Het gemeentelijk participatiebeleid

Opmaat
Om de arbeidsparticipatie van vrouwen uit etnische minderheden in Nederland te bevorderen is in 2003 een commissie opgezet. Op verzoek van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Vreemdelingenzaken en Integratie heeft deze commissie met 29 gemeenten een participatieagenda opgesteld.
In deze participatieagenda staan de concrete afspraken met de deelnemende gemeenten over de extra inzet voor de participatie van vrouwen uit etnische minderheden. Ruim zes jaar later is de tijd aangebroken om te onderzoeken en te evalueren of dit participatiebeleid effect heeft gehad en in hoeverre dit beleid doelmatig is uitgevoerd.

Het onderzoek
Het onderzoek beoogde de effectiviteit en efficiency van het participatiebeleid van gemeenten te traceren en mogelijkerwijs te verbeteren. Hiertoe is het conceptueel model geconstrueerd als weergegeven in figuur 1.

Figuur 1. Conceptueel model effectiviteitsbeoordeling

Het model neemt de concrete afspraken uit de participatieagenda als uitgangspunt. Deze afspraken zouden opgenomen moeten zijn in het gemeentelijk beleid, zoals verwoord in beleidsplannen en uiteindelijk programmabegrotingen. Vervolgens moet dit beleid geïmplementeerd worden, hetgeen aan de hand van jaarverantwoordingen, bestuursrapportages en voortgangsnota’s getraceerd kan worden. Uiteindelijk moet de implementatie van beleid effect ressorteren.

Het model laat zien, dat in de praktijk de begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid niet zo eenduidig vastliggen. Doelmatigheid kan immers samenhangen met de conversie van de agenda naar het gemeentelijk beleid, maar ook met de implementatie van datzelfde beleid naar de praktijk (of wellicht met beide). Hetzelfde geldt voor effectiviteit: ten aanzien van het participatiebeleid zijn verschillende definities van effectiviteit mogelijk. Op zich is dit niet problematisch: het is belangrijker om inzicht te krijgen in de manier waarop het gehele proces is verlopen, dan om de theoretische begrippen doelmatigheid en doeltreffendheid in de praktijk van het openbaar bestuur te verankeren. Ten behoeve van dit onderzoek is ervoor gekozen om de conversie van de agenda naar de praktijk te gebruiken als aangrijppunt voor doelmatigheid, terwijl de relatie tussen praktijk en effect ons inzicht biedt in de effectiviteit.

Om de participatieagenda, het gemeentelijk beleid, de praktijk en het uiteindelijke effect zelf van reflectie te voorzien, is gebruik gemaakt van inzichten die vanuit de literatuur worden geboden. Het betreft hier algemenere noties op het gebied van beleidsformulering en implementatie. Te vaak wordt het geformuleerde beleid immers tot norm verheven en wordt de praktijk afgezet ten opzichte van deze norm. Deze onderzoekslijn leidt dan doorgaans tot een veroordeling van iedere praktijk die afwijkt van het beleid. Door algemene normen te formuleren kan ook het beleid zelf ter discussie worden gesteld: denkbaar is immers dat de praktijk efficiënter werkt dan het beleid voorschrijft….

Als onderzoeksopzet is geopteerd voor een meervoudige casestudie. Hiertoe zijn zeven participerende gemeenten geselecteerd en is aan de hand van een documentenanalyse en interviews het bovenstaande conceptueel model nagelopen. Zo is van iedere gemeente een beeld verkregen van de afspraken die zijn gemaakt in de participatieagenda, van de wijze waarop die afspraken zijn doorvertaald naar begrotingen, de mate waarin deze afspraken in de praktijk zijn nagekomen en van het uiteindelijke effect dat dit alles heeft gehad.

De resultaten
De participatieagenda voldoet grotendeels aan de algemene normen die gesteld kunnen worden aan overheidsbeleid. Ditzelfde geldt voor de gemeentelijke begrotingen. Zo zijn de afspraken helder en concreet geformuleerd en ook periodiek gecommuniceerd. Daarnaast zijn (zeker in de gemeentelijke begrotingen) de voorgenomen acties voorzien van budget en organisatie.
Opvallend is wel, dat bij het vastleggen van de afspraken vooraf op gemeentelijk niveau weinig aandacht wordt besteed aan een systematische evaluatie en doorlichting van het betreffende beleid op doelmatigheid en doeltreffendheid.

De afspraken waarop het onderzoek is gebaseerd, omvatten plannen en beloften die zich richten op het gebied van werk. Het gaat hier om afspraken die ervoor moeten zorgen dat vrouwen uit etnische minderheidsgroepen aan betaald werk worden geholpen. Vele wegen leiden naar Rome, maar de meest voorkomende activiteiten die gemeenten in gedachten hadden, hebben veelal betrekking op de volgende onderwerpen die zij aangereikt hebben gekregen van de commissie:

• het organiseren van bijeenkomsten voor werkgevers en vrouwen uit etnische minderheidsgroepen met als doel om de vrouwen en potentiële werkgevers kennis met elkaar te laten maken en de vrouwen een gezicht te geven;
• een convenant laten tekenen door diverse werkgevers in de desbetreffende gemeente, zodat de focus ook op de vrouwen uit etnische minderheidsgroepen komt te liggen met als gevolg dat zij mogelijk meer kansen krijgen op de arbeidsmarkt dan dat zij hiervoor hadden;
• een CV- of smoelenboek aanleggen waarin de profielen en/of foto’s van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen staan die op zoek zijn naar betaald werk;
• het opzetten van een lokaal participatieteam dat zich bezig gaat houden met activiteiten omtrent het laten participeren van vrouwen uit etnische minderheidsgroepen op het gebied van werk.

De resultaten kunnen schematisch worden weergegeven (zie tabel 1).

Tabel 1. De resultaten van het onderzoek

De analyse
De verzamelde informatie geeft een beeld van hoe gemeenten aan de slag zijn gegaan met de afspraken en wat de knelpunten zijn geweest gedurende het proces. Niet alle gemeenten zijn de afspraken nagekomen en hebben de plannen gedurende de periode aangepast of zelfs in de bureaulade laten liggen. Zo hebben gemeenten 3 en 4 betrekkelijk weinig gedaan met de afspraken uit de agenda, hoewel deze overigens wel in de begrotingen waren opgenomen. Een systematische controle op het uitvoeren van de afspraken uit de participatieagenda of uit de begrotingen ontbreekt overigens in alle gevallen. Over het algemeen kan evenwel gesteld worden, dat de meeste afspraken ook daadwerkelijk zijn nagekomen.

Heel opvallend is, dat de gemeenten zeer weinig aan systematische effectmeting doen: de kolom effectmeting is in de bovenstaande tabel geheel leeg. Zo wordt bij geen enkele gemeente bijgehouden in hoeverre de extra inspanningen en de extra besteding van budget daadwerkelijk leidt tot een verhoogde arbeidsparticipatie bij de doelgroep.

Al vroeg in het onderzoek bleek dat gemeenten een eigen voorkeur hadden voor het uitvoeren van beleid op dit terrein. Waar de één kiest voor een wat algemener beleid, geeft de andere gemeente juist de voorkeur aan een meer specifieke aanpak. Daarbij wordt dan bijvoorbeeld onderscheid gemaakt naar land van herkomst. Op landelijk niveau wordt de voorkeur gegeven aan algemeen beleid en dit stimuleert gemeenten niet om een specifieke aanpak te hanteren. Om toch tot een specifieke aanpak te komen hebben de gemeenten een eigen draai gegeven aan het algemene beleid en ervoor gezorgd dat er in de praktijk maatwerk kan worden toegepast.

Overigens kan er nog een onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten die zelf actief stappen hebben ondernomen om deze vrouwen te helpen en gemeenten die ervoor hebben gekozen om activiteiten uit te besteden aan partijen die dichter bij de doelgroep staan. Deze instanties zijn feitelijk verantwoordelijk voor de uitvoering en hebben veel beslissingsvrijheid om zelf een invulling te geven aan het beleid. Door deze beslissingvrijheid is het mogelijk om maatwerk toe te passen. Deze instanties worden gefinancierd door gemeenten, krijgen een opdracht en/of programma-eisen en kunnen vervolgens de instrumenten selecteren waarvan zij verwachten dat ze een goed resultaat zullen leveren. Deze vrijheid in de uitvoering van het beleid kan voor positieve effecten zorgen, mits er een balans wordt gevonden tussen de flexibiliteit en de toepassing van de regels.

Een andere belangrijke bevinding uit dit onderzoek zijn de knelpunten waar gemeenten mee te maken hebben. Gemeenten lopen tijdens de financiering en uitvoering van het beleid tegen een aantal knelpunten aan.
Een van die knelpunten is de eerder besproken spanning tussen het landelijk beleid (algemeen) en de intenties die de gemeenten (specifiek) hebben.
Daarnaast is de ervaring dat de looptijd van een aantal projecten te kort is. Als er meer tijd beschikbaar zou worden gesteld voor de projecten, kan er gerichter actie worden ondernomen en worden de resultaten beter zichtbaar.
Ten slotte is er nog een derde probleem dat door meerdere gemeenten, maar vooral ook door uitvoerende instanties wordt gemeld. Er zijn zoveel projecten die door en langs elkaar heen lopen, dat de doelgroep soms door de bomen het bos niet meer ziet. Een oorzaak van dit probleem zou te maken kunnen hebben met de wijze waarop subsidies worden verstrekt. Gemeenten krijgen veel input aangeleverd van de uitvoerende instanties en beantwoorden deze input met financieringen. Er wordt doorgaans te veel op input gestuurd, zo gaven de respondenten aan. Het gevolg hiervan kan zijn dat er minder aandacht is voor de uiteindelijk geleverde resultaten. Instanties en onderdelen van de gemeente schrijven plannen waar vervolgens subsidie voor wordt ontvangen, maar er is geen onderlinge samenwerking. Partijen schrijven vaak de plannen los van elkaar en stemmen die niet op elkaar af, terwijl het wellicht effectiever zou zijn als deze partijen de handen ineen zouden slaan en samen een plan zouden schrijven.

Conclusies
Het beschreven onderzoek met betrekking tot het gemeentelijk arbeidsparticipatiebeleid biedt een illustratie van de manier waarop doelmatigheids- en doeltreffendheidonderzoek in de gemeentelijke praktijk kan plaatsvinden. Hoewel de bovenbeschreven casestudie uiteraard niet tot doel had om tot generalisaties te komen, kunnen inductief wel verbanden en oorzaken voor het feitelijke verloop van beleid worden getraceerd. Aan de hand van de bovenstaande analyse kunnen vervolgens conclusies worden getrokken over de totstandkoming van het beleid en de operationalisatie hiervan, maar ook over de monitoring en controle op de processen die hiermee gemoeid zijn.

Het landelijk beleid met betrekking tot de arbeidsparticipatie van allochtone vrouwen en de gemeentelijke vertaling daarvan voldoen aan de criteria die gesteld kunnen worden aan de formulering van beleid. Zo wordt in alle gevallen het beleid formeel, begrijpelijk en concreet vastgelegd en gecommuniceerd naar de betrokkenen. Ook worden de voorgenomen acties voorzien van budget en organisatie, hetgeen vrij essentieel is om het beleid een kans van slagen te geven. Aan de andere kant wordt bij de formulering van beleid vooraf weinig aandacht besteed aan de periodieke evaluatie van het beleid achteraf (zie ook verder).

Zeer opvallend is, dat in de praktijk weinig aandacht wordt besteed aan het systematisch en frequent doorlichten van beleid op doelmatigheid en doeltreffendheid. Zo wordt niet periodiek bezien in hoeverre de gemaakte afspraken nu daadwerkelijk zijn nagekomen en hoeveel geld dat heeft gekost. Het periodiek traceren van de uiteindelijke effecten werd in geen enkel geval gedaan. Het gevolg is dan ook, dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het participatiebeleid zeer lastig te traceren is. Dit kan samenhangen met het gegeven dat bij het maken van de afspraken en het formuleren van gemeentelijk beleid vooraf zeer weinig aandacht wordt besteed aan een frequente evaluatie van het beleid. Het zwaartepunt van sturing ligt nog te zeer op de inputkant van het proces, i.e. de besteding van budgetten, terwijl men minder beziet in hoeverre men nu met deze budgetten daadwerkelijk afspraken is nagekomen en tot welk effect dat heeft geleid. Feitelijk bestaat bij de gemeenten geen goed beeld van de resultaten en de effecten van het participatiebeleid.

Het onderzoek bracht aan het licht, dat de meeste afspraken zijn nagekomen zonder dat dit tot grote budgettaire overschrijdingen heeft geleid. In die zin is het beleid redelijk doelmatig verlopen. Aan de andere kant is het beeld ten aanzien van de effectiviteit minder optimistisch. Het gegeven dat verschillende voornemens, organisaties en projecten ‘door elkaar heenlopen’, werkt de effectiviteit van beleid doorgaans niet in de hand.

Doordat op gemeentelijk niveau geen systematische evaluatie plaatsvindt van de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het participatiebeleid, ontstaat ook geen adequate basis om de doelmatigheid en doeltreffendheid van dit beleid te verbeteren. De belangrijkste aanbeveling vanuit dit onderzoek richt zich dan ook op het aanleggen van een gemeentelijk systeem waarbinnen periodiek en systematisch het participatiebeleid op doelmatigheid en doeltreffendheid wordt doorgelicht.

Inhoudelijk valt op, dat sommige gemeenten de locale vertaling van het beleid liever algemeen formuleren, terwijl andere gemeenten liever zo veel mogelijk concretiseren. In dat laatste geval wordt bijvoorbeeld onderscheid gemaakt naar land van herkomst. Hoewel het landelijk beleid algemeen is ingestoken, vinden de gemeenten over het algemeen goed de ruimte om naar eigen inzicht invulling en vertaling aan het beleid te geven. Verder is te zien, dat sommige gemeenten de implementatie van beleid zelf ter hand nemen, terwijl andere gemeenten deze implementatie aan het middenveld overlaten. De casestudie kan evenwel niet concluderen in hoeverre algemeen, dan wel concreet beleid of in hoeverre eigen beheer, dan wel uitbesteden leidt tot meer of minder effect.

Laura Rehorst is onderzoeker bij het lectoraat Controlling, Hogeschool INHolland. Rick Anderson is lector bij datzelfde lectoraat.

Literatuur

• Anderson, R.J., Tussen Schakelen en Switchen, Gildeprint, 2006.
• Bruijn, H. de, Managing Performance in the Public Sector, Routledge 2007, second edition.
• Haselbekke, A.G.J., ‘Doelmatigheid en doeltreffendheid van gemeentelijk beleid’, In: Korsten, A.F.A, Tops, P.W. (redactie), Lokaal bestuur in Nederland: Inleiding in de gemeentekunde, Kluwer, 1998, Hoofdstuk 38.
• Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, ‘Participatieagenda’, Den Haag, 2003.