Een pleidooi voor overheidsaccountancy

Wat maakt de overheid in uw ogen zo specifiek?
“Verslaglegging in de publieke sector functioneert in een democratisch proces. De volksvertegenwoordiger is de primaire gebruiker. Een jaarrekening is een publieke verantwoording over wat je als overheidsorgaan met het budgetinstrument hebt gedaan. Dat is anders dan het informeren van de aandeelhouders van een bedrijf. De gerichtheid en de functie zijn anders. Een onderscheidende factor is ook dat de economische processen anders verlopen. De kernfunctie van de overheid is niet op ruil gebaseerd. De overeenkomsten en verschillen tussen private en publieke sector hebben mij van jongs af aan geïntrigeerd. Ik was werkstudent en had een intensieve baan. Daarnaast volgde ik de studie bedrijfseconomie. Ik had dus een zwaar programma. Dan wil je wel weten of de leerstof ook inzetbaar is voor de publieke sector. Mijn visie is: veel elementen uit de leer van de bedrijfseconomie zijn niet zonder meer van toepassing op de publieke sector. Het ontbreken van transacties in de publieke sector maakt de wijze van financiële verslaggeving anders. De financiële huishouding is heel specifiek. De eigenheid blijkt voor mij bijvoorbeeld uit de discussies rond de BAPO, over of je de financiële verplichtingen voor deelpensionering voor oudere leraren al dan niet tot uitdrukking moet laten komen op de balans. De richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ ) passen niet goed bij de overheid; het gaat om andersoortige transacties. Wat ook vaak vergeten wordt, is artikel 362 lid 4 van het Burgerlijk Wetboek. Hierin is vastgelegd dat men van de voorschriften af moet wijken, indien het inzicht dit vereist (zie kader). Mutatis mutandis moet dat ook gelden voor de richtlijnen van de RJ .”

Toch worden de uitgangspunten van Titel 9 uit het BW wel gecombineerd met de richtlijnen van de RJ.
“Zolang dat op een verstandige manier samengaat, heb ik daar ook niets op tegen. Integendeel, ik heb altijd het adagium gehanteerd: harmoniseren waar het kan en differentiëren waar het moet. Dat hoort ook bij de Nederlandse verslaggevingstraditie. Maar die traditie laten we met de internationale ontwikkelingen een beetje ondersneeuwen. Kwaliteit was hier in Nederland een alles overstijgende eis voor de informatie in de jaarrekening. En de Wet op de jaarrekeningen geeft aan wat je moet doen als deze kwaliteit op het spel staat. Dat hebben we weliswaar vast weten te houden, maar daarnaast zijn we natuurlijk ook veel internationaler gaan denken en handelen. Dan komen andere accenten, denkwijzen en methodieken binnen. Een element dat ik steeds meer waarneem is dat het voldoen aan de regels of het volgen van de manuals belangrijker lijkt dan het zelfstandig en kritisch nadenken. Ik zie dat mensen in het vak heel erg bezig zijn met de vraag of iets wel of niet mag. De regels worden dan als geboden en verboden gehanteerd. Maar als ik kijk naar de rol van de controller in het verslaggevingsproces, denk ik dat die veel meer begaan moet zijn met het kwaliteitsvraagstuk dan met de regels. Gezien zijn of haar opleiding mag je dat van de controller verwachten.”

U bent ook nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van de internationale standaarden voor accountancy in de publieke sector, IPSAS. In Nederland gebeurt daar weinig mee. U constateerde zelf al dat de commissie BBV die zich richt op de gemeentelijke verslaggeving er niets mee heeft gedaan. Ook het experiment bij het ministerie van LNV was geen succes. Is er in Nederland nog toekomst voor IPSAS?
“Ik vind het op zich jammer dat de ambtelijke top besloten heeft IPSAS niet toe te passen. Ik heb er wel enkele verklaringen voor. Ik vermoed dat IPSAS het slachtoffer is van tegenstelling tussen departementen. BZK wilde er wel aan, maar Financiën destijds niet. Een probleempunt was onder meer de verwerking van voorzieningen die een onderdeel vormt in de richtlijnen van IPSAS. En daar kan ik op zich wel inkomen. Daarnaast speelde op het moment van de ontwikkeling van de regelgeving voor gemeenten dat het rechtmatigheidsvraagstuk in de Nederlandse situatie extra aandacht moest krijgen. Het experiment met IPSAS bij LNV was naar mijn idee bij voorbaat gedoemd te mislukken, omdat men er zelf niet helemaal achterstond. Het was opgedrongen door de Tweede Kamer. Het probleem is intussen nog niet opgelost. Want welk systeem je ook gaat toepassen: activa zullen geïnventariseerd moeten worden. Het patrimoniumvraagstuk op rijksniveau hebben we nu eenmaal en je kunt daar niet op kasbasis mee doorgaan. Maar ook als het Rijk IPSAS niet zou toepassen zie ik prima mogelijkheden voor gemeentes en provincies. Op rijksniveau denk ik dat IPSAS pas in 2014 wellicht weer bespreekbaar is. Internationaal ontstaat er echter de onwenselijke situatie dat enkele West- Europese landen IPSAS niet toepassen, terwijl steeds meer ontwikkelingslanden het juist wel doen, omdat het IM F een sterke pleitbezorger van IPSAS is.”

Wat is uw visie op de ontwikkeling van de verslaglegging? Is deze in de afgelopen jaren dankzij diverse inspanningen verbeterd? Sluit deze nu beter aan bij de gebruiker?
“Die volksvertegenwoordiger in dat democratisch proces is de primaire gebruiker van de verslaglegging. Ik ben er blij mee dat dit ook als zodanig in de BBV terecht is gekomen. Zodra een groep gebruikers diffuus wordt, wordt verslaglegging vruchteloos. Weet je wat ze willen weten? Mogen ze dat weten? Mogen ze het vragen? Ze hebben ook vaak uiteenlopende belangen. Daar kun je niet allemaal aan voldoen. Er zit daarom iets kunstmatigs in het multi purpose reporting. Ook in de private sector kunnen we er niet goed mee uit de voeten. Ik vind het prima dat men het principe van één verslag voor allen verlaten heeft en specifiek voor verschillende doelgroepen afzonderlijke verslaglegging invoert. Bovendien hebben andere gebruikers vaak ook andere mogelijkheden voor hun informatie, zoals de banken. Een zeer positieve ontwikkeling vind ik de duurzaamheidsverslaglegging voor een periode van 25 of 50 jaar. De OECD is daarmee bezig. Dan trek je het financiële beeld van het heden door naar toekomst. Wat is ervoor nodig als we activiteiten over 25 jaar nog willen doen? Eigenlijk ligt de duurzaamheidverslaglegging in het verlengde van de meerjarenbegroting. In de publieke sector kan dat een waardevol instrument worden.”

Welke plek kan het beleid krijgen in verantwoordingsprocessen? Want eigenlijk wil je als bestuurder of volksvertegenwoordiger de besteding van middelen zien in relatie tot de prestaties.
“Als je in de jaarrekening of het jaarverslag ook de uitkomsten van beleid zichtbaar wilt maken, wordt dat een lastig abstractieniveau. Dat is ook de spanning van performance reporting. Het ministerie van Financiën heeft zich destijds sterk gemaakt voor het opnemen van prestatiegegevens in begroting en jaarrekening. Daarom werd ook in de comptabiliteitsvoorschriften aangegeven dat waar mogelijk en zinvol ook kwantitatieve gegevens ter onderbouwing van de begroting konden worden opgenomen. Maar de vraag daarna is: wat ga je dan vertellen? Dat kan tot koddige situaties leiden. Ik herinner me dat een gemeente in de begroting had opgenomen hoeveel keer de brug open en dicht zou gaan! Zoiets heeft echt geen zin. Zo moet je de voorschriften ook niet verstaan. Het is de bedoeling om met één kengetal aan te geven wat de kern van een bepaald beleidsveld is. Het lastige zit ’m in de complexiteit van de beleid. Beleid wordt gediend met verscheidene activiteiten, maar het is moeilijk om de causaliteit tussen activiteiten en beleidsdoel aan te tonen. We moeten er ook rekening mee houden dat er méér niveaus van informatie zijn. Ik zie veel in een beleidsnota van verschillende beleidsvelden náást de meerjarenbegroting en de jaarrekening. In zo’n beleidsnota is plaats voor zowel de verantwoordingsinformatie over de verstreken periode als voor de feitelijke informatie over de actuele situatie, Tegelijk zal zo’n beleidsnota een sterk pleitkarakter hebben, want men wil het beleid hoogstwaarschijnlijk continueren. Een protocol voor dergelijke beleidsnota’s zou moeten voorkomen dat verantwoordingsinformatie en pleitinformatie onvoldoende duidelijk van elkaar worden gescheiden. Als de beleidsinformatie voldoet aan de protocoleisen, kan deze zeker een plek krijgen in het verantwoordingsproces. In een jaarrekening of jaarverslag kun je naar een beleidsnota verwijzen. Je haalt dus de verschillende soorten informatie uit elkaar. Het zou wel ideaal zijn als de processen van beleidsverantwoording en financiële verslaglegging aan elkaar gekoppeld zouden zijn. Samen geeft het de volksvertegenwoordiger een goed beeld van wat een organisatie heeft gedaan.”

Wat het onderwijs betreft: als we niet over speciale vervolgopleidingen voor de overheidscontroller zouden beschikken, zou de publieke sector dan toe kunnen met de kennis uit de reguliere accountancyopleiding?
“Ik ben zelf er niet ongelukkig mee dat er in de basisopleiding geen specialisatie voor de publieke sector is. Des te verder studenten zijn in de studie, des te beter weten ze waar ze voor kiezen. Die keuze vraagt toch om een professioneel rijpingsproces. Neemt niet weg dat er in de basisopleiding veel meer aandacht en ruimte zou mogen zijn voor de publieke sector en voor non-profit. Nu wordt er slechts een enkel hoorcollege aan besteed. Als er meer stof zou worden aangeboden die ook getentamineerd wordt, krijgt het een serieuze plek. Daarmee kun je ook veel meer de nieuwsgierigheid bij de studenten wekken over de publieke sector. Dan gaan ze vragen stellen over het hoe en waarom van de sector. En persoonlijk vind ik niets mooier dan tijdens hoorcolleges ingaan op die vragen. Die filosofische kant aan het onderwijs heeft me persoonlijk altijd het meeste aangesproken. Daarover ging ik graag in gesprek. De methodiek konden ze wat mij betreft prima uit de boeken halen. Ik hecht ook veel waarde aan het aloude meester-gezelsysteem. Ik vind het een belangrijke vorm van kennisoverdracht, omdat op een persoonlijke manier de methodiek en de ethiek aan de orde komt. Het stimuleert bij beiden de reflectie op het vak. Ik vind het belangrijk dat mensen kritisch zijn over zichzelf. Wees niet te gauw tevreden over het eindresultaat. Kijk hoe het beter kan. Zo kun je groeien in het vak.”