Kent managementcontrol in gemeenten genoeg variatie?

De inrichting van het managementcontrolsysteem moet ‘meeveren’ met de processen en de andere situationele factoren van een organisatie, zoals de omgeving, structuur en cultuur (Groot en Van Helden, 2007). Binnen gemeentes is de afgelopen decennia sterk ingezet op de introductie van instrumenten om de sturing te verbeteren (denk aan BBI1 en Dualisering). Daartegenover staat het pleidooi van professor mol (2008) om in te zetten op people controls, waarbij de nadruk op persoonskenmerken en omgangsvormen komt te liggen. Ook Aardema (2007) signaleert een geringe effectiviteit van de ‘harde controls’ en pleit (Aardema en Puts, 2008) voor een grotere inzet van ‘zachte controls’. Het gaat dan om het zien en respecteren van wat er op de werkvloer gebeurd en tegelijk meedenken en waar nodig knopen door hakken. Budding (2008) geeft aan dat zaken zoals de wijze van communicatie tussen middenmanager en zijn/haar leidinggevende belangrijk bijdragen aan de effectiviteit van resultaatsturing.

Het doel van dit artikel is in beeld te brengen wat de vormgeving van het managementcontrolsysteem bepaalt en of er iets te leren valt van de huidige roep om meer zachte controls. Om dat goed te kunnen doen moet eerst het begrip managementcontrol worden toegelicht.

De positie van managementcontrol
Sturing in een organisatie kan op drie niveau’s worden ingedeeld (Starreveld et al., 2002). Managementcontrol bewaakt de realisatie van de strategie van een organisatie door vorm te geven aan de operationele beheersing van de processen. Op strategische niveau bepaalt het topmanagement wat de missie en de strategische doelen van de organisatie zijn. De strategie wordt met behulp van een managementcontrolsysteem omgezet naar operationele doelen. Managementcontrol beperkt zich in deze definitie tot de tactische sturing en positioneert zich daarmee tussen de strategiebepaling en de operationele uitvoering (Anthony & Young, 2003; Starreveld et al., 2002).

Organisatiekenmerken en het managementcontrolsysteem in de theorie
Wat nu precies de vormgeving van een managementcontrolsysteem bepaalt, is vaak onderwerp van onderzoek geweest. Merchant en Van der Stede (2003) geven aan dat er bij de vormgeving van een managementcontrolsysteem rekening moet worden gehouden met situationele factoren (contingenties). Deze contingenties beïnvloeden de effectiviteit en de kosten van de verschillende soorten managementcontrol (zie figuur 1).

Figuur 1. Relatie contingentiefactoren en inrichting managementcontrolsysteem (MCS)

De meest belangrijke factoren die van invloed zijn op de inrichting van het managementcontrol system zijn het logistieke proces, de organisatiestructuur en -cultuur en de organisatieomgeving (Groot en Van Helden, 2007).

Het logistieke proces in een organisatie is de manier waarop de producten binnen een organisatie worden geproduceerd. Dit is afhankelijk van het soort product dat de organisatie voortbrengt. In gemeentelijke termen vraagt bijvoorbeeld de productie van een beleidsnota een heel ander proces dan de aanvraag van een paspoort. De productie van een visie op de stad en het uitlenen van boeken zijn ook verschillende processen.

De organisatiestructuur en -cultuur worden in dit artikel gezien als aspecten die sterk met elkaar samenhangen. Hofstede (2004) constateert dat de structuur mede een indicator is van de cultuur die er binnen een organisatie heerst. Hofstede vond een groot aantal indicatoren die van invloed zijn op de cultuur. Deze indicatoren worden in dit artikel gebruikt om de aangetroffen cultuur binnen de gemeente Den Haag te duiden.
Hofstede onderscheidt zes verschillende dimensies in de cultuur van een organisatie. Zo kan de cultuur worden geduid als open of gesloten, als taakgericht of mensgericht, als normatief of pragmatisch. In tabel 1 staan de dimensies van organisatiecultuur (op basis van Hofstede, 2004) en de indicator die is gebruikt om deze dimensie in de praktijk te kunnen herkennen.

Tabel 1. Overzicht van cultuurdimensies volgens Hofstede en gebruikte indicatoren in deze verkenning

De omgeving van een organisatie stelt ook eisen aan een managementcontrolsysteem. Een organisatie kan verkeren in een omgeving waar relatief weinig gebeurt en dus stabiel is, of juist een omgeving die dynamisch is. De dynamiek wordt bijvoorbeeld bepaald door de vraag of taken al dan niet in concurrentie worden uitgevoerd. Ook wanneer er veel klantcontacten zijn of wetswijzigingen kan men spreken van een dynamische omgeving. een omgeving is complex als een organisatie voor het bereiken van de doelen afhankelijk is van externe partijen.2

Voor het beschrijven van het managementcontrolinstrumentarium sluit ik hier aan bij de indeling die Merchant en Van der Stede (2003) hanteren. Zij maken een onderscheid in beheersing op resultaten, proces, personeel en cultuur (zie tabel 2).

Tabel 2. Kenmerken van typen managementcontrolsystemen

Een organisatie kan variëren in de mate van strakheid die ze toepast bij het gebruik van de verschillende typen beheersing. De kosten nemen toe met de mate van strakheid die wordt toegepast. Het is aan te raden strakke control alleen toe te passen op strategisch relevante onderwerpen. In het kader van dit artikel is het daarom interessant te kijken op welke onderwerpen de onderdelen van de gemeente Den Haag hun control strak organiseren.

Praktijkonderzoek in Den Haag
Om na te gaan in hoeverre verschillen in contingentiefactoren daadwerkelijk zichtbaar zijn in verschillen in managementcontrolsystemen en welke rol soft controls innemen, is hiernaar in 2008 een verkenning in de praktijk gehouden.3 acht van de dertien diensten zijn in deze inventarisatie betrokken. Voor het analyseren van de organisatiekenmerken is gebruik gemaakt van diverse schriftelijke stukken en internet. Het jaarverslag, de jaarrekening, de productenrealisatie en het sociaal jaarverslag van de gemeente Den Haag zijn gebruikt. Ook is informatie verzameld vanaf de website van de gemeente Den Haag (www.denhaag.nl). Voor het inventariseren van de managementcontrolkenmerken zijn vragenlijsten en interviews gebruikt.

De in de analyse betrokken diensten vertegenwoordigen 70% van de begroting van de gemeente van € 2,3 miljard. Bovendien werkt 70% van de totale populatie van 8.000 medewerkers bij deze diensten.4

Organisatiekenmerken in Den Haag
Wanneer gekeken wordt naar de organisatiekenmerken kunnen een aantal clusters van diensten worden onderscheiden die overeenkomsten vertonen.

Het blijkt dat bij de dienst Burgerzaken (DBZ) en de Openbare Bibliotheek (DOB) dezelfde kenmerken zijn waar te nemen. Het zijn uitvoerende diensten. Ze hebben een cultuur die wordt gekenmerkt door een gerichtheid op mensen, openheid en normativiteit. Dit wordt veroorzaakt door een groot aandeel van salariskosten in de begroting, relatief veel vrouwelijke werknemers en doordat deze organisatieonderdelen typische overheidstaken uitvoeren. De omgeving is stabiel en eenvoudig; de taken worden namelijk niet in concurrentie uitgevoerd en er is weinig sprake van wetswijzigingen.

De dienst Stadsbeheer (DSB), de Facilitaire Dienst (FAD) en de Haeghe groep (HGR) zijn niet op alle onderdelen even sterk vergelijkbaar. Deze diensten hebben allemaal vooral uitvoerende taken. De cultuur is professioneel, gesloten en pragmatisch. Wanneer er een groot aandeel mannen is binnen het werknemersbestand is een cultuur in het algemeen relatief gesloten. Dat de cultuur bij deze organisatieonderdelen pragmatisch is, komt doordat ze (veel) marktactiviteiten verrichten. De omgeving is te typeren als dynamisch en complex. De dienst Stadsbeheer verricht de helft van uitvoerende taken, zoals groenonderhoud, in concurrentie met de markt, terwijl de dienstverlening van de Facilitaire Dienst nauwelijks gedwongen winkelnering kent. Het is dus van belang dat deze dienst marktconform werkt. De Haeghe Groep biedt al haar dienstverlening aan in concurrentie met de markt. Ze is hierin sterk te vergelijken met een ‘normaal bedrijf’. Na rijkssubsidie is omzet van de markt de belangrijkste inkomstenbron. Deze manier van aanbieden van dienstverlening werkt ook de dynamiek in de omgeving in de hand.

De diensten Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) vertonen ook sterke overeenkomsten. Beide diensten hebben zowel beleidsmatige als uitvoerende taken. Beide organisaties hebben een cultuur die zich kenmerkt door een relatief hoge mate van professionaliteit en normatief handelen. De professionaliteit is ook bij deze organisatieonderdelen het gevolg van de grootte (zie tabel 1).
De normativiteit van handelen wordt erdoor veroorzaakt dat deze organisaties typische overheidstaken uitvoeren. Deze taken voeren ze ook als monopolist uit.

De dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid verschilt met die van Onderwijs, Cultuur en Welzijn in de mate van openheid. Dit komt doordat bij Sociale Zaken en Werkgelegenheid relatief veel vrouwen werken, terwijl bij Onderwijs, Cultuur en Welzijn de mannen de overhand hebben. De omgevingen van deze diensten zijn relatief stabiel en eenvoudig.

Van de in de inventarisatie betrokken diensten lijkt de brandweer de minste overeenkomsten te vertonen met andere diensten.

In tabel 3 staat een samenvatting van wat hierboven is beschreven.

Tabel 3. Samenvatting contingentiefactoren diensten

Nu is het interessant te gaan kijken welke kenmerken de managementcontrolsystemen van deze diensten laten zien. Zijn de diensten die vergelijkbaar zijn op organisatiekenmerken ook vergelijkbaar op de inzet van managementcontrolinstrumenten?

Managementcontrol in Den Haag
De kenmerken van de verschillende typen managementcontrol zijn beschreven in tabel 2. Deze kenmerken zijn in Den Haag geïnventariseerd door de dienstcontrollers of hun plaatsvervangers een vragenlijst te laten invullen en op basis daarvan met hen in gesprek te gaan. Daarbij is geduid op welke wijze de verschillende diensten hun managementcontrol hebben ingericht. Het meest van belang hierbij is het gebruik van het type managementcontrolsysteem en de vraag op welk onderwerp het meest strak wordt gestuurd. In tabel 4 is weergegeven wat uit de vragenlijst en gesprekken naar voren is gekomen.

Tabel 4. Samenvatting managementcontrolsysteem diensten

Uit tabel 4 blijkt dat de diensten die op organisatiekenmerken te vergelijken zijn, ook dezelfde kenmerken vertonen als het gaat om de inzet van managementcontrol.

De dienst Burgerzaken (DBZ) en de Openbare Bibliotheek (DOB) zijn beide organisaties waarbij de nadruk ligt op processturing. Dit lijkt ook logisch, gezien de activiteiten die deze diensten uitvoeren. een van de belangrijkste taken van de dienst Burgerzaken is ervoor te zorgen dat de gemeentelijke Basisadministratie (GBA) op orde is. een betrouwbare vastlegging is hierbij van groot belang. Dit wordt onder andere geborgd door voorschriften over het verloop van processen en de wijze van vastleggen van gegevens.
De bibliotheek geeft aan dat haar belangrijkste doel is om binnen budget te blijven. Volgens groot en Van Helden (2007) moet de control dan als procesgericht omschreven worden. Bovendien is het voor dit organisatieonderdeel belangrijk dat er een betrouwbaar proces is van ingaand en uitgaand materiaal (boeken, cd’s, etc.). Processturing lijkt het meest geschikt in deze omstandigheden.

Vijf diensten geven aan de control vooral te richten op resultaat. De focus hiervan verschilt echter. Ook zijn niet overal alle kenmerken van resultaatsturing terug te vinden. Bij de dienst Stadsbeheer en de Haeghe groep wordt bij de sturing op resultaat ook een consequentie verbonden aan het al dan niet halen van het resultaat.
Bij de dienst Stadsbeheer is de control gericht op (financiële) resultaten. De onderdelen van de dienst worden ook financieel gemotiveerd. De bedrijven binnen de Haeghe groep hebben zowel financiële doelen als doelen op het vlak van de ontwikkeling van personeel. Wanneer resultaten de doelen overstijgen worden groepsbeloningen toegekend. Daarmee voldoet de resultaatcontrol binnen de Haeghe groep en de dienst Stadsbeheer aan de kenmerken die Merchant & Van der Stede hiervoor onderscheiden. managers binnen de Facilitaire Dienst hebben een managementcontract met de directeur van de dienst waarin doelen worden gesteld. aan het al dan niet behalen van de doelen worden (nog) geen consequenties verbonden.
De planning- en controlprocessen van de diensten Onderwijs, Cultuur en Welzijn en Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn sterk vergelijkbaar. Bij Onderwijs, Cultuur en Welzijn wordt gestuurd op indicatoren die zijn gebaseerd op vooraf overeengekomen doelen. Sociale Zaken en Werkgelegenheid stuurt vooral op procesindicatoren. er is alleen nauwelijks sprake van straf of beloning bij het al dan niet halen van de doelen. Dat is wel een criterium waaraan zou moeten worden voldaan om, volgens de definitie van merchant & Van der Stede, over resultaatsturing te praten.

Eerder hebben we gezien dat de dienst Burgerzaken en de Bibliotheek grote overeenkomsten vertonen met betrekking tot de organisatiekenmerken. uit de beschrijving van het managementcontrolsysteem blijkt dat deze ook in hoge mate vergelijkbaar is. Dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de diensten Stadsbeheer en de Haeghe groep. Ook de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn en de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid vertonen zowel op het gebied van de organisatiekenmerken als de managementcontrol sterke overeenkomsten.

Kan managementcontrol (in Den Haag) beter?
De beschrijving van de diensten binnen de gemeente Den Haag lijkt erop te wijzen dat er een verband is tussen de kenmerken van de organisatieonderdelen van deze gemeente en het ontwerp van het managementcontrolsysteem van de diensten. Het meest duidelijk is dit zichtbaar bij de diensten burgerzaken en de openbare bibliotheek. Dit onderschrijft de invalshoek van de contingentiebenadering dat bij de inrichting van een managementcontrolsysteem rekening moet worden gehouden met de kenmerken van een organisatie.

Tegelijkertijd blijkt dat er nergens beheersingssystemen dominant worden ingezet die zijn gericht op cultuur en personeel. Gezien de huidige oproep om meer in te zetten op soft controls en de overtuiging van onder meer Merchant & Van der Stede (2003) van de effectiviteit van deze vorm van control, laten we hier kansen liggen.

Pieter Jellema is werkzaam als controller bij het Intern Dienstencentrum van de gemeente Den Haag. Ook is hij als gastdocent verbonden aan het Zijlstra Center voor Public Control en Governance.
Dr. G. Tj. Budding heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het tot stand komen van dit artikel.

Noten
1 BBI: Beleid en beheersinstrumentarium. Een programma waarbij gemeenten instrumenten in voerden als een meerjarenplan, een middelenbegroting, en tussentijdse rapportages, met daarin kengetallen en bij behorende normen.
2 Gebaseerd op onderzoek van Mintzberg (1991) en Budding (2004).
3 De data lijkt hiermee wellicht gedateerd, maar de diversiteit van taken binnen een gemeente is in de tussenliggende periode niet wezenlijk veranderd.
4 De in deze inventarisatie meegenomen diensten zijn: de Brandweer (BRW), de dienst Burgerzaken (DBZ; intussen opgegaan in de dienst Publiekszaken (DPZ)), de dienst Onderwijs, Cultuur en Welzijn (OCW), de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de Openbare Bibliotheek (DOB), de dienst Stadsbeheer (DSB), de Facilitaire Dienst (FAD) -- intussen omgevormd tot het Intern Dienstencentrum (IDC) en de Haeghe Groep (HGR: uitvoerder van de Wet op de Sociale Werkvoorziening).

Literatuur

• Aardema, H. (2007), Control voor leiders. Wat doet u aan ‘het systeem’?, Elsevier Overheid, Den Haag.
• Aardema, H en Puts, H (2008), ‘De harde werking van ‘soft controls’; is een organisatie te beheersen met de CV-thermostaat?’, in: Tijdschrift voor Public Controlling, juni 2008, Sdu uitgevers.
• Budding, G. Tj. (2004), ‘Accountability, environmental uncertainty and government performance: Effidence form Dutch municipalities’, in: Management Accounting Research, Vol. 15, Issue 3, pp. 285-304.
• Budding, G.T. (2008), Decentralization, Performance Evaluation and Government Performance, VU Public Controlling, Amsterdam
• Groot, T.L.C.M. en Helden, G.J. van (2007), Financieel management van non-profit-organisaties, Vijfde druk, Stenfert Kroese, Groningen.
• Hofstede, G. (2004), Allemaal andersdenkenden, omgaan met cultuurverschillen, Zeventiende druk, Olympus, z.p.
• Merchant, K.A. en Stede, W.A. van der (2003), Managementcontrol systems, performance measurement, evaluation and incentives, Pearson Education Limited, Edinburgh.
• Mintzberg, H. (1991), ‘The effective organization: forces and forms’, in: Sloan Management Review, Winter, pp. 54-67.
• Simons, R. (2004), ‘How new topmanagers use control systems as levers of strategic renewal’, in: Strategic Management Journal, Volume 15, Issue 3, pp. 169-189.
• Starreveld, R.W., Van Leeuwen, O.C. en Van Nimwegen, H. (2002), Bestuurlijke informatieverzorging, Deel 1: Algemene Grondslagen, Vijfde editie, Stenfert Kroese, Groningen/ Houten.