Beter sturen in complexe processen

De aanleg van de Betuweroute, de MS rotterdam, de Noord/Zuidlijn: een kleine greep uit tal van veelbesproken projecten uit de afgelopen tijd. Achteraf te duur. Misschien onnodig. Te grote risico’s. gemeentelijke projecten lijken kleiner en overzichtelijker. Maar schijn bedriegt: ook die kunnen in de praktijk onbeheersbaar blijken. Dat is de ervaring van Igno Pröpper, organisatieadviseur en oud-docent Bestuurskunde. Regelmatig wordt hij na een mislukt of uit de hand gelopen project erbij gehaald om onderzoek te doen.

Organisatieadviseur Pröpper pleit voor meer proceskennis: 'Een basaal lijstje van kernopgave, actoren en proces is vaak al een eyeopener.' (Foto: Paul Simons)

Kamelenneuseffect
Een van de voorbeelden die hij aanhaalt is de tweede renovatie van de stadsgehoorzaal van Leiden in relatie tot het stadsvernieuwingsproject aalmarkt. De gemeente moest tussentijds de plannen grondig herzien vanwege grote kostenoverschrijdingen. Pröpper heeft toen een raadsonderzoek gedaan naar het verloop van het project. Het beeld dat daarin naar voren kwam, bevestigt zijn bevindingen bij andere projecten. Pröpper: ‘er is een duidelijk patroon dat de ambitie niet gerealiseerd kan worden binnen de bestaande kosten. Maar men wil het toch! Vanwege die spanning worden daarom bij aanvang de kosten bewust laag ingeschat. Men wil immers gewoon beginnen. Maar wanneer een project eenmaal bezig is, gaat men ondanks de kostenoverschrijdingen door. Het is immers jammer om het af te blazen.’ Pröpper noemt dit het kamelenneuseffect. Een project begint aantrekkelijk en overzichtelijk. Totdat later de bult daarachter in al z’n omvang tevoorschijn komt en de werkelijke risico’s en kosten zichtbaar worden. Dan is het niet meer hanteerbaar. ‘Dat is een bekend politiek spel om een project door de besluitvorming te loodsen. Op een gegeven moment raakt het project echter op drift. Er is wel een projectleider, maar omdat die vaak wisselt, terwijl een bouwproject tien tot vijftien jaar duurt, ontstaat er gebrek aan continuïteit. De projecthistorie raakt uit beeld. En meestal zijn dan ook de zaken intern niet op orde zoals basale documenten over verwachtingen en afspraken’, aldus Pröpper.

Stapeling van ambities
In veel gevallen speelt de complexiteit van projecten een grote rol in de onbeheersbaarheid, zo blijkt uit de analysen van Pröpper en zijn bureau. En dat geldt ook voor beleidsprocessen. Pröpper: ‘er zijn vaak wel honderden factoren die het ingewikkeld maken en ervoor zorgen dat je het moeilijk meer kunt doorgronden of beheersen.’ Uit dat grote aantal factoren zijn er enkele dominant. Allereerst de ambities zelf in relatie tot financiën en politieke keuzes. Volgens Pröpper neemt de complexiteit van projecten en processen toe door de stapeling van ambities. ‘We zijn een klein land en zitten dus dicht op elkaar. We kunnen het ons permitteren om hoge sociale eisen en milieueisen te stellen. De vele ambities voor onderwijs en jeugdzorg hebben in het verleden al geleid tot honderden samenwerkingspartijen, waarvan we zijn gaan vinden dat die beter moeten samenwerken om het geheel hanteerbaar te maken. Dat leidt vervolgens weer tot extra spelers.
In plaats van eenvoudiger wordt het geheel complexer.’ Een tweede belangrijke factor voor de complexiteit is de hoeveelheid actoren en betrokken partijen in een project of beleidsproces. Het realiseren van opgaven is steeds meer een zaak van samenwerking geworden. Tel daar het aantal betrokken bestuurslagen bij op samen met de partijen die nodig zijn voor randvoorwaarden en kwaliteit en de complexiteit is een feit. Pröpper: ‘Concrete opgaven bevinden zich vaak op het snijvlak van verschillende invalshoeken en actoren. In de jaren ’50 kon een directeur wellicht nog een burgemeester opbellen om aan te kondigen dat er een snelweg in zijn gemeente aangelegd zou worden. Nu is Rijkswaterstaat twintig jaar lang met tal van actoren met zo’n proces bezig, ook binnen de eigen gelederen van de rijksoverheid.’

Cumulatief effect regelgeving
Met de toename van het aantal spelers is ook de onderlinge belangenstrijd toegenomen, zo ontdekte hij als docent aan de VU in zijn onderzoek naar samenwerking tussen actoren. Iedere partij gaat immers voor zijn eigen belang. Hij legt daarbij ook de relatie tussen de actoren en een derde factor, namelijk de enorme regelgeving. Voor elke regel is minstens één instantie. Pröpper: ‘Je hebt actoren die hoeder zijn van een regel zoals inspecties, maar ook maatschappelijke en overheidsorganisaties zitten er bovenop. Daar komt Brussel dan nog eens bij. Indertijd heeft de commissie Geelhoed wel voorstellen gedaan voor deregulering, maar regels hebben doorgaans een zin. Ze vertegenwoordigen een belang. We zijn als samenleving heel erg bezig met belangen in regels te verpakken, maar er is geen zicht op het cumulatief effect van al die regelgeving. Tijdens je project zou je daar eigenlijk een soort economie-effectrapportage op los moeten laten, zoals een milieueffectrapportage bij infrastructurele projecten. Dan zou je zien dat het cumulatief effect van regelgeving grote betekenis heeft voor de werkbaarheid als geheel en de uiteindelijke kosten.’

Ermee leren omgaan
De complexiteit van projecten en processen is dus sterk toegenomen. Dat is een gegeven waar we mee om moeten leren gaan. Maar de benodigde professionalisering van processen blijft volgens Pröpper nog achter. Ook is er te weinig inzicht in de effectiviteit van instrumenten die worden ingezet. ‘Beleidsmedewerkers en projectleiders zijn doorgaan inhoudelijk opgeleid en georiënteerd. Proceskennis wordt nauwelijks ontwikkeld. Managers vinden vaak hun weg daarin dankzij hun analytisch vermogen, intuïtie en gevoel voor verhoudingen. Maar het succes komt eerder dankzij de persoon dan het vak.’ De ouddocent zet daarom met workshops voor overheidsorganisaties sterk in op het verstevigen van procesvaardigheden. Samen met beleidsmedewerkers analyseren ze dan de situatie. Pröpper: ‘Het basale lijstje van kernopgave, actoren en proces is vaak voor mensen al een eyeopener!’ Om mensen te ondersteunen in processen ontwikkelt het bureau van Pröpper ook enkele instrumenten, zoals een statisch analysemodel dat professionals op ieder moment kunnen hanteren om de situatie op tal van niveaus in kaart te brengen. Vragenlijsten die problematiseren en ongemakkelijk voelen, maar toch een einde kunnen maken aan geworstel. ‘We hebben deze methode toegepast in een wijkenaanpak voor burgerparticipatie. Daar worstelde men maanden- lang onvruchtbaar met de opdracht, maar toen we in een compacte bijeenkomst de vragenlijsten doorliepen, werden er ideeën geboren’, zo geeft hij als voorbeeld. De kernopgave vormt daarbij steeds het roer dat onder invloed van ambities, ontwikkelingen en actoren onderweg om kan. Het invullen van zo’n model is een stuk documentatie dat signaleert of een kernopgave in de loop van de tijd op drift raakt.
Pröpper werkt ook aan een dynamisch cockpitmodel dat als een dashboard op het scherm een proces met actuele gegevens in beeld kan houden. Met die instrumenten wil hij ervoor zorgen dat mensen het overzicht weer hebben en dat processen hanteerbaar worden.
De meerwaarde ervan zit ’m ook in de kennisdeling. ‘Het invullen van een model werkt voor jezelf verhelderend, maar je maakt er ook een zoeksleutel mee aan, zodra die informatie opgeslagen wordt in een database. Je kunt zoeken naar patronen. En als je die info deelt, kun je er kennis mee ontsluiten. Dan kun je ook zien hoe andere professionals iets hebben aangepakt en met hen contact zoeken’, aldus Pröpper. De in zijn vrije tijd niet onverdienstelijke schaker vergelijkt het met het schaakprogramma Fritz. Alle schaakpartijen die vanaf het jaar 1600 gespeeld zijn, zijn daarin opgeslagen. iedereen die zoekt naar een strategie van zetten kan in die database patronen ontdekken, situaties herkennen en zo een eigen plan trekken.

Rol van controller
In de procesbeheersing ziet Pröpper een rol weggelegd voor de controller. De scope van diens werk zou zich ook op het beleidsproces kunnen richten: is een project of beleidsproces methodisch goed aangepakt? Hebben de gekozen instrumenten zich bewezen? Zijn er van tevoren prestatie-indicatoren afgesproken? Vanuit de financiële expertise van de controller ligt de koppeling met beleidsprocessen voor de hand: ‘We ontwikkelen in huis de politiek-winkelen-begroting waarin ambitieniveaus financieel in beeld worden gebracht. Begroting en beleid zijn gekoppeld, ook als één document met verschillende lagen. een begroting wordt beleidsstuk. Je maakt de financiële consequenties van ambities inzichtelijk. Zo kun je vanuit het beleid de politiek een keuze voorleggen.’ Die lijn trekt Pröpper verder door naar de organisatiestructuur. Betrokkenheid van de controller bij beleidscontrol kan de verkokering in de organisaties helpen doorbreken. Realisering van de kernopgave relativeert immers de interne organisatiestructuur. Pröpper: ‘in evaluaties van bijvoorbeeld een provinciaal strategisch milieubeleid blijkt telkens weer dat de uitvoering moeilijk van de grond komt door de interne organisatie. Afdelingen leveren alleen hun eigen product af. In het licht van de kernopgave zouden die interne partijen veel meer moeten samenwerken. De insteek van de controller is van oorsprong financieel, maar daar zit een keten van schakels aan vast. Financiën raken beleid, beleid heeft te maken met actoren en met actoren heb je een proces. Een controller kan zich afvragen: hoe hebben we intern de processen afgestemd op het realiseren van de kernopgave? Met beleidscontrol is dus indirect ook de kwaliteit van de organisatie gemoeid. In die zin kan de controller veel belangrijker worden, een motor voor innovatie en kwaliteitszorg in de organisatie.’ Deze rol vergt wel een grote ontwikkelingsslag. De aandachtsgebieden financiën, beleid, proces en organisatie zijn immers nog sterk ontkoppeld. Het ontwikkelen van prestatie-indicatoren voor beleid zijn volgens Pröpper wel een manier om beleidscontrol in het werkveld van de controller te betrekken. Op deze manier zou de controller enorm in zijn rol kunnen groeien.

Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.