Terugblik Dagen van de Public Controller 2010

Op 21 april leek de grote zaal van het WTC Rotterdam met het gedempte licht en de rond witgedekte tafeltjes gerangschikte zitjes eerder de plaats van een met glitter en glamour omringde uitreiking van een prestigieuze prijs.

Goos Minderman: ‘Dapper dat u er bent!’
Echter, in zijn welkomstwoord maakte dagvoorzitter prof. dr. Goos Minderman1 al snel duidelijk dat er op dit moment in de publieke sector weinig glitter en glamour te vinden is: de twintig heroverwegingsrapporten, het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte en de verschillende verkiezingsprogramma’s duiden op zware financieel-economische tijden, waarmee iedereen in de publieke sector te maken zal krijgen. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zullen verder worden gedecentraliseerd naar lokaal niveau, waar de controllers zullen moeten zorgen voor een integere, rechtmatige, efficiënte en transparante vormgeving van de uitvoering van het beleid. Hierbij hebben zij partners en bondgenoten nodig, zoals accountants en auditors. Zouden in de gemeentelijke context deze bondgenoten gevonden kunnen worden bij de gemeentelijke rekenkamer? Met deze vraag introduceerde Minderman de eerste spreker, dr. Victor Eiff.2

Victor Eiff: ‘Gezonde spanning tussen rekenkamer en controller’
Allereerst schetste Eiff hoe de gemeentelijke rekenkamers zijn ontstaan bij de dualisering van de gemeenten in 2002, waarbij gemeenteraad en college gescheiden werden. De Raad kreeg een kaderstellende en controlerende rol en het college als dagelijks bestuur een uitvoerende rol. Bij de dualisering is ook een aantal nieuwe instrumenten ingevoerd, waaronder de verplichte rekenkamer (of rekenkamercommissie, de wetgever schrijft de vormgeving niet voor). De rekenkamerfunctie is een controlerend instituut, die de raad in haar controlerende en toezichthoudende rol ondersteunt door het doen van onafhankelijk onderzoek naar het presteren en functioneren van de gemeente. De rekenkamer steunt bij haar werkzaamheden op het werk van de medespelers in de controletoren: de accountant, de controller en de interne controle.
Eiff constateert dat er naast een parallel belang ook een gezonde spanning bestaat tussen de controller en de rekenkamer: de rekenkamer staat de raad ten dienste onder andere door een kritische houding naar het presteren van het college, terwijl de controller per definitie dat college ter zijde staat.

Arco van de Ven: ‘Vertrouw op God, maar zet wel je fiets op slot’
Prof. dr. Arco van de Ven3 schetste de beweging van de vroegere hechte dorpsgemeenschap met haar sociale controle, treffend geïllustreerd met het chanson ‘Het dorp’ van Wim Sonneveld, naar de moderne risicosamenleving. In deze samenleving wordt het discours over alternatieven die tot verbetering kunnen leiden, beheerst door allerlei (on)mogelijke en moeilijk voorspelbare risico’s en calamiteiten, wat verlammend werkt op de besluitvorming en leidt tot een toenemende onzekerheid. Met als gevolg dat steeds meer vertrouwd wordt op abstracte systemen (bijv.: ‘Ons risicomanagement is ingericht volgens COSO ERM ’ en ‘We beleggen alleen in Triple A’) zonder te weten wat daar inhoudelijk achter steekt. De nadruk ligt daardoor niet meer op de inhoud (het managen van risico’s), maar op de manier waarop het proces wordt uitgevoerd (het volgen van de regels van het risicomanagementsysteem).

Van de Ven ziet een aantal uitdagingen in de interne beheersomgeving: in hoeverre is er een cultuur of leiderschap aanwezig om risicomanagement effectief te laten zijn en in welke mate is er risicobereidheid (wat is het maximale risico dat een organisatie aanvaardbaar vindt). Ook ziet hij uitdagingen in de beheersactiviteiten: de effectiviteit van beheersmaatregelen om risico’s af te dekken: beïnvloedt de set maatregelen daadwerkelijk het gedrag in de gewenste richting? En in de relatie tussen vertrouwen en beheersmaatregelen: willen beheersmaatregelen goed werken dan is vertrouwen nodig, als een basis om effectief te werken (‘vertrouw op God, maar zet wel je fiets op slot’). Geen blind vertrouwen, wel monitoren dat het vertrouwen niet wordt beschaamd, bijvoorbeeld een organisatie die declaraties nauwelijks controleert (weinig beheersing), maar ze wel op het intranet plaatst (als sociaal controlemechanisme).

Rien Meijerink: ‘Pas toe en leg NIET uit’
Vervolgens ging drs. Rien Meijerink4 in op governancecodes in de praktijk. De belangrijkste ontwikkeling van de afgelopen 25 jaar is de beleidsdecentralisatie geweest, niet alleen op het gebied van de bedrijfsvoering, daar begon het mee, maar ook op het gebied van het beleid. Dit heeft geleid tot steeds zelfstandiger publieke organisaties. Het gevolg hiervan was dat er verschil ontstond tussen de producten en diensten van gelijksoortige instellingen.
Als publieke organisaties meer zelfstandigheid krijgen kunnen er incidenten ontstaan. Dit heeft geleid tot een nieuwe bedrijfstak, dat van het externe toezicht (de inspecties). Ook bleek er wantrouwen te ontstaan over en weer tussen politiek en ambtenarij enerzijds en de instelling anderzijds. Om dit wantrouwen weg te nemen is het nodig om duidelijk te hebben wie bij het besturen van een publieke organisatie waarvoor verantwoordelijk en aanspreekbaar is: public governance.
Public governance is door middel van governancecodes vorm gegeven. Meijerink benadrukte dat de codes bij verzelfstandigde publieke organisaties en hun koepels een vorm van zelfregulering zijn. Of er een code komt is afhankelijk of de partijen het eens kunnen worden over de inhoud en gestrengheid van de code. Dit heeft geleid tot afzwakking van codes of tot het opnemen van alternatieven, waardoor organisaties met verschillend gedrag toch binnen de code konden blijven. Nadeel hiervan is dat de codes niet afdwingbaar zijn (‘pas toe of leg uit’).

Wat kan er verbeteren aan de codes? Meijerink pleit voor strengere codes, bijv. een beperking van het aantal bijbanen dat een toezichthouder mag hebben (conform de code Tabaksblatt). Ook zou het principe ‘pas toe of leg uit’ niet meer in de codes moeten zijn opgenomen: de code geldt voor alle instellingen en de brancheorganisatie spreekt dit zo af. Overigens was dit in de oorspronkelijke versie van de governancecode voor het mbo zo geregeld en is dit bij een recente herziening ongedaan gemaakt.
De overheid toont een voorkeur voor het wettelijk verankeren van de code die in een bepaalde branche ontwikkeld is. Meijerink is hier niet voor: dit past niet bij de doorgemaakte verzelfstandiging in het publieke domein. Ook kan het wettelijk voorschrijven van een code de schijn wekken dat de overheid borg staat voor de kwaliteit.

Het eerste deel van de middag was er voor de deelnemers de keuze uit twee keuzeprogramma’s, waarin in een viertal parallelsessies actuele thema’s werden behandeld. De aangeboden thema’s behelsden onder andere de gevolgen van de bevolkingskrimp, programmacontrol, de bekostiging van het hoger onderwijs, maatschappelijk vastgoed, de loopbaanperspectieven en de aanpak van bezuinigingen.

Willem Middelkoop: ‘Hopen op een wonder’
Na de keuzeprogramma’s was het woord aan Willem middelkoop.5 Hij verdedigde de stelling ‘De kredietcrisis begint pas!’. Middelkoop voorzag al enige tijd het ineenstorten van het financiële systeem, alleen wist hij niet wanneer dat zou gebeuren. We leven en leefden de afgelopen jaren in een ongedekt geldsysteem, waarin schuld op schuld gestapeld wordt. Dit soort systemen zijn in het verleden meermalen voorgekomen, alleen niet mondiaal, en telkenmale ontploft! Alleen werden hieruit geen lessen getrokken en werd hiermee tot eind 2008 luchthartig verder gegaan. Terwijl de deskundigen dit hadden moeten zien aankomen.
Aan de hand van een aantal grafieken gaf Middelkoop een uiteenzetting over de aanleiding en het verloop van de financiële crisis en de gevolgen daarvan voor de economie en de staatsfinanciën, in het bijzonder de schuldontwikkeling, in verschillende landen. Wat hierin opvalt is dat bedrijven en overheden op dit moment weer groei en herstel presenteren, maar dat dit gemeten is ten opzichte van de situatie een jaar geleden. Ten opzichte van langer geleden is het zeker geen groei! Toch doen we alsof de problemen grotendeels voorbij zijn en er geen reden meer is voor zorgen.

Middelkoop concludeerde onder andere dat de enige manier om de overheidsbegroting op orde te krijgen is om de belasting te verdubbelen en de uitgaven te halveren. Dit zou leiden tot een wereldweide diepe depressie. Dit is politiek volstrekt onhaalbaar. Het enige wat rest is hopen op een wonder.

Masterclass ‘Inzicht in Public Controlling’
De volgende dag, 22 april, kwam een honderdtal deelnemers bijeen voor de masterclass Inzicht in Public Controlling, waarin acht thema’s, door evenveel sprekers, diepgaand behandeld zouden worden. Dit alles onder leiding van dagvoorzitter prof. dr. Caren van Egten.6

De volgende thema’s kwamen aan bod:

• Verantwoording nieuwe stijl
  Drs. Jorrit de Jong, onderzoeker aan de Kennedy School of Government van Harvard University, medeoprichter en onderzoeker bij de Kafka Brigade en docent aan de Vrije Universiteit Amsterdam, ging in op de wijze waarop in de USA de zogenaamde dynamische verantwoording van de stimuleringsgelden ingericht is. Hierbij speelt de burger een actieve rol.
• Risicomanagement in Roosendaal
  Dick Maaskant BSc, afdelingshoofd Programmering (openbaar gebied) bij de gemeente Roosendaal en voormalig concerncontroller bij die gemeente, behandelde de ervaringen met het invoeren van risicomanagement bij de gemeente Roosendaal en de lessen die daaruit getrokken kunnen worden.
• Meetbaar maken van niet-financiële informatie
  Drs. Jan Hopstaken, managing consultant bij ConQuaestor en gasdocent aan de Vrije Universiteit Amsterdam, presenteerde de eerste resultaten van een onderzoek dat ConQuaestor samen met Het Zijlstra Center van de Vu uitvoert naar niet-financiële, algemeen hanteerbare prestatie-indicatoren voor gemeenten.
• Managementinformatie en control
  Drs. Eduard van Saher, docent Managementinformatie, ontkrachtte tien (drog)redenen om niet te beginnen met een verbetertraject voor managementinformatie.
• Verbeteren van de bedrijfsvoering
  Dr. Jaap Uijlenbroek, directeur-generaal Organisatie Bedrijfsvoering Rijk bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gaf inzicht in het huidige beleid op het gebied van de bedrijfsvoering bij de rijksoverheid en ging in op de mogelijke ontwikkelingen in de toekomst zoals opgenomen in het heroverwegingsrapport voor dit onderwerp.
• Project Control
  Drs. Carl Berg, CFO gemeente rotterdam GMT Stadsontwikkeling, behandelde de Rotterdamse standaard voor projectmatig werken, zoals die bij de gemeente Rotterdam ontwikkeld is.
• Ondernemerschap bij publieke organisaties
  Drs. Jasper van der Wal, adviseur/ondernemer bij adviesbureau Vannimwegen, ging in op nut en noodzaak van ondernemerschap in een publieke organisatie, gelardeerd met een schijnbaar onuitputtelijke reeks van voorbeelden van ondernemend handelen in publieke organisaties.

Gezien de opkomst en de levendige discussies blijkt deze masterclass te voldoen aan de behoefte om dieper dan bij het jaarcongres van gedachten te wisselen met deskundigen op verschillende thema’s. Dit novum is zeker voor herhaling vatbaar!

D.J. Buwalda MSc CPC is werkzaam bij de dienst Financiën, Planning & Control van de Vrije Universiteit.

Noten
1 Prof. dr. G.D. Minderman is hoogleraar Public Governance en Public Law aan de Vrije Universiteit Amsterdam en directeur van Het Zijlstra Center.
2 Dr. Victor Eiff is directeur van de Rekenkamer Amsterdam en voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies.
3 Prof. dr. Arco van de Ven RA is hoogleraar Bestuurlijke Informatievoorziening aan TiasNimbas Business School van de Universiteit van Tilburg en recent benoemd tot hoogleraar Management Control aan de Open Universiteit.
4 Prof. Rien Meijerink is voorzitter van de Raad voor de Volksgezondheid & Zorg, voorzitter van de Raad van Toezicht van de Universiteit van Utrecht en adviseur bij Het Expertise Centrum.
5 Willem Middelkoop is journalist en RTL-Z verslaggever, professioneel belegger en auteur van verschillende boeken, waaronder Overleef de kredietcrisis.
6 Prof. dr. Caren van Egten RA is hoogleraar Management Control en Bestuurlijke Informatieverzorging in de non-profit sector aan de Vrije Universiteit Amsterdam, voorzitter van Het Zijlstra Center en Partner bij PricewaterhouseCoopers.