Public governance

Sinds de overheid steeds meer publieke taken heeft overgedragen aan het maatschappelijk middenveld, is het vraagstuk van besturing en verantwoording steeds relevanter geworden. Hoe worden deze autonome maatschappelijke ondernemingen bestuurd? Wie is eigenaar? Hoe wordt geborgd dat deze organisaties hun publieke doelen daadwerkelijk realiseren? En wie ziet daarop toe? Het vakgebied van public governance is de systematische doordenking van deze vragen. En daarbij wordt de relatie met de overheid vaak overbelicht, vindt Rien Meijerink. Hij signaleert dat als een typisch Nederlands trekje. “Public governance kun je algemeen definiëren als het besturen van publieke organisaties. In Nederland zeggen we er echter in één adem bij: inclusief de relatie met de overheid. Maar ik zie public governance liever smaller als het pure besturen van publieke organisaties. Dan is het ook beter te vergelijken met het besturen van private ondernemingen. Maar de focus op de ministeriële verantwoordelijkheid is kenmerkend voor hoe we in Nederland over wonen, zorg en onderwijs denken.
Mijns inziens is die ministeriële verantwoordelijkheid bij public governance juist niet in het geding. Van de overbelichting van de relatie met de overheid moeten we daarom af,” zo betoogt hij. Publieke organisaties zijn immers steeds meer zelfstandig geworden en hebben steeds meer eigen bevoegdheden gekregen.
Meijerink: “Mijn focus bij public governance ligt op de relatie met de klant en de omgeving!’ Daarom moet volgens hem de invloed van stakeholders goed worden geregeld. Waar public governance in het begin zich nog beperkte tot de bedrijfsvoering, is het vakgebied inmiddels verbreed naar productie, kwaliteit, relaties en de legitimering. “Publieke organisaties gaan over veel méér zaken dan vroeger, maar de vraag is: wie dienen ze eigenlijk? In mijn optiek doen ze het voor de klanten en de samenleving. Die filosofie heb ik ook in mijn tijd als hoogleraar aan de VU steeds uitgedragen. Dan is het dus logisch dat het vraagstuk van de invloed verschuift van de overheid richting klanten en stakeholders. Die beweging in public governance vind ik uiterst belangwekkend,” aldus de RVZ-voorzitter.

Invloed formuleren in codes
De reden voor het principe van de macht aan de klanten schuilt in de publieke taken en in het eigenaarschap. Meijerink hoeft niet lang na te denken wie de eigenaar is van een ziekenhuis of een woningcorporatie: “Een publieke organisatie is ten diepste van iedereen! Van de maatschappij, maar vooral van de gebruikers, de afnemers, het personeel. Dat heeft belangrijke consequenties voor governance. Je zult moeten vastleggen hoe de macht van al die betrokkenen wordt vormgegeven.” Op dit punt komt de rol van governancecodes ter sprake. De klassiek geworden code Tabaksblat is volgens Meijerink echter niet bruikbaar voor het formuleren van de invloed op publieke organisaties. ‘Tabaksblat’ focust immers op de aandeelhouders die juist bij een publieke organisatie ontbreken. Meijerink ziet voor de legitimering van publieke organisaties een cruciale rol weggelegd voor het raad van toezicht model. “Kortweg zou je kunnen zeggen dat de rol van het parlement overgenomen wordt door een raad van toezicht. Die is er om te waken over de publieke doelen van de organisatie. De raad van toezicht is er voor de kwaliteit, de betaalbaarheid en de toegankelijkheid. Dat staat ver af van waar we vandaan kwamen, namelijk de tijd dat zo’n raad, gevuld met financiële elite, zich alleen bemoeide met de winst- en verliesrekening en met de financiële continuïteit van de onderneming. Dat is allemaal achterhaald,” zo vertelt hij gedecideerd. Governancecodes zouden in die zin ervoor moeten zorgen dat de maatschappelijke doelen vóór in het hoofd van toezichthouders komen te zitten. Dan kunnen zij bestuurders van maatschappelijk ondernemingen bij de publieke les houden indien deze zich te veel als privaat ondernemer beschouwen.

Relatie stakeholders en toezichtsorganen
Met een cruciale rol voor een interne raad van toezicht (RvT) wordt de vraag naar de relatie met de stakeholders relevant. Zouden bijvoorbeeld huurders van een woningcorporatie een eigen vertegenwoordiger moeten hebben in een RvT? Of patiënten voordrachtsrecht voor een RvT-zetel?
Zou dat de maatschappelijke legitimering verhelderen? Meijerink weet dat deze werkwijze maar al te vaak voorkomt, maar persoonlijk heeft hij daar slechte ervaringen mee. Onder meer in de tijd dat hij toezichthouder was bij het Groene Hart Ziekenhuis in Gouda. Meijerink: “In dat fusieziekenhuis hadden de stichtingen waaruit het was voortgekomen, alle drie een voordrachtsrecht. Dat was buitengewoon ongelukkig. Voor je het weet moet de achterban worden geïnformeerd en geraadpleegd. Uiterlijk lijkt dit wel te passen bij mijn filosofie over de macht aan de klanten en stakeholders, maar het werkt niet. Het is beter een raad van toezicht breed samen te stellen.” In plaats van voordrachtsrecht pleit hij veel meer voor het betrekken van stakeholders zoals medezeggenschapsraden bij het opstellen van een profiel voor toezichthouders en bij het benoemingsproces. Deze invloed zou in governancecodes geregeld moeten worden. Dat het regelen van de invloed van betrokkenen zelfs de kern van de code is voor het publieke domein heeft hij gaandeweg ontdekt. Maar dat is nog geen gemeengoed. Er zijn tegenstrijdige bewegingen waar te nemen. Als vernieuwend voorbeeld noemt hij de Universiteit Utrecht waar hij voorzitter is van de RvT. De universiteiten en academische ziekenhuizen vormen de enige sector waarbij de toezichthouders nog door de minister worden benoemd. Weliswaar is er daarmee een beroepsinstantie, maar toch past zo’n benoeming van bovenaf niet langer bij de toenemende autonomie voor de universiteiten. Verder is er een wetswijziging in de maak waarin de universitaire medezeggenschapsraad, de u-raad van studenten en personeel, het recht heeft om één lid van de RvT tot hun vertegenwoordiger mogen rekenen.
Dit is volgens Meijerink echter een beweging terug in de tijd: “Universiteiten zijn er niet blij mee. We zijn immers al heel wat verder. We hadden in Utrecht zelf al geregeld dat de u-raad betrokken is bij de selectie en benoeming van álle leden van de raad van toezicht. De u-raad praat mee over het profiel en vormt zich een oordeel over de kandidaat. Voor de benoeming is er dus al contact. Zo gaat dat ook in menig andere universiteit. Een medezeggenschapsraad kan dus wel degelijk worden betrokken bij de samenstelling van de raad van toezicht, maar niet via een voordrachtsrecht voor een van de leden.” Daarnaast vindt hij het ook van belang dat een RvT en een medezeggenschapsraad rechtstreekse banden onderhouden, bijvoorbeeld met een overleg één of twee keer per jaar, deels in afwezigheid van de bestuurder.

Toezicht op het toezicht
Maar wie houdt er vervolgens toezicht op het toezicht? Hoe is te voorkomen dat toezichthouders maar doen wat ze willen? Aan wie zijn zij verantwoording schuldig? Voor Meijerink is het, gezien de ontwikkeling richting meer zelfstandigheid voor maatschappelijke ondernemingen, logisch dat het toezicht op het toezicht niet langer als taak bij een minister of een departement komt te liggen. Hij ziet verschillende oplossingen. De eerste optie is voor hem een last resort, een toegankelijke beroepsinstantie zoals de ondernemingskamer bij het Hof van Amsterdam er is voor de private sector. Deze publieke kamer zou een RvT kunnen corrigeren of desnoods naar huis sturen. Organisatorisch is het mogelijk deze naast de ondernemingskamer aan het Hof te verbinden of als afdeling van de Ombudsman te positioneren. Meijerink: “De ontwikkeling van zo’n kamer is een goede mogelijkheid om het toezicht in het publieke domein niet te laten zweven.” Zijn tweede optie is een toezichthoudende autoriteit die niet eenzijdig bij een departement berust, maar ook van het veld is. Als voorbeeld noemt hij de raad voor de rechtspraak. “Zoiets vind ik ook wel goed op het gebied van maatschappelijke ondernemingen. Dan wordt de rechtstreekse invloed van een minister afgeleid naar een organisatie die meer in het veld staat.” Voor de sector van de woningcorporaties is zo’n autoriteit al in de maak. Dat desondanks de toenmalige minister voor WWI, Van der Laan, het toezicht tijdelijk meer naar zich toetrok in kwesties als de MS Rotterdam, noemt Meijerink geen trendbreuk: “Ik beschouw dat als een moment in het zoeken naar een goede balans. De ontwikkeling richting meer zelfstandigheid gaat gewoon door.”
De derde en belangrijkste manier om toezichthouders bij de les van de publiek zaak te houden is voor Meijerink echter het discours, het onderlinge gesprek, het aanbieden van cursussen en trainingen én de governancecodes. De profilering en de focus van een RvT moet veel meer in de codes vastgelegd worden, vindt hij. En deze codes dan vooral toepassen, niet uitleggen. Het liefste ziet Meijerink dat deze codes niet via de formeel-juridische weg, bij wetgeving, worden afgedwongen, maar per sector worden opgesteld, aangepast en aangescherpt: “In de meeste van de bestaande codes kun je aan de tekst al merken dat er aan is gedacht dat mensen deze willen omzeilen. Dat maakt ze voor stakeholders veel te complex om te hanteren. Ik pleit voor korte en heldere codes, niet uitputtend, maar open voor organisaties om ook zelf het nodige te regelen en aan te scherpen. Maar wel dwingend.”

Controllers en public governance
Of ook de informatievoorziening voor toezichthouders via codes geregeld zou moeten worden in een protocol? Meijerink is er geen voorstander van vanwege het averechtse effect van bureaucratie en juristerij. “Als mensen mij om advies vragen over evenwichtige of rechtstreekse informatie voor toezichthouders, dan is mijn wedervraag altijd: is er voldoende vertrouwen? Wanneer er vertrouwen is, is het vraagstuk van de informatievoorziening namelijk niet aan de orde. Dan zal de bestuurder ook alle kwetsbare zaken melden en voorleggen. Als je als toezichthouder je bestuurder op dat punt niet vertrouwt, heb je een veel groter probleem dan een informatieprotocol!”
Wat voor de verbreding van het werk van toezichthouder geldt, is volgens Meijerink mutatis mutandis ook van toepassing op het vak van de public controller. In een publieke organisatie is diens werk veel breder geworden dan alleen de financiën. Meijerink: “Controllers ondersteunen management en bestuurders om deze op het goede pad van de publieke doelstellingen te houden. Vermoedelijk zullen ze ook met toezichthouders daarvoor een aparte band onderhouden. Het vak van public controller is daarmee aanzienlijk ingewikkelder geworden, maar ook belangrijker en veelzijdiger.”

Interviewer
Drs. Ed H. Jansen MCM RA is senior organisatieadviseur bij Ordina Public Management Consulting. Tevens is hij verbonden aan de Erasmus School of Accounting en Assurance van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.