Value for Money?

In opdracht van Roel Bekker, vanuit diens rol als SG Hervorming Rijksdienst, heeft de studiedienst van de OECD gewerkt aan een rapport dat dit voorjaar is verschenen onder de titel ‘Value for money in government, The netherlands 2010’. Terwijl het opstellen van dit rapport aanvankelijk een opdracht was vanuit alleen de nederlandse overheid, is het project gaandeweg verbreed tot een studie waarbij meerdere rapporten over dit thema zullen worden uitgebracht, waaronder landenstudies voor een aantal andere OECD-landen. Tevens is er inmiddels ook een algemeen rapport over dit thema verschenen. Opdracht was om een internationale vergelijking op te stellen tussen de Nederlandse publieke sector en een aantal andere landen.1 Hiertoe is door de OECD de nodige informatie verzameld en hebben diverse interviews plaatsgevonden. Het rapport bestaat uit vier delen, namelijk 1. een introductie, 2. een deel waarin er een kwantitatieve vergelijking (benchmark) wordt gemaakt van de Nederlandse publieke sector met een aantal OECD-landen, 3. een deel waarin er een beschrijving wordt gegeven van voorgaande hervormingen in Nederland, en ten slotte 4. een deel waarin er aanbevelingen worden gedaan voor hervorming van de Nederlandse publieke sector, gebaseerd op ervaringen uit andere landen. Het rapport is gepresenteerd tijdens een congres georganiseerd door de Rijksacademie voor Financiën en economie op 29 maart jongstleden. Hierbij werd onder meer gesproken door Dirk-Jan Kraan (OECD), André van der Zande (DG RIVM), Rob Kuipers (topconsultant Bureau algemene Bestuursdienst), Peter van den Berg (plv. DG Rijksbegroting) en Peter Draaisma (voorzitter Raad van Bestuur IJsselland Ziekenhuis).

Hoofdvraag onbeantwoord
Alvorens tot een bespreking van de verschillende delen over te gaan, eerst enige woorden aan gaande de titel van het rapport, ‘Value for Money in Government’. Deze titel suggereert dat er wordt ingegaan op de vraag of de Nederlandse publieke sector value for money (waar voor geld) levert, dus hoe de verhouding ligt tussen enerzijds de kosten en anderzijds de toegevoegde waarde van de overheid (bijvoorbeeld in termen van wat belastingbetalers daarvan vinden). Wie dit verwacht, komt helaas bedrogen uit. Er wordt op geen enkele wijze ingegaan op de verhouding tussen kosten en (non-monetaire) opbrengsten. Het is dan ook zeer verwonderlijk dat men voor deze titel heeft gekozen. Dat er geen relatie wordt gelegd tussen kosten en opbrengsten kan wellicht toegeschreven worden aan het feit dat het al behoorlijk gecompliceerd bleek om adequate gegevens te krijgen over alleen al de kosten-kant van de betrokken landen (zie de volgende paragraaf). Toch is het jammer dat deze relatie niet wordt gelegd, want best practices uit het benchmark-deel hadden wellicht ook vertrekpunten kunnen zijn voor het zoeken naar best practices op het vlak van de uitvoering van overheidsbeleid.

Benchmark
In het benchmark-deel van het rapport wordt de Nederlandse publieke sector op een aantal grootheden vergeleken met een twaalftal andere OECD-landen, waaronder Denemarken, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, Finland, Noorwegen en Zweden.2 Over dit deel moet allereerst worden opgemerkt dat het eigenlijk helemaal geen benchmark is, maar veeleer een kwantitatieve vergelijking. Er wordt namelijk niet gekeken naar best practices in processen, er worden alleen cijfers met elkaar vergeleken. Dit deel begint met een vergelijking van de grootte van de centrale overheid van deze landen. In Nederland werkt 4,6% van de beroepsbevolking bij de centrale overheid, een percentage dat redelijk vergelijkbaar is met dat van de Scandinavische landen. Dit percentage ligt echter hoger in ons land dan bij het Verenigd Koninkrijk (3,5%) en Spanje (3,6%). Als er gekeken wordt naar de hele publieke sector (exclusief onderwijs en zorg) dan ligt dit percentage in Nederland met 15,1% onder die van de meeste Scandinavische landen (tegen de 20% aan), maar boven die van Spanje (11,3%) en het Verenigd Koninkrijk (12,5%). Reeds bij deze vergelijking blijkt hoe lastig het is geweest voor de OECD goede en actuele cijfers te verkrijgen: terwijl deze van de benchmark-landen uit 2006 komen, hebben de cijfers voor Nederland betrekking op het jaar 2004. Als we kijken waar het overheidspersoneel werkzaam is, dan wordt geconstateerd dat in Nederland 42,5% van het totale overheidspersoneel werkt bij de centrale overheid en 57,4% bij lokale overheden, wat vergeleken met de andere landen een vrij hoge mate van centralisatie is. Met betrekking tot de belastingheffing is ons land nog meer gecentraliseerd: terwijl in Nederland slechts 10,7% van de belastingen wordt geïnd door de lokale overheid, ligt dit bij de benchmark-landen (met uitzondering van Ierland en het Verenigd Koninkrijk) boven de 30%.

Een andere interessante vergelijking die de OECD maakt, is die op het vlak van de organisatie van de centrale overheid. De OECD maakt hierbij een onderscheid tussen core ministries (kerndepartementen), arm’s-length agencies (agentschappen waar een minister verantwoordelijk is voor het operationele beleid, niet noodzakelijkerwijze voor individuele cases) en independent agencies (agentschappen waarvoor een minister niet verantwoordelijk is). Met gegevens uit 2009 toont men aan dat er in Nederland relatief veel mensen bij de kerndepartementen werken (43,2%), terwijl het gemiddelde voor de hele steekproef 25,2% is. Deze hoge score kan echter deels verklaard worden doordat de belastingdienst in Nederland onderdeel is van het ministerie van Financiën. Als hiervoor gecorrigeerd wordt, daalt dit percentage tot 20,8%. Of het redelijk is deze modificatie te plegen (hoe zit het met de positionering van de belastingdienst in andere landen?), daarop geeft het rapport helaas geen antwoord. De belangrijkste vraag die echter blijft hangen is de vraag of de gedane investeringen (geld en personeel) uiteindelijk value for money leveren. Hierbij hoort onder meer de basisvraag of het takenpakket eigenlijk wel vergelijkbaar is tussen de verschillende vergeleken landen.

Opties voor hervorming
Door de OECD zijn zeventig opties voor hervormingen bij de overheid geïdentificeerd, die ook in een afzonderlijk OECD-rapport, ‘Building on Basics’, worden gepresenteerd. Van deze ‘groslijst’ zijn er tien die volgens de opstellers van het rapport met name interessant zouden kunnen zijn voor Nederland. Onderstaand worden een aantal daarvan besproken. Hoewel deze opties nadere overweging waard zijn, is er ook hier sprake van een gemiste kans. Het benchmark-deel had immers een goed vertrekpunt kunnen zijn voor het identificeren van goede maatregelen. Hierbij had geanalyseerd kunnen worden of best practices uit de kwantitatieve vergelijking (bijv. relatief weinig ambtenaren) verklaard kunnen worden door best practices op het vlak van de organisatie en werkwijze in die landen.

Hoewel de OECD geen ranglijst geeft van de hervormingen en aldus de aangedragen maatregelen niet prioriteert, komt uit aanbevelingen naar voren dat de OECD veel ziet in het onderbrengen van taken in en in het verbeteren van de sturing van baten-lastendiensten en agentschappen. men raadt aan om alle uitvoerende taken onder te brengen bij baten-lastendiensten. Hierbij wordt geadviseerd om de hoofden van de uitvoerende agentschappen deel te laten uitmaken van het managementteam van het kernministerie en hen bij alle beleidsinitiatieven vanaf de start te betrekken. Over dit laatste punt verschilden de sprekers tijdens het congres duidelijk van mening. een voordeel van het onderbrengen van taken in baten-lastendiensten zou immers zijn dat er een bepaalde afstand is tussen beleid en uitvoering. Bovendien zouden juist beleidsmedewerkers moeten zorgen dat hun beleid op de praktijk toegesneden is en dit niet op de schouders gelegd moet worden van de uitvoerenden. Voorkomen moet worden dat de Nederlandse overheid meer beleidsmedewerkers zou krijgen.

Een tweede aanbeveling van de OECD is om de aansturing van agentschappen te verbeteren. er moet een duidelijker onderscheid worden gemaakt tussen het prestatiemanagement en het budgetteringsproces. Prestatiemanagement zou gebaseerd moeten worden op een permanente prestatiedialoog tussen het agentschap en diens klant (opdrachtgevers), ministerie(s), waarbij de beleidsafdelingen van de opdrachtgevers leidend zijn. Die opdrachtgevers gaan dus over het sturen op de outputs en niet op de inputs. De budgettering zou gebaseerd moeten worden op behoeften in plaats van outputs (capaciteitsbudgettering) in een jaarlijks proces. Over die financiering gaat de eigenaar. Agentschappen zouden dan transparante informatie moeten verschaffen over de inputmix en -kosten. Binnen het ministerie van Financiën zou een agentschapsefficiencycentrum moeten komen die de lijnministeries helpt bij het budgetteren van de agentschappen. Over de rollen van opdrachtgever en eigenaarschap adviseert de OECD verder om terughoudend te zijn met het beleggen van die twee rollen bij verschillende ministeries. Rob Kuipers schetste tijdens het congres twee belangrijke dilemma’s op dit vlak. Ten eerste poneerde hij de vraag welke prikkel de opdrachtgever nog heeft om terughoudend te zijn. Ook is er het risico van het ontstaan van twee circuits: een basisbekostiging door de eigenaar en daarnaast additionele bekostiging door de opdrachtgever. Een ander dilemma is of het dreigende spanningsveld tussen eigenaarschap en opdrachtgeverschap niet juist wenselijk is en dit daarom niet juist bij verschillende ministers moet worden belegd.

Een derde aanbeveling van de OECD is om te analyseren in hoeverre er verdere horizontale integratie van agentschappen plaats kan vinden. Hierbij zou gekeken moeten worden welke diensten taken relatief goed uitvoeren. De succesvolle diensten zouden dan een breder taakgebied kunnen krijgen. Hierbij werd gewezen op de Australische Central Link-organisatie waar 26.000 fte werkt en die voor diverse ministeries taken verricht. In Nederland zou gestart moeten worden met het bekijken welke baten-lastendiensten geïntegreerd kunnen worden binnen het verantwoordingsgebied van een ministerie. een van de andere maatregelen waar de OECD veel heil in ziet zijn automatische productiviteitskortingen. meer dan de helft van de benchmarklanden gebruikt dit instrument. Veelal vindt de productiviteitskorting niet plaats op alle soorten kosten, maar heeft deze alleen betrekking op operationele kosten. Het percentage productiviteitskorting kan worden bepaald op basis van empirisch onderzoek, maar de OECD stelt hierover dat deze weg vrij moeizaam is, omdat dit onderzoek veelal verzandt in allerlei discussies. Daarom wordt dit percentage nu meestal bepaald op basis van loon- of inflatieontwikkelingen of politiek vastgesteld. In de praktijk is een percentage van 1 tot 2% gebruikelijk. De OECD adviseert Nederland ook tot een dergelijke maatregel over te gaan. Opvallend was dat alle sprekers tijdens het genoemde congres van de Rijksacademie bijzonder positief waren over deze maatregel. Wel werd de kritische noot geplaatst dat deze maatregel haaks lijkt te staan op de ideeën van de OECD over de financiering van agentschappen. Daar werd immers juist gepropageerd om te financieren op basis van werkelijke financiële behoeften. en hoe kan er een generieke efficiencykorting worden toegepast als er al overeenstemming bestaat over de werkelijke financiële behoeften van een agentschap?

Vertrekpunt
Heeft de studiedienst van de OECD met het opleveren van dit rapport goed werk afgeleverd? Ten dele is dit het geval. met name de opties die er worden genoemd voor verdere hervormingen binnen de overheid zijn verdere analyse zeker waard. Interessant is dat er ook de nodige informatie wordt verschaft over hoe zaken in andere landen zijn geregeld. Zoals eerder gesteld, is het wel een gemiste kans dat men niet ingaat op de relatie tussen enerzijds de kosten van de overheid en anderzijds de (non-monetaire) opbrengsten. Het onderwerp value for money komt alleen in de titel van het rapport voor, niet in de inhoud. Over het kwantitatieve benchmark-deel ook een kritische noot: het is wonderlijk dat men cijfers gebruikt die betrekking hebben op het jaar 2004 in een rapport dat in 2011 verschijnt. Verder beperkt de ‘benchmark’ zich tot een systematische kwantitatieve vergelijking.

Professor Arie van der Zande wees bij het eerdergenoemde congres van de Rijksacademie op nog een ander manco van het rapport. Hij woog het rapport namelijk op het ingaan op de vier P’s van goed bestuur: Prestaties, Processen, Personen en Principes. Het rapport van de OECD focust op de Prestaties en Processen. Op Personen en Principes wordt slechts beperkt ingegaan. moet er bijvoorbeeld niet eerst een fundamentelere discussie komen over de taakverdeling tussen de lagen binnen de overheid, alvorens er wordt gekeken naar een betere werkwijze op een bepaald niveau (waarbij de OECD sterk focust op het centrale niveau)? en zijn in de praktijk niet vooral vragen van belang als hoe je komt tot een hoger kostenbewustzijn van je medewerkers en hoe je de kans op te risicomijdend gedrag verkleind? Het rapport van de OECD lijkt hierbij vrij instrumenteel ingestoken, terwijl recente inzichten (bijvoorbeeld in het kader van de discussie over vertrouwen en soft controls) juist laten zien dat aandacht besteden aan deze factoren van groot belang is.

Hopelijk mag dit rapport dan ook vertrekpunt zijn voor een verdere inhoudelijke discussie over de organisatie en werkwijze van de overheid, zodat er op die manier gewerkt kan worden aan verdere verbeteringen binnen deze sector.

Dr. G.T. (Tjerk) Budding (g.budding@vu.nl) is hoofddocent accounting aan het Zijlstra Center for Public Control and governance van de Vrije universiteit amsterdam. Hij is tevens verbonden aan de afdeling accounting van de Vu.