Bezuinigen met beleid

Bezuinigen gaat over inleveren van wat men heeft en meestal ook wel wil houden. Hoewel de bezuiniging een heel legitiem doel kan hebben zal de argumentatie niet altijd iedereen overtuigen of tot medewerking bewegen. De oorzaak van de weerstand hoeft overigens niet altijd in de bezuiniging zelf te liggen. Het klassieke probleem met bezuinigen in een organisatie is dat ‘intern’ veel kennis heeft, maar terughoudend zal zijn (‘de kalkoen die meepraat over het kerstmenu’) en dat ‘extern’ wel goede globale ideeën heeft, maar ‘intern’ nodig heeft voor de nadere invulling en ‘intern’ vooral zal aangeven waarom het niet kan.

Bouwstenen

Focus veranderen
Bezuinigen roept meestal weerstand op. De eerste vraag is dan ook of er wel zo nadrukkelijk over bezuinigen moet worden gesproken. Een mogelijkheid is namelijk om een focus te kiezen die een heel ander beleidsdoel dient dan bijvoorbeeld de financiën op orde brengen, maar wel hetzelfde effect heeft. Voorbeeld: we willen een meer klantgerichte organisatie en als neveneffect treedt een besparing op. Hoofddoel is dan ‘klantgerichtheid vergroten’ in plaats van ‘bezuinigen’. Dat leidt tot een heel andere discussie, over organisatieverbetering, die meestal eenvoudiger te voeren is.

Het absolute kader vaststellen
De omvang van de bezuiniging wordt meestal als groot ervaren omdat het minder is dan wat men heeft. Maar wat zegt bijvoorbeeld een bezuiniging van 10 mln. nu echt? Het helpt om als referentiekader eerst de absolute budgettaire grenzen in beeld te brengen. Wat is het budget? Wat is technisch gezien de vrije ruimte om over te beslissen (niet wettelijk verplicht, geen langlopende verplichting)? Een taakstelling van 10 mln. op een budget van 50 mln. klinkt anders als daaraan wordt toegevoegd dat de vrije keuzeruimte 30 mln. is. De valkuil bij het vaststellen van de vrije ruimte is overigens de nuance; nuancering is niet nodig omdat het om een voorlopige indicatie gaat. Of het nu precies 29 of 30 mln. is, maakt voor het doel niet uit. Natuurlijk zal men die discussie willen aangaan, maar het gaat over enkele op hoofdlijnen beoogde effecten:

• de sfeer creëren dat veel meer mogelijk is dan nu wordt gevraagd Doel is het bekende ‘gemillimeterd’ over wat kan te bemoeilijken. De discussie verschuift namelijk van óf iets kan naar hóe iets kan. Het wordt dus een kwestie van formuleren hoe en in welke prioriteitsvolgorde eigen beleid in logische blokken zou kunnen worden afgebouwd.
• zichtbaar maken hoe de absolute grenzen voor de samenstellende delen eruit zien (‘per portefeuille’)

Doel is per onderdeel een realistisch kader te krijgen. Bedreigend voor sommigen, maar meer zekerheid voor allen: men zal immers niet verder bezuinigen dan technisch kan.
Deze actie is hier voor de duidelijkheid heel confronterend geformuleerd, maar dat kan natuurlijk ook anders. In wezen gaat het gewoon om het inzichtelijk maken van het budget.

De relatiematrix opstellen
Elke ‘portefeuillehouder’ heeft belangen die hij wil verdedigen. Waarom laten we de belanghebbenden niet gewoon vertellen wat ze graag willen vertellen? Als dat niet gebeurt zal dat het proces blijven belasten. Als “ik wil dat wel en ik wil niet dat…” is uitgesproken, heeft namelijk iedereen voor zijn gevoel (en ook voor zijn achterban) zijn belangen benoemd en veiliggesteld. Tegelijk liggen dan ook de kansen op tafel. Als we afspreken dat we van ieders prioriteiten en ondergrens (‘onaanvaardbaar’) afblijven, sterker nog, die beter willen borgen, dan is de rest toch – niet bedreigend – ruimte waar wel over kan worden gesproken?
De vooronderstelling is dat er meestal meer is wat men deelt dan men denkt. De partijen praten met elkaar over hun echte prioriteiten en hun echte ondergrens, maar ook over interdependenties tussen de portefeuilles. Dat proces leidt tot een rationeel overzicht van overeenkomsten, verschillen en samenhangen tussen de portefeuilles: de relatiematrix. De echte bijdrage aan het proces bestaat uit het waarborgen van ieders behoefte aan veiligheid, het identificeren van de ruimte waar wel over kan worden gesproken en het begin van een zo open mogelijke dialoog.

Het gesprek over de ondergrens per portefeuille, de echte speerpunten en de interdependenties zal niet vaak in een keer slagen. De kunst is zo snel mogelijk een sfeer te scheppen, waarin voor iedereen duidelijk wordt dat iedereen er hetzelfde instaat: als we terughoudend zijn, dan ook allemaal. Vervolgens om zoveel mogelijk objectieve argumenten te gebruiken, zodat het partijpolitieke aspect alleen waar nodig prevaleert. Voorbeeld: er zal snel overeenstemming kunnen ontstaan over het belang om iets te doen aan overlast door ‘hangjongeren’, maar minder snel over de oorzaak en de oplossing. Later in het proces zal bij elke belangrijke stap telkens die matrix als toetssteen worden gebruikt: om de samenhang te borgen en om vast te stellen dat de afspraken niet worden aangetast.

De systeemgrenzen bewaken
Een bijzonder aandachtspunt vormen de systeemgrenzen. Bezuinigen kan namelijk ook grote kosten veroorzaken. Theoretisch is het denkbaar dat een ICT-systeem moet worden vervangen, omdat men net over de kritische grens van het systeem heen gaat; er dan net onder blijven is voordeliger. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld ook voor proces- en organisatie-inrichting. Systeemgrenzen moeten worden onderzocht en zichtbaar worden gemaakt en mogen, gelet op de kosten, in brede zin niet ondoordacht worden overschreden. Naast het zakelijke belang is dit ook voor het proces belangrijk. Het vermindert de mogelijkheden om te zeggen dat iets niet kan of dat iets onzorgvuldig gebeurt.

Scenariomethodiek
De genoemde relatiematrix benoemt vooral hoe iets nu is en werkt. De scenariomethodiek helpt om integrale beelden te scheppen van hoe iets in de toekomst kan zijn en werken. Scenario’s helpen bij de besluitvorming, omdat zij beelden van denkbare toekomsten leveren op basis van belangrijke stuwende krachten (‘drivers’). Die methodiek levert robuuste scenario’s op voor verschillende bezuinigingsvarianten, waarbinnen men vervolgens meer gedetailleerde deelvoorstellen kan onderbrengen. Bijvoorbeeld het scenario ‘onze toekomst is digitaal’, met internet als drijvende kracht en een bezuiniging op administraties, fysieke loketten enz.

De scenario’s spreken vaak tot de verbeelding en leiden tot nieuwe inzichten en ideeën. Ze winnen aan kracht door enkele ‘knoppen’ toe te voegen voor finetuning: subscenario’s. Er is vaak een aantal belangrijke onderstromen die men ook kan laten variëren zonder het meteen heel ingewikkeld te maken. Denk bijvoorbeeld aan de hoofdscenario’s ‘welvaart’ en ‘recessie’. Een plausibel subscenario is bijvoorbeeld de mondiale informatisering. Bij ‘welvaart’ zal dat worden meegenomen om de kwaliteit te verbeteren, bij ‘recessie’ om te bezuinigen: ‘optimale mix van loket en digitaal loket’ versus ‘sluiten fysiek loket en inrichten minimaal digitaal loket’.

Scenario’s zijn krachtig. Een extra voordeel is dat de politiek zijn kruit droog kan houden: het zijn slechts gedachteconstructies. Keuzes kunnen worden uitgesteld. Dat het gedachteconstructies zijn, wordt juist geloofwaardig als er ook extreme varianten worden benoemd. Het is overigens niet vreemd als in een tijd van recessie wordt gevraagd om enkele scenario’s, waaronder zeer extreme. Een bijkomend voordeel is dat het dan bij de uiteindelijke besluitvorming meevalt. Het had erger gekund.

Voorbeeld van een bezuiniging
Het College van B&W dient op een budget van 500 mln., een verlaging van 75 miljoen aan te brengen. Het college krijgt een overzicht van het totale budget en de vrije beleidsruimte, uitgesplitst per portefeuille. De vrije beleidsruimte wordt globaal op 200 mln. geschat.

Tabel 1. De portefeuilles

Na een algemenen beleidsdiscussie over ieders doelen en ondergrenzen is er vrij grote overeenstemming over dat de stad geen last mag hebben van grote sociale problemen. De argumenten en de accenten verschillen wel. De discussie richt zich vervolgens op de interdependenties tussen de portefeuilles. Er wordt een rode draad onderkend: werkgelegenheidsproblemen leiden tot sociale problemen, sociale problemen stoten bedrijven af.

Tabel 2. Interdependenties tussen portefeuilles

De relatiematrix
Een ambtelijke werkgroep zal scenario’s bouwen voor drie hoofddimensies: de recessie zet door, de economie trekt voorzichtig aan, de gemeente beperkt zich tot de basistaken. Doel is logisch consistente hoofdrichtingen te bieden over alle portefeuilles heen, waarbinnen de bezuinigingsvoorstellen per portefeuille een plaats kunnen krijgen. Het laatste scenario heeft tot doel om een min of meer objectieve ondergrens te formuleren (“de verplichte ruimte met een minimale plus”). Ten aanzien van de subscenario’s wordt als indicatie het volgende meegegeven. Digitalisering is een van de middelen om met minder mensen toe te kunnen. Praktisch leidt dat tot centralisering voor de organisatie (shared service center, …) en decentralisatie naar de burger (digitaal loket,…).

Figuur 1. Het geheel schematisch

Het stappenmodel
De bouwstenen worden geïntegreerd in het stappenmodel.

1. Stel een relatiematrix op die een algemeen beeld geeft van de beleidsmatige samenhangen in het domein. De relatiematrix geeft ook aan, welke algemene eisen (in termen van ‘moet’ en ‘mag niet’) een bepaald programma stelt aan elk van de overige programma’s. Belangrijke verifieerbare basiskennis daarvoor komt uit beleidsnota’s, visiedocumenten enz.
2. Ontwerp scenario’s. De scenario’s bestaan uit robuuste, plausibele beelden van mogelijke toekomsten, bijvoorbeeld ‘welvaart’ en ‘recessie’.
3. Kies enkele scenario’s om de verwachte en/of gewenste hoofdrichting vast te stellen. Bijvoorbeeld: ‘welvaart’, ‘recessie’.
4. Kies één of een combinatie van verwachte en/of gewenste subscenario’s om de hoofdrichting te verfijnen. De subscenario’s geven in het bijzonder richting aan de organisatie. Dat kunnen bijvoorbeeld zijn:
   • vergrijzing en ontgroening,
   • digitalisering waar mogelijk,
   • centralisatie waar mogelijk,
   • extreme decentralisatie,
   • integrale beleidsontwikkeling,
   • regionalisering.
5. Ontwikkel beleidsvoorstellen die bij de gekozen uitgangspunten passen. Analyseer via de relatiematrix hoe deze zich verhouden tot alle programma’s.
6. Raadpleeg de tabel met de vrije beleidsruimte. Deze geeft aan waar de financiële ondergrenzen liggen. Desgewenst kunnen op basis daarvan additionele voorstellen worden ontwikkeld tot aan die grenzen.
7. Check de systeemgrenzen. Onderzoek wat het effect is van de voorstellen op de systeemgrenzen.
8. Bouw een uitgewerkt scenario met de geformuleerde uitgangspunten voor beleid en de concrete maatregelen. Vul de maatregelen zodanig aan dat deze voor alle beleidsterreinen de beoogde of verwachte effecten zullen hebben. Stel vast wat de effecten op de bestaande systemen zijn.

Samenvatting en conclusie
De werkwijze heeft de volgende hoofdeffecten:

• De opdrachtgevers houden de regie en geven op hoofdlijnen aan wat er moet gebeuren. Hun belangen zijn geborgd door het vastleggen van de kaders, waarbinnen de opdracht wordt uitgevoerd. Het is voor iedereen duidelijk waar wel en niet over mag worden gesproken.
• Het zoeken naar maatregelen krijgt een dwingende stimulans, omdat per portefeuille bekend is wat de theoretisch haalbare opbrengst is. Het gaat niet meer om ‘of’ maar om ‘hoe’.
• De scenario’s zullen een prikkel vormen om in grote lijnen en out of the box te denken. De relatiematrix borgt tijdens het hele proces dat de effecten voor alle portefeuilles in beeld worden gebracht.

De kracht van de werkwijze is daarin gelegen, dat hij een zo open mogelijke en voor de betrokkenen toch veilige discussie mogelijk maakt over integrale beleidsopties. De effecten per portefeuille worden weliswaar op hoofdlijnen meteen duidelijk (minnen én plussen), maar de discussie erover kan naar achteren worden geschoven en belast het proces zo niet nodeloos. De ervaring leert dat als men eenmaal een scenario omarmt, men vervolgens bereid is de consequenties ervan op hoofdlijnen te aanvaarden, zeker als men meteen ook de effecten op de diverse portefeuilles kent.
Het zal duidelijk zijn dat de controller het voortouw heeft bij het opstellen van het cijferoverzicht met de vrije ruimte en de opbouw van het budget. Is dat stuk eenmaal aanvaard, dan is zijn grootste belang veiliggesteld en kan hij zich strikt genomen beperken tot het toetsen van kwaliteit van het proces en de voorstellen. Natuurlijk kan hij meedenken en adviseren, maar in essentie is het vervolg gewoon beleid ontwikkelen. Professioneel bezuinigen is namelijk eigenlijk gewoon beleid ontwikkelen.

Drs. J. van Dooren werkt via ABD-Interim binnen de overheid als interim-manager. Zijn ervaring met bezuinigen begon bij de Inspectie der Rijksfinanciën tijdens de crisis van de jaren tachtig. De beschreven methodiek is recentelijk toegepast. De uitgebreide beschrijving (digitaal working paper) kan gratis worden opgevraagd (jvandooren@planet.nl).