Waarom besteden gemeenten activiteiten wel of niet uit?

Btw-verstoring
De Europese btw-wetgeving maakt dat het uitbesteden van een groot deel van de activiteiten voor overheidsorganisaties veelal duurder is dan het zelf uitvoeren daarvan. Immers, als een activiteit wordt uitbesteed aan een private partij, dan betaalt de gemeente over de volle rekening btw. Voert de gemeente de activiteit zelf uit, dan betaalt zij alleen btw over de inkoop van goederen en diensten. Voor het overige, vooral de loonkosten, betaalt ze geen omzetbelasting. Ondanks dat private partijen – bijvoorbeeld door schaalvoordelen – efficiënter kunnen zijn, kan uitbesteden door de heffing van btw duurder zijn. Om deze verstoring op te heffen, is in 2003 het btw-compensatiefonds ingevoerd. Gemeenten en provincies krijgen uit dit fonds voor een groot deel van hun activiteiten alle betaalde btw vergoed. Daarmee is voor deze werkzaamheden een gelijk speelveld tussen zelf uitvoeren en uitbesteden ontstaan.1

Eerder onderzoek
In 2006 werd – drie jaar na invoering van het fonds – een eerste onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het fonds (wordt er meer uitbesteed?) en de beoordeling van dit fonds door gemeenten.2 Opvallende uitkomst was dat het overgrote deel van de gemeenten aangeeft dat de invoering van het fonds amper geleid heeft tot het meer uitbesteden van taken aan de markt.3 Gesteld wordt dat de heffing van btw voordien eigenlijk geen belemmering vormde en dat andere factoren belangrijker waren om taken al dan niet uit besteden. Daarbij noemden de gemeenten bijvoorbeeld de kwaliteit van het eigen gemeentelijke apparaat en de zorg om werkgelegenheid in de gemeente. Ook geven ze aan dat de potentiële budgettaire voordelen niet of nauwelijks een rol spelen in de afweging om taken uit te besteden. De uitkomsten van dit onderzoek gaven aanleiding de motieven van gemeenten om taken al dan niet uit te besteden nader te onderzoeken.

Welke argumenten zijn belangrijk?
De wetenschappelijke literatuur beschrijft een groot aantal motieven voor overheidsorganisaties om activiteiten al dan niet uit te besteden aan private partijen. Belangrijk daarbij zijn efficiency (uitbesteden is vaak goedkoper), ideologie (rechtse gemeenten besteden eerder uit dan linkse gemeenten) en de aanwezigheid van belangengroepen, zoals actieve vakbonden. Ook zijn bepaalde activiteiten beter uit te besteden dan andere. Zo werkt het mee, wanneer de dienstverlening goed meetbaar is en zijn prestaties, waarbij er sprake is van specifieke activa lastiger uit te besteden (zie ook voetnoot 6). Algemene conclusie is echter ook dat de meeste empirische onderzoeken maar een matige verklaring voor de verschillen in uitbestedingskeuzes bieden.4 Blijkbaar spelen ook andere factoren een belangrijke rol.
Om een beter beeld te krijgen van de argumenten om taken al dan niet uit te besteden zijn 17 interviews gehouden. Daarbij zijn – mede op basis van de uitkomsten van eerder onderzoek – verschillende typen gemeenten onderzocht, rekening houdend met de gemeentegrootte, de politieke kleur van het college en de hoogte van de lokale lasten (zie ook tabel 1).5 Een aantal van deze gemeenten had recent of in de nabije toekomst te maken met een herindeling. In elk van deze gemeenten is met de gemeentesecretaris, of een vervanger uit het management gesproken over de gemaakte keuzes. Daarbij is per interview een lijst van potentiële argumenten beoordeeld (zie tabel 1), is een aantal actuele of recente uitbestedingsdiscussies besproken en is onderzocht hoe een aantal standaardactiviteiten (afvalinzameling, salarisadministratie, sociale dienst, kantinediensten, beveiliging, ICT, kleine infrastructurele werken, taxatie van onroerend goed, schoonmaakdiensten en groenbeheer) op dit moment worden uitgevoerd.

Tabel 1. Waardering van argumenten al dan niet uit te besteden
Score 1: Zeer belangrijk, 2: belangrijk, 3: neutraal, 4: onbelangrijk, 5: zeer onbelangrijk, waarden lager dan drie (relevant) zijn vet weergegeven

Resultaten
De interviews laten zien dat de vorm waarin activiteiten worden uitgevoerd geen belangrijk onderwerp is voor het gemeentelijke management en al zeker niet de politiek. Gemeenten evalueren niet regelmatig de uitvoering van hun activiteiten op kosten en kwaliteit, in vergelijking met andere partijen. Als een activiteit adequaat wordt uitgevoerd en er zijn geen klachten vanuit de gemeentelijke organisatie of de burgers, ontbreekt eenvoudigweg de aanleiding om na te denken over al dan niet uitbesteden. Voor wat betreft de tien standaardactiviteiten geldt dit vooral voor schoonmaak, groenbeheer, kleine infrastructurele werken en beveiliging. Een aantal geïnterviewden stelt ook dat de financiële positie van hun gemeente geen aanleiding gaf na te denken over kostenreductie of dat alle aandacht uitging naar andere organisatorische onderwerpen, bijvoorbeeld een gemeentelijke herindeling.

Echter, als er structurele ontevredenheid bestaat over de uitvoering, bijvoorbeeld door matige kwaliteit of hoge kosten, wordt eventuele uitbesteding een relevant bestuurlijk onderwerp. Zeker als het taken betreft die de burgers direct raken wordt het onderwerp ook politiek van belang. Achterblijvende kwaliteit is zichtbaar in aspecten als gebrek aan expertise of hoog ziekteverzuim. Deze kunnen ook de aanleiding zijn activiteiten weer zelf uitvoeren, na een aantal jaren uitbesteden aan private partijen. De geïnterviewde gemeenten rapporteren in het bijzonder tegenvallende kwaliteit bij externe WOZ-taxateurs, wat een reden is dat als gemeente weer zelf te doen.
Ook de bouw van een nieuwe accommodatie is een gelegenheid na te denken over de wijze van uitvoering, van vooral interne taken zoals catering en schoonmaak. Datzelfde geldt voor de overdracht van taken door het rijk of de wijziging van wet- en regelgeving. Anders dan verwacht mag worden, lijkt een gemeentelijke herindeling bij de meeste gemeenten geen aanleiding te geven tot de heroverweging van de wijze van uitvoering.
Wanneer besloten is tot uitbesteding, is er ook vaak sprake van een zeker pragmatisme. Zo rapporteert een groot deel van de gemeenten over het geleidelijk overdragen van werk aan de markt, afhankelijk van het ontstaan van vacature of het pensioneren van medewerkers. De kosten van ontslag zijn te hoog of het is niet aantrekkelijk deze medewerkers over te dragen aan de private partij, zodat afgewacht wordt tot deze medewerkers vanzelf weggaan.

Tabel 1 geeft een overzicht van de onderzochte argumenten om gemeentelijke taken al dan niet uit te besteden. De argumenten zijn afgeleid van de literatuur zoals die tot nu over dit onderwerp gepubliceerd is. De geïnterviewden is gevraagd elk argument te voorzien van een score op een 1 tot 5 schaal (1 = zeer belangrijk, 5 = zeer onbelangrijk).

De tabel laat zien dat het efficiencyargument met afstand toch het meest relevant is. Zowel private ondernemers als publieke samenwerkingsverbanden zouden goedkoper kunnen werken, door schaaleffecten bij de inzet van kapitaalgoederen, meer specialisatie en standaardisatie. Opvallend is dat dit argument belangrijker is voor linkse gemeenten dan voor rechtse. Zoals verwacht mag worden hechten gemeenten met lagere lasten meer aan dit argument dan gemeenten met hogere lokale lasten.

Ideologische overwegingen zijn ook relevant bij de discussie over het al dan niet uitbesteden van taken. Zoals verwacht mag worden, geldt dit sterker voor linkse gemeenten dan voor rechtse gemeenten. Opvallender is dat dit argument ook sterker geldt voor gemeenten met lagere lokale lasten. Waarschijnlijk is er in die gemeenten een overtuigder efficiency en daarmee marktdenken aanwezig, met lagere uitvoeringskosten als gevolg. Hier speelt vaak dat een lokale bestuurder (gemeentesecretaris, wethouder) met een relatief sterke positie en denkbeelden over de verhouding markt en overheid een grote invloed heeft op deze inrichtingskeuzes.

Daarnaast geldt dat een aantal argumenten – die onderling samenhangen – vooral bij de kleinere gemeenten van belang zijn. Het gaat om de hogere kwaliteit van externe dienstverleners, de beperkt aanwezige kwaliteit in het eigen gemeentelijke apparaat en in het bijzonder de continuïteit van dienstverlening.

De andere argumenten hebben duidelijk minder gewicht en spelen hoogstens voor individuele gemeenten een rol. Anders dan uit de literatuur blijkt, speelt de aanwezigheid van belangengroepen bij deze gemeenten geen rol. Duidelijk is dat de invoering van het btw-compensatiefonds op zichzelf geen argument is geweest om na te denken over het uitbesteden van taken. Naast deze argumenten die ter beoordeling zijn voorgelegd, gaven de interviews ook zicht op een aantal aanvullende potentiële argumenten. Genoemd werden ‘het beperken van de invloed van de politiek op de uitvoering’, ‘de angst voor verlies aan invloed op de uitvoering’, ‘het verminderen van de aansturingslast van het management’, ‘de aansprakelijkheid voor de uitvoering van taken’, en ‘klantgerichtheid’. Hoewel relevant voor een aantal individuele gemeenten, waren aanvullende argumenten niet relevant voor het geheel of de groepen van gemeenten uit tabel 1 (score beter dan ‘3’).

Tabel 2 toont de argumenten die gehanteerd worden voor de huidige wijze van uitvoering van taken. Hiervoor zijn alle antwoorden uit de interviews gecategoriseerd en gescoord. Voor elke categorie zijn de drie belangrijkste argumenten opgenomen, in volgorde van belang. De tabel maakt onderscheid in de wijze van uitvoering (zelf, publiek uitbesteed, en privaat uitbesteed) en naar typen activiteiten (interne vs. externe, goede vs. slechte meetbaarheid, en beperkte vs. grote specifieke activa).6 Een aantal uitkomsten vallen op. Het argument ‘lokale werkgelegenheid’ is vaak het argument om publiek uit te besteden, in het bijzonder aan de sociale werkvoorziening. Dit argument speelt sterker voor interne (gericht op de gemeentelijke organisatie) dan voor externe activiteiten (gericht op burgers).

Tabel 2. De belangrijkste argumenten om al dan niet uit te besteden
* Indeling is gebaseerd op Brown, T., en M. Potoski (2003), ''Managing Contract Performance: A TransactionCosts Approach', Journal of Policy Analysis and Management, Vol. 22, No. 2, 275-297.

Ook blijkt uit deze tabel dat het efficiencyargument het meest belangrijk is, vooral voor privaat uitbesteden en veel minder voor publiek uitbesteden en zelf doen. Dat er geen aanleiding is geweest voor het afwegen van uitbesteden zien we vooral bij interne activiteiten. De druk om een adequaat niveau van dienstverlening te bieden is blijkbaar bij externe activiteiten groter. Activiteiten met een slechte meetbaarheid van dienstverlening hebben een grotere kans zelf te worden uitgevoerd dan activiteiten met een goede meetbaarheid. Ten slotte hebben activiteiten met een grote mate van specifieke activa een grotere kans niet te worden uitbesteed dan activiteiten met minder specifieke activa.

Voor de uitvoering van hun taken kunnen gemeenten kiezen tussen zelf uitvoeren, publiek uitbesteden of privaat uitbesteden. Publieke uitbesteding kan verschillende vormen aannemen zoals uitvoering door een andere gemeente, een intergemeentelijk samenwerkingsverband of uitvoering door de sociale werkvoorziening. Tabel 3 laat voor de tien onderzochte activiteiten zien hoe deze zijn uitgevoerd, ook naar de verschillende typen gemeenten.
In het bijzonder de groep kleinste gemeenten (minder dan 20.000 inwoners) kiezen vaak voor het uitbesteden van taken, voornamelijk aan publieke organisaties. Gemeenten met lagere lokale lasten besteden eerder uit en rechtse gemeente besteden eerder uit aan private partijen.

Tabel 3. Uitbesteden of niet, in % van alle onderzochte gemeenten

Hier speelt ook weer het feit dat wanneer er geen aanleiding is geweest na te denken over al dan niet uitbesteden, de taak per definitie nog door de gemeente wordt uitgevoerd. Ook is een aantal keren het voldoende grip houden op de uitvoering argument om taken zelf uit te voeren. Slechts in een beperkt aantal situaties is een vergelijking tussen zelf doen en uitbesteden uitgevallen in het voordeel van zelf doen. Alleen bij ICT komt dit een aantal keren voor. Hier speelt deels de specifieke gemeentelijke praktijk een rol.
Een belangrijk argument voor publieke uitbesteding is dat de gemeente ervan overtuigd is dat zelf doen niet langer optimaal is, maar dat vanwege de aard van de taak of de gemeentelijke verantwoordelijkheid, publieke uitbesteding het enige alternatief is. Dit geldt bijvoorbeeld voor de sociale dienst, milieutoezicht en onderwijs. Daarnaast is het behoud van zeggenschap een belangrijk argument om publiek uit te besteden. Anderzijds geeft een aantal gemeenten ook aan dat de invloed op de uitvoering bij de eenop- een relatie met een private uitvoerder vaak groter is dan de invloed bij een publiek samenwerkingsverband met een te groot aantal betrokken gemeenten met elk hun eigen belangen en zeggenschap.

Mattheüs Wassenaar is werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als hoofd Begroting / plv. directeur Financieel-Economische Zaken. Daarnaast werkt hij aan de Vrije Universiteit aan een proefschrift over de effectiviteit van het btw-compensatiefonds.

Noten
1 Wassenaar, M.C., H.A.I.M. Wolvers en B. Bijl (2003), Het BTW-compensatiefonds, Den Haag, Sdu Uitgevers.
2 Dijkgraaf, E., M.C. Wassenaar en R.H.J.M. Gradus (2006), ‘Gemeenten oordelen negatief over het BTW-compensatiefonds’, Economisch Statistische Berichten, 4486, 229 – 231.
3 Later onderzoek laat zien dat er sindsdien toch al meer activiteiten door gemeenten lijken te zijn uitbesteed, A. Wojcik en R.H.J.M. Gradus (2009), ‘Begint het BTW-compensatiefonds te werken?’, TPC 7(2), p. 31-33.
4 Bel, G., en X. Fageda (2007), ‘Why do local governments privatise public services? A survey of empirical studies’, Local Government Studies 33(4): 517 - 534.
5 Gesproken is met de volgende gemeenten: Amersfoort, Breukelen, Groningen, Heerenveen, Hoogezand-Sappemeer, IJsselstein, Krimpen aan den IJssel, Leeuwarden, Lelystad, Midden-Delfland, Nunspeet, Oostzaan, Purmerend, Rijnwoude, Westland, Zijpe en Zwolle. Met dank aan de geïnterviewden voor de bereidheid deel te nemen aan dit onderzoek.
6 Meetbaarheid is als volgt gedefinieerd: ‘hoe moeilijk het is voor de uitbestedende organisatie de resultaten, of inzet die nodig is om de dienst aan te bieden, te meten’. Specifieke activa zijn gedefinieerd als: ‘de mate waarin er specifieke investeringen nodig zijn om de taak uit te voeren’.