, dan is het aan de commissarissen zelf te wijten. Zo helder ligt het. Daarom zijn competente commissarissen een eerste vereiste.”

Hoe zou het toezicht in de (semi)publieke sector verder verbeterd kunnen worden?
“Naast een nieuwe rol van aandeelhouders, denk ik dat er veel meer stakeholders betrokken kunnen zijn bij de benoeming van commissarissen in een onderneming. Ik denk aan een ondernemingsraad of een cliëntenraad. niet om deelbelangen te laten behartigen in de raad van commissarissen, want dat is natuurlijk bij de wet niet toegestaan. maar zo ontstaat er wel veel meer vertrouwen in de commissarissen en krijg je goed tegenwicht in de organisatie. Bovendien hebben medezeggenschapsraden de macht om een benoemingsvoorstel van de directie op goede gronden terug te sturen. Daarmee hebben zij sowieso invloed op benoemingen. Ook het oude coöptatiemodel zou voor toezichthouders van maatschappelijke ondernemingen een goed systeem kunnen zijn. De vijver van deskundigen waaruit je vist is immer klein, dus mijn advies is: gebruik het netwerk van de toezichthouders om nieuwe mensen te werven. Zolang je maar een benoemingssysteem hebt waarmee je de directie buiten de deur houdt!”

Drs. ed H. Jansen MCM RA is senior organisatieadviseur bij Ordina Public Management Consulting. Tevens is hij verbonden aan de Erasmus School of Accounting en Assurance van de Erasmus universiteit Rotterdam.
Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.