Financiering van lokale rekenkamers

Het fenomeen rekenkamer geniet in Nederland grote bekendheid. Dit geldt zeker voor de Algemene Rekenkamer. Alle landelijke bestuurders zijn er in positieve of soms in negatieve zin mee bekend, maar ook bij het gewone publiek bezit de Algemene Rekenkamer grote bekendheid. Iets anders is het wellicht gesteld met de lokale rekenkamers of rekenkamercommissies. Sinds 1 januari 2005 is het voor provincies wettelijk verplicht een rekenkamer te hebben en per 1 januari 2006 zijn gemeentelijke rekenkamers of rekenkamercommissies wettelijk verplicht (vastgelegd in artikel 81 van de Gemeentewet). De afgelopen vier jaar hebben rekenkamers1 een plaats verworven in de gemeentelijke organisaties. In een groot aantal gemeenten maakt de gemeenteraad dankbaar gebruik van het onderzoek en de adviezen van de rekenkamers en worden de resultaten meegenomen in de besluitvorming over de allocatie van de middelen. In sommige gemeenten verloopt de samenwerking tussen raad en rekenkamer nog niet optimaal. Zo kan er onenigheid en onduidelijkheid zijn over het selectieproces van onderwerpen die voor een rekenkameronderzoek in aanmerking komen, of is verwarring over de consequenties die uit onderzoeken getrokken moeten worden. Kortom een plaats hebben de rekenkamers al wel verkregen, maar de weg naar volwassenheid is nog best lang. En ook bij het grote publiek lijkt de betekenis en positie van rekenkamers nog niet erg groot. Een van de grote gevaren die rekenkamers lopen op die weg naar volwassenheid is de aantasting van hun budget. Het budget bepaalt in hoge mate de slagkracht van rekenkamers, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve zin. In hoeverre is dit een reële dreiging? Na vier jaar is er nog weinig systematische informatie beschikbaar over de bekostiging van rekenkamers en rekenkamercommissies. Evenmin is weinig zicht op de dynamiek van begrotingen (intensivering of krimp) van de begrotingen van rekenkamers en rekenkamercommissies.

Dit artikel probeert hier enige duidelijkheid in te verschaffen. De volgende vraagstelling is leidend: Wat is de financiële positie van rekenkamers en rekenkamercommissies in Nederlandse gemeenten en in hoeverre is deze positie aan veranderingen onderhevig in de zin van intensiverings- of bezuinigingsvoorstellen? De volgende structuur wordt gehanteerd bij de uitwerking van deze vraagstelling. Eerst wordt stilgestaan bij de potentiële meerwaarde van lokale rekenkamers. Daarna gaat het artikel in op de verschillen tussen een rekenkamer en een rekenkamercommissie. In een volgende paragraaf wordt de bekostiging van rekenkamers aan de orde gesteld. Vervolgens wordt de opzet gepresenteerd van een enquête die is uitgezet bij alle raadsgriffiers in Nederland. Dan worden de belangrijkste uitkomsten gepresenteerd en geïnterpreteerd. Het geheel sluit af met enkele conclusies.

De ratio van rekenkamers
De staatscommissie onder leiding van Elzinga2 heeft een aantal problemen waarmee het lokale bestuur te maken heeft, kernachtig geduid.
Zo is er volgens de commissie sprake van een afkalving van de invloed van lokale politieke partijen. Ook heeft het college van B&W de werkelijke macht in handen en niet zoals vanuit het monisme geredeneerd, de gemeenteraad. Daarnaast is volgens Elzinga sprake van een ambivalente positie van wethouders en ontbrak het aan een duidelijk politiek profiel van de burgemeester. De oplossingsrichting voor al deze problemen werd inhoud gegeven in het rapport Dualisme en Lokale democratie. Kern van de aanbevelingen: bestendig de gewijzigde verhoudingen en formaliseer de gegroeide verhouding tussen raad en college. Het kabinet nam het voorstel van de gekozen burgemeester niet over, maar de overige aanbevelingen wel. Een van de aanbevelingen betrof het instellen van een rekenkamer of een rekenkamercommissie. Deze zou volgens de staatscommissie niet verplicht, maar facultatief moeten zijn. Het voorstel van het instellen van een rekenkamerfunctie voor gemeenten en provincies werd ook overgenomen. Alleen met dien verstande dat het kabinet er een verplichting van heeft gemaakt. Daarmee kregen gemeenteraden een extra controle-instrument in handen om de uitvoering van taken, zoals die met colleges van B&W worden afgesproken, te beoordelen. De instelling van een rekenkamer of een rekenkamercommissie is dus duidelijk bedoeld als een poging de positie van de gemeenteraad ten opzichte van het college te versterken.

Tot 2006 bestonden er de volgende mogelijkheden voor de raad om zich te (laten) informeren:

• onderzoek gedaan door het college zelf, inclusief onderzoek op basis van art. 213a van de Gemeentewet;
• onderzoek op initiatie van het college uitgevoerd door (onafhankelijke) derden;
• accountantsonderzoek;
• onderzoek voorvloeiende uit het enquêterecht van de raad;
• onderzoek in opdracht van de raad (in eigen beheer of uitbesteed).

Bij de eerste twee genoemde vormen is er een zekere mate van afhankelijkheidspositie van de raad ten opzichte van het college. Immers voor het daadwerkelijk doorgang laten vinden van een bepaald door de raad gewenst onderzoek is de medewerking van het college onontbeerlijk. Ook is duidelijk dat wanneer het gaat om een van deze vormen van onderzoek, het niet waarschijnlijk zal gaan om onderwerpen waar het college potentieel grote risico’s kan lopen, bijvoorbeeld in termen van het ontlopen van de verantwoordelijkheid door het college. Anders ligt het met de drie andere vormen. Bij accountantsonderzoek gaat het om een onafhankelijk oordeel over de juistheid en getrouwheid van de cijfers in de jaarstukken. Dit oordeel heeft dus in beginsel geen betrekking op de doelmatigheid en/of doeltreffendheid van de uitgaven. Bekostiging van hopeloos ineffectieve uitgaven kan in de ogen van een accountant genade krijgen als er sprake is geweest van autorisatie en er is uitgegeven conform de afspraken.3 De door de accountant aangeleverde oordelen kunnen voor de raad uitermate nuttig zijn en zeer bruikbaar om de beleidsuitvoering te wijzigen, maar alleszins zeker is dat dus niet. Het betreft echter informatie die gewoonlijk eens per jaar beschikbaar komt, voor de raad meestal te weinig specifiek is en, omdat het niet gaat over doelmatigheid en doeltreffendheid, te weinig aanknopingspunten biedt om te kunnen interveniëren. Geheel anders ligt dit bij de raadsenquête. Bij dit instrument bestaat voor de raad alle ruimte om het domein, waarover de oordeelsvorming moet plaatsvinden, zelf te bepalen. Het is echter een zeer zwaar middel dat alleen in uitzonderingssituaties gehanteerd wordt. Er moeten al belangrijke aanwijzingen zijn voor ernstige tekortkomingen in het beleid of de uitvoering daarvan, wil dit ultieme middel worden ingezet. Een minder vergaand middel waarvan de raad zich kan bedienen, is onderzoek in opdracht van de raad, zelf of door derden uitgevoerd. In principe geeft dit de ruimte aan de raad om zich goed te laten informeren.
Toch kent ook dit instrument enkele belemmeringen. Het is een instrument waarvoor een onderzoeksinfrastructuur in het leven geroepen moet worden, als het gaat om onderzoek dat in eigen beheer wordt uitgevoerd. Als het gaat om uitbesteed onderzoek dan is dit weliswaar minder, maar moet het onderzoek toch op een goede manier door de raad worden voorzien van een onderzoekbare probleemstelling (een eigenschap die niet bij ieder raadslid is aangeboren) en het onderzoek moet ook op een deugdelijke manier worden begeleid. In alle gevallen moeten er financiële middelen worden vrijgemaakt die door de raad moeten worden goedgekeurd.

Ook gerekend vanuit het instrumentarium dat de raad tot haar beschikking heeft, betekent het instellen van een rekenkamer of een rekenkamerfunctie een daadwerkelijke verruiming van de mogelijkheden van de raad om een oordeel te vellen over de rechtmatigheid van gedane uitgaven, evenals over de doelmatigheid en doeltreffendheid daarvan.

Rekenkamer of rekenkamercommissie?
Alle gemeenten zijn de afgelopen tijd geconfronteerd met de vraag of er nu een rekenkamer of rekenkamercommissie moest worden ingesteld. In beide gevallen regelt de gemeentewet artikel 182 dat de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het bestuur wordt onderzocht. Maar de verschillen kunnen groter zijn dan de naamgeving doet vermoeden. Over het algemeen geldt dat de vrijheidsgraden voor de vormgeving bij een rekenkamercommissie groter zijn. Bij de instelling van een rekenkamer gelden een aantal wettelijke vereisten die afwijken van die van een rekenkamercommissie. De belangrijkste verschillen kunnen de samenstelling, de bevoegdheden, de benoemingen, het ontslag, het lidmaatschap van raadsleden en de ambtelijke ondersteuning, betreffen. Bij een rekenkamercommissie kunnen leden tevens raadslid of lid van een commissie van de betrokken gemeenten zijn. Bij een rekenkamer wordt dit nadrukkelijk uitgesloten. De bevoegdheden van een rekenkamer reiken verder als het gaat om informatiewinning. Artikel 184 GW regelt dat zowel een rekenkamer als een rekenkamercommissie die bij openbare lichamen en gemeenschappelijke organen ingesteld is krachtens de Wet gemeenschappelijke regelingen, waaraan de gemeente deelneemt, over de jaren dat de gemeente deelneemt in de regeling, op verzoek informatie ter beschikking moet krijgen. Ook kunnen ze bij deze organen een onderzoek instellen. De rekenkamer heeft in tegenstelling tot de rekenkamercommissie die mogelijkheden ook bij naamloze vennootschappen en besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de gemeente meer dan vijftig procent van het geplaatste aandelenkapitaal houdt en onder bepaalde condities ook bij privaatrechtelijke rechtspersonen.4 Andere verschillen tussen rekenkamer en rekenkamercommissie kunnen optreden bij de benoemingen, het ontslag, het lidmaatschap van raadsleden en de ambtelijke ondersteuning. In de praktijk komt de keuze voor een rekenkamer of rekenkamercommissie neer op een keuze tussen een rekenkamer, waarbij de onafhankelijkheid in de gemeentewet is geregeld of tussen een rekenkamercommissie, waarbij de onafhankelijkheid wordt geregeld door de gemeenteraad zelf.

Zorgvuldige borging van de positie van rekenkamers
Het is voor het functioneren van een rekenkamer wezenlijk dat de geldmiddelen voor het doen van de werkzaamheden op duurzame wijze worden geborgd. Duurzaam wil in dit verband zeggen dat de middelen op heldere en transparante wijze worden toebedeeld aan de organisatie, dat niet de te controleren organen of de vertegenwoordigers daarvan (B&W en/of ambtelijke organisatie) in directe zin invloed kunnen uitoefenen op de hoogte van het budget van de rekenkamer en dat op een heldere en transparante wijze verantwoording wordt afgelegd van de bestede middelen.

Daarmee wil dus niet worden gesteld dat de budgetten voor de uitoefening van de taak qua hoogte volledig gedurende een langere periode vastliggen. De budgetten moeten wel degelijk onderwerp van democratische controle zijn. Het is goed om in dit verband te kijken naar de constructie zoals die geldt voor de Algemene Rekenkamer (AR ). De AR als Hoog College van Staat valt begrotingstechnisch gezien onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De minister van BZK dient ieder jaar een voorstel voor de begroting van de AR in bij het parlement. Het parlement besluit over dit begrotingsvoorstel en heeft het recht dit voorstel te amenderen. Uiteraard speelt bij dat laatste mee in hoeverre de ‘past performance’ van de AR voldaan heeft aan de gestelde doelen zoals bij de begroting geformuleerd (de VBTB-systematiek geldt uiteraard ook voor Hoge Colleges van Staat). De accountantsdienst van BZK beoordeelt de jaarrekening en het financiële beheer van de AR . Het oordeel van de accountantsdienst, eventueel aangevuld met een weerwoord van de AR , wordt opgenomen in het jaarlijkse rijksbrede rechtmatigheidsonderzoek dat de AR aanbiedt aan het parlement ten behoeve van de verantwoordingsdag in mei. De procedure rond de begroting en verantwoording van de AR is dus duidelijk onderhevig aan democratische controle, zonder dat de AR speelbal wordt van de grillen van de gecontroleerde organen.

Het model dat gehanteerd wordt voor de AR kan een-op-een worden doorvertaald naar lokale overheden. Een onafhankelijke rekenkamer die begrotingstechnisch gezien valt onder een dienst van de gemeente, bijvoorbeeld een bestuurs- en concerndienst. Voor een beoordeling en goedkeuring van de begroting is de gemeenteraad verantwoordelijk. Het is ook aan de gemeenteraad om een oordeel te vellen over de jaarrekening van de rekenkamer, het financiële beheer en de performance van de rekenkamer. Ook in deze constellatie blijft de directe invloed van de organen die gecontroleerd worden door de rekenkamer dus achterwege. Dit laatste betreft zowel het college van B&W als de diensten van de gemeente. In een dergelijk model is de vaststelling van het budget van de rekenkamer dus een verantwoordelijkheid van de raad. Het college dient zich daarbij afzijdig te houden. Het is natuurlijk de vraag of dat in de praktijk daadwerkelijk zo is. Intervenieert het college in de budgetvaststelling van de rekenkamer? Dat is een van de vragen die is gesteld in een enquête die is uitgezet onder raadsgriffiers in alle gemeenten in Nederland.

De enquête
Om zicht te krijgen op de (financiële) positie van rekenkamer en rekenkamercommissies is een enquête uitgezet bij de raadsgriffiers van alle Nederlandse gemeenten Voor de raadsgriffiers is gekozen omdat zij een belangrijke schakel vormen tussen de rekenkamer en de raad. Bovendien zijn zij vanwege hun positie in veel gevallen goed op de hoogte van wat er in de omgeving van de rekenkamer gebeurt. De enquête bestond uit een schriftelijke vragenlijst die door middel van een antwoordenvelop met antwoordnummer kon worden geretourneerd. De vragenlijst bestond uit zeventien vragen. Vier vragen hadden betrekking op de organisatie van de rekenkamerfunctie, twaalf vragen werden gesteld om de financiële kant van de rekenkamerfunctie in beeld te krijgen. Van deze twaalf vragen hadden er acht betrekking op bezuinigingen en intensiveringen. De enquête is opgenomen in een bijlage bij dit artikel.

De resultaten

Verantwoording
Volgens Van Dieren en Elte (2009) zijn er ongeveer 275 lokale rekenkamers en rekenkamercommissies. Van de rekenkamers en rekenkamercommissies zijn er circa 245 lid van de NVRR . In het onderzoek zijn aan alle raadsgriffiers van alle gemeenten in Nederland vragenlijsten op naam toegestuurd met het vriendelijke verzoek om de vragenlijst te beantwoorden voor de eigen of een gemeenschappelijk regionale rekenkamer of rekenkamercommissie. In totaal zijn 257 vragenlijsten geretourneerd. Van deze vragenlijsten zijn drie vragenlijsten niet ingevuld in verband met een gemeentelijke herindeling per 1 januari 2010. Vervolgens is een analyse verricht op basis van 254 vragenlijsten. Dat is circa 90% van het totaal van 275 rekenkamers of rekenkamercommissies.

Enkele kengetallen
Van de 254 vragenlijsten zijn er 26 afkomstig van een rekenkamer en 228 van een rekenkamercommissie. Van het totaal vinden 98 rekenkamerfuncties in een samenwerkingsverband plaats. Dat geldt zowel voor rekenkamers als voor rekenkamercommissies. In 118 rekenkamercommissies zijn raadsleden actief. Eenzelfde aantal rekenkamercommissies telt geen raadsleden, maar uitsluitend externe leden. Van de respondenten hebben 18 (7%) deze vraag niet beantwoord.

Er is ook een vraag gesteld naar het zelf verrichten van grote onderzoeken. Op basis van de antwoorden van de respondenten kan worden geconcludeerd dat iets meer dan de helft (53%) van de rekenkamers en rekenkamercommissies zelf grote onderzoeken verricht. Rekenkamers verrichten voor bijna 85% zelf grote onderzoeken, tegenover 50% van de rekenkamercommissies (zie tabel 1). Dat is een voor de hand liggende uitkomst.

Tabel 1. Grote onderzoeken naar soort rekenkamer

Er is ook gevraagd naar de kosten per inwoner. Van respondenten zegt 15% dat de rekenkamer of rekenkamercommissie minder dan een euro per inwoner te besteden heeft, 45% ongeveer een euro en 40% ongeveer anderhalve euro of meer dan anderhalve euro.

Gemeenten met een rekenkamer besteden niet significant meer per inwoner dan gemeenten met een rekenkamercommissie. Zie tabel 2.

Tabel 2. Kosten per inwoner naar soort rekenkamer

Op zich zelf zeggen deze uitkomsten niet zo veel meer anders dan dat er grote verschillen zijn in de bedragen die rekenkamers en rekenkamercommissies tot hun beschikking hebben. Om iets meer reliëf te geven aan de betekenis van deze cijfers is het misschien goed aan te geven wat men zoal kan doen met een euro per inwoner.5 Wordt uitgegaan van een gemeente met 50.000 inwoners die een rekenkamer of rekenkamercommissie met vier leden heeft, dan is een volgende besteding denkbaar6:

• vacatiegelden voor de leden d 16.000,-;
• één middelgroot onderzoek d 25.000,- (nota van bevindingen aan te leveren door een extern bureau);
• één doe-mee onderzoek d 9000,- (extern bureau);
• overige producten zoals rekenkamerbrieven, workshops en voorlichting.

Uit bovenstaande cijfers kan natuurlijk op geen enkele wijze de relevantie van een rekenkamer of rekenkamercommissie worden afgeleid. Het belicht immers slechts de kosten- en productiekant. Er kan pas tot een oordeel worden gekomen over het nut van rekenkamers of rekenkamercommissies als ook de doorwerking van rekenkameronderzoeken in beschouwing wordt genomen. Op dat terrein zijn al de nodige studies verschenen, bijvoorbeeld de evaluatie ‘Leren afrekenen’ in opdracht van het ministerie van BZK uitgevoerd door B&A Consulting (2007), en de studie van Morlog (2008). Ook zijn er nieuwe initiatieven zoals een voorgenomen evaluatie van de betekenis van lokale rekenkamers door het ministerie van BZK. De komende jaren zal hier steeds meer duidelijkheid over ontstaan.

Bezuinigingen en intensiveringen
In totaal hebben 19% van de respondenten geantwoord dat er bezuinigingsvoorstellen zijn geweest. Deze bezuinigingsvoorstellen zijn ongeveer voor de helft afkomstig van B&W, iets minder dan een kwart van het ambtelijk management en bijna een derde van de raad. De bezuinigingsvoorstellen zijn meer voorgesteld bij rekenkamercommissies dan bij rekenkamers (zie tabel 3).

Tabel 3. Bezuinigingsvoorstellen naar soort rekenkamer

Er zijn volgens 13% van de respondenten ook intensiveringen of uitbreidingen van de begroting voorgesteld. Deze voorgestelde intensivering komen voor 9% van de rekenkamers of rekenkamercommissie zelf en voor 3% van de raad. Voorstellen voor intensivering komen niet van B&W. Er is overigens nauwelijks verschil tussen rekenkamers en rekenkamercommissies, wat betreft het percentage aan verzoeken om intensivering van de begroting (zie tabel 4).

Tabel 4. Intensiveringsvoorstellen naar soort rekenkamer

Enkele conclusies
Rekenkamers en rekenkamercommissies hebben een duidelijke plaats verworven in het gemeentelijk bestel. De wettelijke verankering van een rekenkamerfunctie heeft hier ongetwijfeld in hoge mate aan bijgedragen. De invulling van de rekenkamerfunctie door middel van een rekenkamercommissie blijft populair (90%van de populatie). De directe invloed van de raad is niet groot. In 50% van de rekenkamercommissies maken raadsleden deel uit van een rekenkamercommissie.
Het is in tijden van economische crisis niet verwonderlijk dat ook de rekenkamers meedelen in bezuinigingen. Logischerwijs ademen de budgetten van rekenkamers en rekenkamercommissies als het ware mee met de budgetten van de overige gemeentelijke functies. Hoewel rekenkamers en rekenkamercommissies bij uitstek een instrument zijn van de raad, kunnen sommige colleges het niet nalaten zich te bemoeien met het budget. In 9% van de gevallen werden er bezuinigingsvoorstellen door het college gedaan. Intensiveringsvoorstellen zijn van de kant van het college in het geheel niet gedaan.

Teneinde het onafhankelijke karakter van de lokale rekenkamerfunctie te accentueren en te bewaken lijkt het nodig om de begroting van de rekenkamerfunctie onder directe verantwoordelijkheid van de raad te brengen, analoog aan de begroting van de Algemene Rekenkamer zoals die onder directe verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer gerealiseerd wordt.
Over het geheel genomen lijkt het erop dat rekenkamers en rekenkamercommissies budgettair gezien nog niet in de knel zijn gekomen. Dat daarmee de posities zijn veiliggesteld, wil daarmee niet gezegd zijn. Immers die posities zijn ook afhankelijk van de appreciatie van het werk van de rekenkamers en de doorwerking daarvan door andere belanghebbenden zoals het college en om wie het uiteindelijk allemaal draait, … de burger.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beide als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Waar in het vervolg over rekenkamers wordt gesproken, wordt tevens rekenkamercommissies bedoeld. Echter niet in paragraaf 3 en paragraaf 6, waar het onderscheid tussen de twee aan de orde wordt gesteld.
2 De staatscommissie Dualisme en lokale democratie, onder voorzitterschap van prof. Mr. D.J. Elzinga heeft in 2000 een advies uitgebracht over de vormgeving van een gedualiseerd lokaal bestuursmodel, de eventuele invoering van de gekozen burgemeester en de combinatie of spreiding van verkiezingen.
3 Overigens geldt dat het werkdomein van de accountant zich aan het verbreden is en dat doelmatigheidsoordelen meer en meer onderdeel gaan uitmaken van het reguliere werk van de accountant.
4 Die privaatrechtelijke rechtspersonen waaraan de gemeente of een derde voor rekening en risico van de gemeente rechtstreeks of middellijk een subsidie, lening of garantie heeft verstrekt ten bedrage van ten minste 50% procent van de baten van deze instelling, over de jaren waarop deze subsidie, lening of garantie betrekking heeft.
5 Ter vergelijking. Het budget dat de Algemene Rekenkamer in 2008 ter beschikking had bedroeg € 28.000.000., waarvan 20,5 miljoen personele kosten en 7,5 miljoen materiële kosten. Per Nederlander (16,4 miljoen in 2008) was dat dus € 1,71.
6 In het sterk vereenvoudigde voorbeeld is afgezien van de kosten van secretariële ondersteuning, doorberekende huisvestingkosten, e.d.

Literatuur

• Algemene Rekenkamer (2007), Organisatie en werkwijze, brochure AR, Den Haag.
• Dieren, Gerard van en Ronald Elte (2009), ‘Professionalisering van lokale rekenkamers’, In: Overheidsmanagement, nr. 6, pp. 13-18.
• Ministerie van BZK (2007), Leren afrekenen, een voorlopige evaluatie van lokale en provinciale rekenkamer(commissie)s, Den Haag.
• Morlog, M. (2008), De dempende golfbeweging van lokaal rekenkameronderzoek; in welke mate leren gemeenten van rekenkameraanbevelingen?, afstudeeronderzoek Erasmus Universiteit Rotterdam.