Relatie beleid en uitvoering 2.0

Goed opdrachtgeverschap cruciaal
Indien de toekomstplannen van de ambtelijke heroverwegingscommissie Bedrijfsvoering worden overgenomen door het nieuwe kabinet, dan ziet de rijksoverheid er straks fundamenteel anders uit.1 Grote uitvoeringsorganisaties, één grote shared service bedrijfsvoering en meer programmaministeries met een klein eigen apparaat. Deze nieuwe constellatie zal een andere manier van werken vereisen om beleid ook daadwerkelijk tot uitvoering te krijgen. Voor de controller die staat voor een goede beheersing van de eigen organisatie, zeker in relatie tot andere organisatieonderdelen, zullen de vertrouwde instrumenten uit handen vallen. In plaats van dat gesteund kan worden op de eigen uitvoerende diensten binnen het eigen departement, is de kans groot dat de uitvoering plaatsvindt door een ander departement. Goed opdrachtgeverschap en goed opdrachtnemerschap worden van vitaal belang om de beleidsverantwoordelijkheid van de minister waar te maken.

Een moeizame relatie
De relatie opdrachtgever-opdrachtnemer is een lastige en tegelijkertijd van groot belang om het ontwikkelde beleid ook tot praktische uitvoering te brengen. De veronderstelling dat ministers struikelen op uitvoering kan worden gepreciseerd in de bewering dat ministers struikelen over een slechte koppeling tussen beleid en uitvoering. Praktijkknelpunten en gedoogacties bereiken niet de politiek verantwoordelijke en beleidswijzigingen worden in de praktijk anders uitgevoerd dan aan de Tweede Kamer is toegezegd.

Waarom verloopt de relatie tussen opdrachtgevende beleidsdirectie en uitvoerende dienst veelal moeizaam? Daarvoor is een viertal redenen aan te wijzen.

1. De relatie tussen beleidsdirectie en uitvoerende dienst is het schakelpunt tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Een schakelpunt in een lange keten. Dit speelt al onmiddellijk in de initiële beleidsfase. Er kan een groot verschil van inzicht zijn tussen wat de politiek gewenst acht en wat ambtelijk haalbaar lijkt. De volgende mijlpaal of struikelblok is de overdracht naar de uitvoerende diensten wanneer het beleid ontwikkeld is en de regelingen gemaakt zijn. En ten slotte hebben wij nog het contact (de letterlijke scheiding door een balie of een website) tussen uitvoerende ambtenaar en de ‘afnemende’ burger, bedrijf of instelling (het fenomeen van de paarse krokodil). Elk beleidsonderwerp heeft de lange afstand af te leggen van politiek gewenst naar burgercontact. Een lang proces met veel schakelpunten waarin de kans op fouten reëel is.
2. Organisatorisch is het beleidsproces in Nederland veelal opgeknipt in twee organisatieonderdelen: een beleidsontwikkelende organisatie en een uitvoerende organisatie. Organisaties hebben ieder voor zich al moeite om één werkwijze en werkcultuur bij hun eigen medewerkers te bevorderen. Door de hiërarchie, procedures, trainingen en voorbeeldgedrag probeert het management van elke organisatie ook ‘één tent’ te maken. Er is dus grote kans dat het verkeer tussen organisaties ingegeven is vanuit verschillende werkwijzen en culturen. De afgesproken procedure (vastgelegd in het sturingsprotocol of opdrachtenconvenant) zal dit niet allemaal kunnen opvangen.
3. In het verlengde van het vorige punt en meer op het niveau van de individuele medewerker moet bedacht worden dat mensen gekozen hebben voor die functie binnen die organisatie die het best bij hun past. Er spelen natuurlijk veel rationele factoren mee (beloning, vaardigheden, opleiding) maar niet-rationele aspecten spelen ook mee. Welke controller durft te ontkennen dat hij (meestal een hij) een zekere bevrediging ontleent aan een mooi ingevuld Excel-document? En belangrijker vraag: welk controller durft te ontkennen dat hij licht geïrriteerd raakt van een beleidsbrief aan de Tweede Kamer met abstracte vergezichten, open einden en perfect aansluitend bij de politieke kleur van de minister? Mensen kiezen grosso modo banen die goed bij hun karaktereigenschappen en voorkeuren passen. Samenwerken tussen mensen met verschillende karakters gaat niet vanzelf zoals door Ofman is beschreven.2
4. Vierde reden is dat in het traject van beleidsontwikkeling naar beleidsuitvoering de inhoud een aantal malen transformeert in een andere gedaante. Eerste maal is wanneer de maatschappelijke behoefte, in de vorm van een vraag of beschrijving, moet omgezet worden in een beleidsoplossing. Van vraagteken naar uitroepteken. Bijvoorbeeld van “Het is niet veilig in onze buurt” naar “De gemeente zet extra lantaarnpalen neer”.
   Tweede maal is van overeengekomen beleidsvoornemen naar juridische tekst. Het uitonderhandelde beleidsvoornemen is nog globaal van karakter en bevat ten opzichte van het initiële beleidsvoorstel inconsistenties, uitzonderingscategorieën en ad-hocuitvoeringsvoorschriften. Derde transformatie is van regelgeving en werkinstructies naar daadwerkelijke menselijke handelingen in de praktijk. Het feit dat een stiptheidsactie (handelen volgens de voorschriften) door menige directie wordt beschouwd als een direct bedreiging voor het goede functioneren van de organisatie, bewijst dat ook hier sprake is van een volgende metamorfose in het beleidsproces.

Op basis van het voorgaande is het logisch dat de relatie opdrachtgever- opdrachtnemer in de context van beleid en uitvoering een lastige is. Het omgekeerde, een naadloze aansluiting, zou verbazingwekkender zijn.

Figuur 1. De metamorfosen van het beleidsproces

Oplossingsrichtingen
Bovenstaande analyse moet niet worden opgevat als een betoog dat het onmogelijk is om de relatie opdrachtgever-opdrachtnemer te verbeteren en dat deze als een onvermijdelijke natuurramp beschouwd moet worden.
Wat uit de analyse blijkt, is dat het geen eendimensionaal probleem is. Het gaat over inhoud, processen, mensen, voorkeuren, politiek, macro-microtransformatie. Preciezer kijkend naar de relatie gaat het hier over afstemming, coördinatie tussen twee organisaties en medewerkers. Wie doet wat op welk moment? Wat heb je van mij nodig om jouw taak goed uit te voeren? Wat doen we als het niet gaat zoals afgesproken?

Wat ons kan helpen om breder te kijken dan de gebruikelijke instrumenten van meer controle en dikkere overeenkomsten, is het onderscheid dat de bestuurskunde maakt tussen de verschillende soorten van coördinatiemechanismen3:

1. Hiërarchische coördinatie. Dit is de relatie tussen baas en hiërarchische ondergeschikte. De klassieke vorm in het publieke domein heeft Weber gedefinieerd als de bureaucratie. Deze heeft nog steeds een belangrijke coördinerende werking. Zelfs rekeninghoudend met de normale inspraak en advisering door de medewerker neemt de directeur de beslissing. Zonder hiërarchische coördinatie binnen de overheid zou de gekozen bestuurder ook nooit verantwoordelijk gehouden kunnen worden. Veel gebruikte termen zijn bevoegdheid, functie, taak.
2. Marktmechanisme. Deze vorm van coördinatie maakt gebruik van marktelementen. Alle New Public Management-instrumenten, zoals prestatieafspraken, verrekenprijzen en producten vallen hieronder. Essentieel is dat gelijkwaardige partijen een transactie afspreken: partij A levert een concreet product dat opdrachtgevende partij B betaalt. Sleutelwoorden zijn transactie en zakelijkheid.
3. Netwerkcoördinatie. Hieronder valt alle beïnvloeding die los van functie of budget staat en meestal mensgericht is. Het hebben van een gelijke cultuur, gedeelde normen en waarden zal de afstemming versoepelen. Het veelvuldig afstemmen en gebruik maken van persoonlijke contacten verbetert op zijn beurt het formele proces. Concrete instrumenten ter versterking van netwerkcoördinatie zijn personeelsroulatie, benoemingenbeleid, gezamenlijke huisvesting, gezamenlijke opleidingen en bijeenkomsten. In het BZK-rapport ‘Zicht op een betere relatie’ wordt vooral van netwerkcoördinatie veel verwacht.4 Kernwoorden zijn draagvlak, samenwerking en afstemming.

Figuur 2. Coördinatiemechanismen

Concrete verbeteringen
Wanneer de controller geconfronteerd wordt met een slecht functionerend contact met opdrachtgevers of met opdrachtnemers, dan kan met bovenbesproken coördinatiemechanismen het probleem breder bekeken en aangepakt worden. Breder dan in de gebruikelijke reflex te schieten van strakkere sturing en toezicht. Hieronder wordt een aantal voorbeeldacties beschreven die ten algemene de relatie beleid en uitvoering kunnen verbeteren. Voor het specifieke relatieprobleem waarmee de controller geconfronteerd wordt, zal situationeel bekeken moeten worden wat nodig en effectief is.

Hiërarchische coördinatie
Dit lijkt duidelijk geregeld: iedereen heeft een plaats in de hiërarchische organisatie. Wat echter minder duidelijk is in de relatie, is wie waarvoor bevoegd en verantwoordelijk is. Binnen de Nederlandse samenleving is het onbetamelijk om op je strepen (i.c. rang en dus bevoegdheden) te gaan staan, maar hiermee gaat wel veel duidelijkheid verloren. Als je niet weet wie je gesprekspartner is, weet je ook niet welke afspraken je met hem kan maken. Als de accountadviseur van een uitvoerende dienst een opdracht krijgt van de uitvoeringsregisseur van de demandorganisatie van het kerndepartement, kan hij dan zijn directeur melden dat het ministerie een nieuwe opdracht heeft gegeven?

Door het duidelijk krijgen voor de medewerker zelf en duidelijk maken aan de gesprekspartner van de eigen bevoegdheden en de formele besluitvorming binnen de eigen organisatie, weet je wat je van elkaar kan verwachten.

Acties:

• Wees concreet in de formele taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van je eigen organisatie.
• Vraag naar de bevoegdheden en het besluitvormingsproces van je gesprekspartner.

Marktmechanismen
Hoewel New Public Management snel uit de gratie raakt, kan het nog steeds een rol vervullen in het creëren van duidelijkheid over welke opdracht er nu gegeven wordt. Dit hoeft niet per se in de ideaaltypische vorm van een homogeen product met kostprijs.5 Maar het doorvragen en vastleggen in zoveel mogelijk kwantitatieve aspecten helpt om duidelijkheid te krijgen. Dit doorvragen kan vooral bij de opdrachtgevers irritatie opwekken (vooral als zij antwoorden schuldig moeten blijven), maar het achteraf geconfronteerd worden met anders geïnterpreteerde uitvoering kan vervelender gevolgen hebben. Een mooi voorbeeld is het niet concreet afspreken van de tijdstippen van de dienstverlening. Zo is er bij subsidieregelingen een aanzienlijk tijdsverloop tussen een subsidieregeling openstellen, de deadline voor indiening, de inhoudelijke beoordeling, de formele toekenning en de uitbetaling van de subsidie. Het begrip starten van de subsidieregeling kan in de oren van de beleidsmedewerker (geld wordt uitbetaald) iets anders betekenen dan bij de uitvoeringsadviseur (openstelling aanvraagperiode).

Daarnaast blijft toepassing van het transactieprincipe (wie betaalt die bepaalt) ervoor zorgen dat met name de opdrachtgever zich bewust wordt van de uitvoeringsconsequenties van zijn voornemens. Een uitvoerende dienst die elke beleidsopdracht beantwoordt met een nieuwe offerte (waarin ook uitvoeringskosten staan) maakt zich niet populair, maar geeft wel veel duidelijkheid. Het is jammer dat het heroverwegingsrapport Bedrijfsvoering voorstelt om alle budgetten voor bedrijfsvoeringstaken te concentreren bij één opdrachtgevend departement. Dit zal ertoe leiden dat de andere departementen gaan overvragen van deze gratis diensten.

Acties:

• Maak de opdracht duidelijk door deze zoveel mogelijk te kwantificeren.
• Zorg dat de opdrachtgever blijft betalen voor zijn opdrachten.

Netwerkcoördinatie
De scheiding tussen beleid en uitvoering is de afgelopen twintig jaar vrij absoluut doorgevoerd. Organisaties zijn gesplitst, uitvoerende diensten zijn uit het hoofdgebouw vertrokken zodat men elkaar niet meer toevallig tegenkomt. Functieprofielen en functie-eisen zijn op een andere leest geschoeid zodat er verschillende opleidings- en carrièrepaden zijn ontstaan. De medewerkers van de uitvoerende dienst op afstand weten onder welk ministerie ze vallen maar vraag hen niet de betrokken beleidsdirecties te noemen. Beleidsmedewerkers van hun kant kennen wel een paar taken van de uitvoerende organisatie maar hebben geen inzicht in de primaire processen. Zo is bij het ontwikkelen van één uniforme digitale rijkswerkplek de beleidsmedewerker in zijn Haagse kantoor beeldbepalend, en daardoor is de rijkswerkplek van weinig nut voor gevangenisbewaarders, vleesinspecteurs of sluismeesters. Men komt elkaar niet meer tegen, men kent elkaar niet meer.

Hoewel bovenstaande natuurlijk niet voor iedereen opgaat, is het de vraag hoe de kracht van netwerken beter benut kan worden. Er zijn al netwerken die ofwel gekoppeld zijn aan een functie (de financiële functie gefaciliteerd door het ministerie van Financiën), universitaire opleiding (de ingenieurs binnen Rijkswaterstaat) of organisatievorm (batenlastendiensten).
In potentie zou het thema beleid en uitvoering dezelfde bindingskracht kunnen hebben om functionarissen vanuit verschillende organisaties bijeen te brengen. In het najaar 2009 is binnen de rijksoverheid gestart met een interessant platform om op de thematiek beleid-uitvoering verdere acties te ondernemen. Jammer genoeg zijn tot nu toe hier alleen de uitvoerende diensten uitgenodigd.

Meer verdiept, maar wel op ad-hocbasis, vinden bij sommige baten-lastendiensten zulke bijeenkomsten al plaats in de vorm van cursussen en simulaties. Deze worden meestal bij de start van de batenlastendienst niet alleen door de meest betrokken medewerkers, maar ook directeuren en DG’s gehouden. Door samen met elkaar aan de slag te gaan en te praten over elkaars belangen en rollen, ontstaat een gemeenschappelijk beeld en wederzijds begrip. Men begrijpt elkaar en men weet elkaar te vinden. Het bereikte effect is wel direct verbonden met de aanwezige mensen. Gezien de regelmatige functieroulatie pleit dit ervoor om met enige regelmaat deze sessies te herhalen zodat opnieuw het gezamenlijk perspectief kan worden bepaald. Een soort van opfristraining en hernieuwde kennismaking.

Een opvallend manco in de relatie opdrachtgeveropdrachtnemer is het gebrek aan kennis en vaardigheden bij de opdrachtgevers om hun taak waar te maken. Bij elke evaluatie van het baten-lastendienst model komt dit naar boven. Aan de kant van de baten-lastendiensten is er een scala aan trainingen om zich hierin te bekwamen. Aan de beleidskant is sprake van een vacuüm. In de opleidingsgidsen voor de rijksoverheid is een breed aanbod te vinden voor nota’s schrijven, gespreksvoering, mediatraining, beleidsstrategie en andere items, maar een leergang opdrachtgeverschap ontbreekt ten ene male. Verwacht wordt dat het onderhouden van de opdrachtgeversrelatie er gewoon even bij gedaan wordt. De nieuwe leergang opdrachtgeverschap zou natuurlijk beter kunnen worden gecombineerd met de leergang opdrachtnemerschap om daarmee het samenspel met de uitvoering direct in te bedden. Om alvast een voorschot te doen op de leergang wordt in het kader het curriculum gepresenteerd.

Curriculum Leergang beleid - uitvoering
Deelnemers: beleid en uitvoering
Werkvormen: college, cases, training, stages

Kader. Curriculum Leergang beleid - uitvoering

Acties:

• Beleg bijeenkomsten met deelnemers van beleid en uitvoering om gezamenlijk kennis en ervaring op te doen.
• Volg de nieuwe leergang beleid en uitvoering.

Maarten Mookhoek is senior management consultant bij ConQuaestor. Reacties op dit artikel kunt u sturen naar maarten.mookhoek@conquaestor.nl.

Noten
1 Rapport heroverwegingswerkgroep 19.Bedrijfsvoering, 1 april 2010, Tweede Kamer, 2009–2010, 32 359, nr. 1.
2 Ofman, D., Bezieling en kwaliteit in organisaties, 1996.
3 Verhoest, K. & Bouckaert G., Specialisation and coordination in four OECD-countries 1980 – 2005, Leuven: 2006.
4 Ministerie van BZK, ‘Zicht op een betere relatie tussen beleid en uitvoering’, 2009.
5 Dekkers, F & Mookhoek M., ‘Baten-lastendiensten, de gewoonste zaak van de wereld’, In: TPC, juni