Inspirerende voorbeelden van control bij gemeenten

Sturen op resultaat, meetbaar maken van prestaties, slagvaardig opereren en vergroten van de transparantie: speerpunten binnen vrijwel iedere gemeente. De hoge verwachtingen die er in dit verband van control bestaan, worden in de praktijk lang niet altijd waargemaakt. Controllers nemen dikwijls een geïsoleerde positie in, omdat managers en bestuurder zich weinig betrokken voelen bij control. Control wordt door bestuur en management nog te veel gezien als verplichting, als ‘noodzakelijk kwaad’. Diverse onderzoekers suggereren dat planning en control bij de (gemeentelijke) overheid dramatisch slecht en/of disfunctioneel is. Zo constateert Aardema dat de praktijk verstrikt is geraakt in een ‘elkaar-bezig-houdencarroussel’ van onmogelijke vormvoorschriften enerzijds en vergeefse pogingen om daar aan te voldoen anderzijds. Steeds meer mensen vragen zich af: ‘Waar zijn we toch mee bezig? Waar doen we het voor?’1 Control staat binnen gemeenten onder druk.

Er bestaan in gemeenteland echter wel degelijk goede, inspirerende voorbeelden van control. In dit artikel plaatsen wij vier daarvan ‘in the spotlight’. Het gaat om voorbeelden van control, die afgelopen jaar werden genomineerd voor de TCG Control Prijs. De gehanteerde criteria waren de volgende:

• In de eerste plaats diende de aanpak aantoonbaar bij te dragen aan ‘goed bestuur’: een duidelijke bijdrage te leveren aan effectiviteit en efficiëntie, vraaggerichtheid, transparantie en democratische verantwoording.
• In de tweede plaats moest de aanpak een minimum aan ongewenste neveneffecten met zich meebrengen. Geen pakken papier, geen duikgedrag, geen mushrooming (uitdijende systemen) etc.
• Last but not least moest de bijdrage inspirerend en innovatief zijn. Inspirerend in de zin dat de organisatie er aantoonbaar positieve energie aan ontleent, en innovatief in de zin dat er sprake is van creatief en ‘anders’ inspelen op toekomstige ontwikkelingen.

Er zijn in totaal elf inzendingen ontvangen. Op basis van uitgebreide schriftelijke toelichtingen en achterliggende rapportages heeft de jury met bovenstaande criteria als toetssteen – vier daarvan genomineerd. Deze vier hebben hun inzendingen ‘live’ toegelicht, waarbij de jury ze stevig aan de tand heeft gevoeld. Het gaat om:

• Gemeente ’s Hertogenbosch: cockpit managementinformatie
• Gemeente Helmond: bestuursrapportage – van pak papier naar PowerPoint
• Gemeente Rotterdam: 53 SMART-geformuleerde collegeprioriteiten
• Gemeente Amsterdam: Monitor Uitvoering in Beeld / Stadstat – de uiteindelijke winnaar.

In dit artikel geven wij een korte typering van deze vier mooie voorbeelden van control. Deze voldoen allen in meer of mindere mate aan de bovengenoemde criteria. De één legde de nadruk wat meer op effectiviteit en efficiëntie, de ander wat meer op transparantie en verantwoording. De één besteedde zeer nadrukkelijk aandacht aan het bestrijden van de mogelijke negatieve neveneffecten van planning en control, de ander wat minder. De ‘ideale inzending’ bestaat niet, daar is het terrein van sturing en control binnen gemeenten te weerbarstig voor. Ook bij de genomineerde inzendingen zijn derhalve de nodige kritische kanttekeningen te plaatsen, maar in dit artikel leggen we vooral de nadruk op de positieve elementen, omdat we ervan overtuigd zijn dat inspireren een vruchtbaarder voedingsbodem biedt voor noodzakelijke veranderingen dan problematiseren. Op basis van de rode draden doen we een aantal suggesties om planning en control binnen gemeenten te verbeteren.

Cockpit managementinformatie2
Sinds 2004 werkt een van de vijf sectoren van de gemeente ’s-Hertogenbosch – de sector Cultuur Welzijn en Sociale Zaken – met een dashboard van managementinformatie waaraan een centrale rol is toebedeeld in de planning & controlcyclus. Anno 2009 heet dit instrument inmiddels ‘cockpit’ en wordt het gemeentebreed gebruikt. De cockpit is een instrument waarmee zowel management als bestuur die managementinformatie krijgen waarbij ze in één oogopslag de stand van de organisatie kunnen zien, op basis waarvan bijsturing mogelijk is.

Figuur 1. Dashboard

In de oude gemeentelijke P&C-cyclus lag de nadruk sterk op financiën. Afdelingsplannen ontbraken en de managementrapportages waren zeer uitgebreid. Startpunt voor de nieuwe aanpak lag in de behoefte binnen de sector CWS om de sturing en beheersing van werkprocessen en resultaten te verbeteren.
Belangrijkste uitgangspunt was dan ook het vorm geven aan beleidscontrol, om dit vervolgens te relateren aan de beschikbare middelen en personele capaciteit. Welke doelen willen we op welk moment bereiken met welke middelen? In gesprek met de medewerkers zijn meters gezocht voor effecten en producten van een bepaald beleidsterrein. De kernvraag was voortdurend: wat moet je weten om je werk goed te kunnen doen? De behoeften werden in vijf soorten indicatoren of meters geordend: E-meters (effecten), P-meters (producten), A-meters (activiteiten), M-meters (middelen) en G-meters (geld). Deze zijn vervolgens top-down gerelateerd aan de doelstellingen van de programmabegroting, en de koppeling is gelegd met financiën. De stand van zaken wordt met kleuren aangegeven. Er is in de markt gezocht naar een applicatie. Echter, standaardpakketten namen veelal financiën als insteek. Niet het systeem moest leidend zijn maar de informatiebehoefte; het leerproces stond voorop. Derhalve is gekozen voor maatwerk en is door de gemeente zelf een eigen softwaresysteem ontwikkeld (op basis van Acces en Oracle).

Bezwaar van de gekozen aanpak is dat er slechts met kleine stapjes resultaten worden geboekt. Daarnaast is de bijdrage aan ‘goed bestuur’ lastig aan te tonen. Men geeft aan dat het ontwikkelingsproces nog volop gaande is; de basis is gereed en nu wordt gewerkt aan de gebruiksvriendelijkheid van het systeem. Maar zou er na vijf jaar niet meer resultaat verwacht mogen worden? Het gevaar is dat het traject zo nu en dan wat slepend dreigt te worden, en het daardoor moeilijk is om de aanvankelijke energie vast te houden. Er zou wellicht wat meer aandacht gegeven mogen worden aan quick wins.

De jury vindt het project desondanks een mooie combinatie van bottom-up en top-down. De inzending is genomineerd, omdat het dashboard op een bijzonder praktische manier en met veel betrokkenheid van managers en medewerkers is ontwikkeld, waardoor control weer eigendom van de manager is geworden. De toepasbaarheid is daardoor erg groot, hetgeen wordt bevestigd door het feit dat het instrument nu gemeentebreed wordt gebruikt. Het dashboard is overzichtelijk, heeft duidelijke indicatoren en blijkbaar durft men aan te geven wat er niet goed loopt, getuige de hoeveelheid ‘rood’. Daarbij wordt het instrument voortdurend verbeterd. De jury is onder de indruk van de zelf ontwikkelde ‘meters’ en van het softwaresysteem dat eveneens zelf is ontwikkeld. Dit getuigt van moed en innovatiekracht.

Bestuursrapportage – van pak papier naar PowerPoint3
De Helmondse gemeentelijke diensten rapporteerden tot 2007 twee maal per jaar in dienstmaraps, die werden geconsolideerd in een berap. Deze rapportage aan de raad had ondanks alle goede intenties toch vaak een omvang van 60 tot 80 pagina’s, met veel details. De actualiteit was nogal eens achterhaald door de lange doorlooptijd tussen peildatum en behandelingsdatum. Medewerkers, leiding, dienstcontroller, directie, concerncontroller, managementteam en tenslotte het college van B&W hadden een volgtijdelijke inbreng, waarna de consolidatieslag nog moest worden gemaakt. Omdat het op papier werd vastgelegd was iedereen kritisch, overigens soms meer op redactie en toonzetting dan op relevantie en kernpunten. De ambtelijke organisatie zag de rapportages als bureaucratie, de raad als een verplicht nummer, dat door omvang en actualiteit weinig aandacht kreeg.

Het alternatief werd een mondelinge rapportage. Grootste angst bij de raad was dat men niet meer toereikend zou worden geïnformeerd. Afgesproken werd dat het als een experiment twee maal mondeling zou plaatsvinden voor de eerste bestuursrapportage; de tweede rapportage zou voorlopig schriftelijk blijven. Na twee jaar zou dit worden geëvalueerd. Na de eerste keer werd echter vanuit de raad al geconcludeerd dat het experiment geslaagd was en werd afgesproken om ook de tweede rapportage 2007 mondeling te presenteren en dit werd zonder discussie gecontinueerd. Hoe werkt het? In de week van de peildatum wordt in het managementoverleg van iedere dienst de stand van zaken doorgenomen en direct vastgelegd in een conceptpowerpointpresentatie. Deze wordt meteen in diezelfde week naar concerncontroller en gemeentesecretaris gestuurd die deze beoordelen op consistentie en evenwicht. In de daarop volgende week geven de directeuren de presentaties in het college; uiterlijk in de week daarna vervolgens aan de raad, in een reguliere vergadering van de commissie Middelen waarbij ook overige raadsleden zijn uitgenodigd. Een doorlooptijd van drie weken is het resultaat, waarna de samenhangende begrotingswijzigingen in de eerstvolgende vergadering als sluitstuk worden vastgesteld. De werkbelasting en de bureaucratie zijn belangrijk verminderd. Verantwoording is weer het sluitstuk geworden, geen doel meer op zich. De nieuwe aanpak levert betere informatie op, raadsleden hebben weer interesse in de uitkomsten, en het boeit medewerkers weer om te rapporteren.

Uiteraard kent de gekozen aanpak ook een aantal bezwaren. De misschien wel belangrijkste is dat het lastig is om de kwaliteit van de verstrekte informatie te beoordelen en te toetsen. Het succes van de aanpak wordt in niet onbelangrijke mate bepaald door de kwaliteit én de presentatievaardigheden van de betrokken directeuren. Zolang er geen (grote) problemen aan de orde zijn is de gekozen aanpak adequaat, maar neemt de raad daarmee genoegen als er ‘lijken uit de kast rollen’ of wordt er dan snel weer teruggegrepen op de oude manier?

Inhoudelijk is er naar de mening van de jury echter sprake van een vernieuwende benadering en de verandering van pak papier naar mondelinge presentaties is naar de mening van de jury op een tegelijk simpele maar ook doordachte manier opgepakt. Er spreekt daarnaast veel dynamiek en bevlogenheid uit de Helmondse aanpak. Het feit dat de benodigde inspanning voor de rapportages is geminimaliseerd, vindt de jury aansprekend. Control is ook in dit voorbeeld weer van de manager geworden in plaats van de controller. Door het belang dat aan de schriftelijke jaarrekening wordt gehecht, is een belangrijke veiligheidsklep ingebouwd en wordt ‘in control’ goed in de gaten gehouden. De jury vindt de gekozen aanpak daarmee verfrissend en de moeite waard.

53 SMART-geformuleerde collegeprioriteiten4
Rotterdam kende tot een aantal jaren geleden een flinke stapel rapporten en verslagen op het gebied van sturing en control. Het jaarverslag was gebaseerd op de jaarrekening van de veertig gemeentelijke diensten, en de raadsbehandeling ging gepaard met de bespreking van rapporten van de externe accountant, de rekenkamer, en een aantal andere. Er waren op een moment bijna honderd reguliere rapportages; over sommige zaken werd maandelijks gerapporteerd. Er was behoefte aan een flinke vereenvoudiging en stroomlijning. In het collegeprogramma ‘De stad van aanpakken, voor een Rotterdams resultaat’ zijn 53 prioriteiten geformuleerd waar het college per kwartaal, per jaar en na de collegeperiode verantwoording over wil afleggen aan de raad. Tevens worden deze prioriteiten door het college gebruikt voor de interne aansturing ter realisatie van de ambities. Elk kwartaal en per jaar wordt over de collegeprioriteiten gerapporteerd middels een stoplichtenmodel. Groen: geplande uitvoering wordt gehaald; oranje of rood: bestuurlijk ingrijpen is wenselijk resp. nodig. Jaarlijks worden de rapportages voorgelegd aan de Rekenkamer Rotterdam die een onafhankelijk oordeel velt in hoeverre het college zich aan afspraken heeft gehouden en haar ambities realiseert.

Op verschillende fronten zijn resultaten geboekt. Allereerst biedt het stoplichtenmodel goede aanknopingspunten voor bespreking van de voortgang op de resultaten. Het model geeft niet alleen richting aan het bestuurlijk proces, maar ook aan het primaire proces binnen de gemeentelijke diensten. Alhoewel niet alle collegeprioriteiten strikt genomen in output- of outcometermen zijn geformuleerd, is nu wel transparant waar zij voor staan en aan welke (meet)eenheden zij worden gerelateerd. Tot slot is met de methodiek van collegeprioriteiten de systematische aandacht voor en het regulier werken met niet-financiële informatie in de P&Ccyclus meer gemeengoed geworden: de P&C-cyclus heeft zich verbreed en is de strikt financiële insteek ontstegen.

Hoewel een belangrijk uitgangspunt van de gekozen aanpak is om sturing en control te vereenvoudigen, is er nog steeds sprake van een flinke hoeveelheid rapportages en indicatoren. De nadruk die er wordt gelegd op kwantitatieve gegevens brengt het gevaar met zich mee dat ‘soft control’ ondersneeuwt en in het verlengde hiervan zou de aanpak wat creatiever en inspirerender mogen zijn.

De jury is echter onder de indruk van de gedegen aanpak die in Rotterdam al jarenlang wordt gevolgd op het gebied van het verbeteren en meetbaar maken van planning en control. De jury vindt het een mooie combinatie van uitvoeringsgerichtheid, resultaatgerichtheid en transparantie. Degelijk en gedisciplineerd, op basis van facts en figures. Daaruit spreekt de Rotterdamse mentaliteit: niet praten maar doen! Er is ‘aan de voorkant’ veel werk gestoken in het formuleren van een groot aantal heldere en SMART-geformuleerde doelen en indicatoren (vastgelegd in het definitieboek) om ‘aan de achterkant’ geen verwarring te krijgen. Rotterdam heeft daardoor een systeem dat werkt en intensief wordt gebruikt. Het jaarlijks onafhankelijk oordeel door de Rekenkamer is naar de mening van de jury lovenswaardig en verdient navolging.

Monitor uitvoering in beeld / Stadstat5
Amsterdam beschikt over twee instrumenten waarmee gepeild kan worden welke beleidsresultaten zijn geboekt: de monitor Uitvoering in Beeld en Stadstat (een samentrekking van ‘stad’ en ‘statistiek’). Uitvoering in Beeld is een web based softwareprogramma dat op efficiënte en effectieve wijze de uitvoering van het programakkoord volgt. De monitor is via intranet bereikbaar. Uitvoering in Beeld is een soort stoplichtenmodel, dat is ingedeeld naar zeven thema’s, met hun eigen doelstellingen en bijbehorende indicatoren. De betrokken diensten van de gemeente Amsterdam vullen de monitor drie keer per jaar met voortgangsinformatie en geven via een rood, oranje of groen bolletje aan hoe het met de doelstelling staat. De monitor is intern gericht.

De website Stadstat is via internet bereikbaar, en is extern gericht. In juni 2008 is de website online gegaan. Via Stadstat kan elke Amsterdammer zien hoe het gaat met de stad en met de doelstellingen van het gemeentebestuur. De informatie over de doelstellingen uit het programakkoord komt uit de monitor Uitvoering in Beeld. De informatie kent drie niveaus: samengestelde indices die de leefkwaliteit in de Amsterdamse buurten beschrijven; uiteenlopende gegevens over de buurten en stadsdelen, gerangschikt naar de dertien resultaatgebieden van het gemeentebeleid; en de voortgang van de doelstellingen uit het programakkoord. Met deze informatie wil het College een impuls geven aan het maatschappelijk debat en het beleidsproces. Meer openheid over de prestaties moet er voor zorgen dat Amsterdammers het bestuur er sneller op aanspreken wanneer het niet goed gaat, wat dan weer moet leiden tot betere prestaties.
Het instrument wordt door sommigen gezien als ‘het speeltje van de dienst onderzoek en statistiek’ en het is lastig om betrokkenheid van de organisatie tot stand te brengen. Dit kan ten koste gaan van de kwaliteit en/of actualiteit van de verstrekte informatie, en daarmee ook van de effectiviteit van het instrument. Ook wordt er een sterke nadruk gelegd op kwalitatieve gegevens, waardoor de relevantie en gebruiksvriendelijkheid in een aantal gevallen wat te wensen overlaat.

Deze inzending heeft echter de TCG Control Prijs ontvangen, omdat het in de ogen van de jury de meest vernieuwende en inspirerende inzending is. De jury is met name onder de indruk van Stadstat. Het is een van de weinige echt goede voorbeelden die de jury kent, waarbij rechtstreeks verantwoording aan de burgers wordt afgelegd over de collegedoelstellingen, met als doel om als startpunt te dienen voor het maatschappelijk debat. Daarbij wordt een mooie combinatie aangebracht tussen indicatoren die het college belangrijk vindt en indicatoren die voor de burger van direct belang zijn. De internetsite is verder overzichtelijk, toegankelijk en fraai vormgegeven. De effecten zijn nog niet goed zichtbaar en er zijn nog heel wat hobbels te nemen, maar naar de mening van de jury ligt hier een grote mogelijkheid om planning en control op een werkelijk vernieuwende wijze gestalte te geven: gericht op externe doelen (burger en buurt) en met de blik op de toekomst.

Lessen voor control binnen gemeenten
Sturing en control is binnen gemeenten geen eenvoudige opgave. Managers, bestuurders en controllers hebben dikwijls uiteenlopende opvattingen over ‘goed bestuur’. Mede daardoor wordt in veel gevallen gezocht naar schijnzekerheid door het creëren van te veel regels, formats, lijstjes en onderzoeken, vastgelegd in vele omvangrijke en gedetailleerde rapportages die weinig raakvlakken vertonen met ‘de echte realiteit’. Deze leiden niet tot ‘meer sturing en control’ maar eerder tot toenemende onvrede en frustratie.6

‘De oplossing’ bestaat niet en dus ook niet ‘de ideale inzending’. Daar is – zoals eerder gezegd – het terrein te weerbarstig voor. Maar er zijn wel degelijk mogelijkheden om sturing en control naar een hoger plan te tillen. De beschreven voorbeelden kunnen hierbij dienen als inspiratiebron. Ieder voorbeeld heeft z’n eigen benadering: stuk voor stuk ingrediënten die, in de juiste samenstelling toegepast, wel eens een flinke stap in de goede richting zouden kunnen betekenen: effectieve control die een wezenlijke bijdrage levert aan goed bestuur. Welke lessen kunnen worden getrokken?

1. Daag bestuur en management uit de te realiseren beleidsdoelstellingen en resultaten zo scherp mogelijk te formuleren. Kies een verbeteraanpak waarin deze centraal staan. Maak vervolgens – maar pas in tweede instantie – de vertaalslag naar de benodigde middelen. Het stellen van doelen is de verantwoordelijkheid van bestuur en management; het sturen daarop echter ook!
2. Betrek alle relevante partijen bij de verbeteringen, zowel medewerkers, managers als bestuurders. Waak voor ‘de ivoren toren’, ga voortdurend het gesprek aan. Het gaat om de kwaliteit van het proces: de wijze waarop de deelnemers met elkaar interacteren: open, elkaar testen en uitdagen, respect voor elkaars positie, bekwaamheden en belangen. Hoe hoger de kwaliteit van het proces, hoe hoger de kwaliteit van de uitkomst, en daarmee komt het vertrouwen bij managers en bestuurders als het ware vanzelf.7
3. Zorg dat sturing en control (ook) leuk en inspirerend is. Maak rapportages visueel aantrekkelijk. Werk met plaatjes en kleuren (dashboard, stoplichtenmodel). Wees daarbij niet bang om te laten zien wat niet goed gaat, maar zorg dat het gesprek gaat over mogelijkheden om verbeteringen tot stand te brengen.
4. Hou het simpel. Zoek steeds naar eenvoud, zowel in rapportages als in aanpak. Kwaliteit in plaats van kwantiteit. Kies niet voor een gemeentebrede benadering, maar durf te differentiëren en te experimenteren, waarbij je aansluit bij bestaande initiatieven.8 Als het lukt kan een olievlekwerking ontstaan, als het niet lukt kun je daarvan leren.
5. Koppel de beleidsdoelstellingen aan de uitvoering (de processen), zodat je als gemeentelijke organisatie in staat bent om de doelen te realiseren en om hierop (bij) te sturen. Immers, de gekozen doelen zijn bepalend voor de inrichting van het proces. Borg de nieuwe werkwijze; maak mensen verantwoordelijk voor de analyse en de dialoog en geef ze de daarvoor benodigde middelen.
6. Toon doorzettingsvermogen. Het verbeteren van sturing en control gaat niet vanzelf, daar is de nodige discipline voor nodig. Soms twee stappen vooruit en dikwijls ook weer een stapje terug. Maar dat is niet erg: geloof in je aanpak, straal dat uit en blijf de dialoog aangaan.
7. En last but not least: richt je op de buitenwereld. Realiseer je dat het uiteindelijk altijd gaat om de burger. Redeneer dus van buiten naar binnen. Is het niet logisch dat plannen en verantwoording daarover bij voorkeur rechtstreeks gericht zouden moeten zijn aan diezelfde burger? Dit is uiteraard geen eenvoudig uitgangspunt: burgers hebben tegenstrijdige belangen en beleid is meer dan u-vraagt-en-wij-draaien. Maar een controller die het belang van de burger voorop stelt zou wel eens die innovator en bruggenbouwer kunnen zijn die de moderne gemeente nodig heeft.

Jan de Jonge is directeur van de TCG-groep.
Remco Griep is Manager Binnenlands Bestuur Procesconsulting van ConQuaestor.
Sylvia Dubbeldam is senior-consultant Binnenlands Bestuur bij ConQuaestor.

Noten
1 Harrie Aardema, Control voor leiders (2007).
2 In ‘Vinger aan de pols met managementinformatie’, Openbaar Bestuur maart 2006, worden de uitgangspunten van de gekozen aanpak in Den Bosch uitgebreid beschreven.
3 De Helmondse aanpak wordt uitgebreid beschreven in ‘Bestuursrapportage Helmond: van pak papier naar Powerpoint’ in B&C oktober 2008.
4 De uitgangspunten van de Rotterdamse aanpak zijn verwoord in R. van Wageningen, Sturing en verantwoording in Rotterdam, EUR mei 2005 en R. van Wageningen, ‘Controllitis: een hardnekkige kwaal’ in TPC augustus 2006.
5 De uitgangspunten voor Stadstat staan in het Amsterdamse Bestuursakkoord stad en stadsdelen, 2006 – 2010. De website zelf is te vinden op www.stadstat.osamsterdam.nl.
6 Harrie Aardema, Control voor leiders (2007).
7 Joop Swieringa en Jacqueline Jansen, Gedoe komt er toch (2005), p. 49.
8 Deze benadering past bij moderne opvattingen over management en organisatieverandering, zoals bijvoorbeeld weergegeven in Thijs Homan, Organisatiedynamica (2005) en Wolkenridders (2006).