De Werkmaatschappij, broedplaats voor innovatieve bedrijfsvoering

Al direct bij de ontvangst is duidelijk dat De Werkmaatschappij een nieuwe manier van werken bij de rijksoverheid voorstaat. De Werkmaatschappij is namelijk gevestigd in een flexibel kantoorgebouw op het Beatrixpark aan de Wilhelmina van Pruisenweg in Den Haag. Vaste werkplekken zijn er niet. De beschikbare ruimte wordt optimaal gedeeld door de diverse onderdelen van De Werkmaatschappij. Dat houdt de huisvestingskosten laag. En de kosten laag houden voor de klant is een van de basisgedachten waarop De Werkmaatschappij is gebouwd.
Het kantoor biedt onderdak aan de verschillende bedrijfseenheden van De Werkmaatschappij en de zogeheten Houdster. De Houdster is een klein team dat zorgt voor dienstverlening, managementondersteuning en onderlinge samenwerking van de aangesloten bedrijfseenheden. In lijn met het eigen bedrijfsmodel worden de ondersteunende diensten elders ingehuurd. Met twee leden van de Houdster hebben wij een rondetafelgesprek: directeur Ab Warffemius en accountmanager Matthias Brouwer.

Drie jaar Werkmaatschappij
“De Werkmaatschappij bestaat nu bijna drie jaar”, begint Ab Warffemius. “Eind 2007 is De Werkmaatschappij formeel opgericht. In die drie jaar is de organisatie fors gegroeid van zes bedrijfseenheden met 150 fte bij de start in 2007 naar twaalf bedrijfseenheden met 350 fte in 2008 en achttien bedrijfseenheden met 650 fte in 2009. Maar groei is geen doel op zich. En met de strikte uitvoering van taakstelling op personeel, de zogeheten Bekker-normen, kan groei alleen nog maar plaatsvinden als departementen bij het onderbrengen van uitvoerende taken bij De Werkmaatschappij ook de formatie erbij leveren.”

De Werkmaatschappij ziet voor zichzelf op dit moment vooral een rol als ‘broedplaats’: een plek waar innovatieve bedrijfsvoering tot bloei kan komen. Als bedrijfseenheden succesvol zijn en doorgroeien tot een grote organisatie, dan is het volgens Brouwer en Warffemius geen enkel probleem dat zij uit de De Werkmaatschappij stappen en als zelfstandige eenheid verder gaan. “Het is geenszins de ambitie van De Werkmaatschappij om het grote, allesomvattende agentschap voor de bedrijfsvoering te worden.”

Wat doet De Werkmaatschappij precies? De Werkmaatschappij is een baten-lastendienst van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het is een shared service center voor bedrijfsvoering binnen de rijksoverheid. De Werkmaatschappij is daarbij het vehikel, waarin departementen hun bedrijfsvoering geheel of gedeeltelijk kunnen onderbrengen. Interdepartementaal is een essentiële voorwaarde: De Werkmaatschappij neemt alleen de bedrijfsvoering over als meerdere departementen eraan willen meedoen. Door bundeling van taken zijn er voordelen te behalen. Er kan standaardisatie plaatsvinden, de processen worden efficiënter uitgevoerd en de kosten gaan dalen voor de ministeries. Die kostendaling treedt vooral op wanneer er steeds meer departementen bij het initiatief aansluiten.

Het aanbod van diensten en producten die de bedrijfseenheden aan de departementen aanbieden, laat zich typeren als beleidsneutrale en faciliterende bedrijfsvoering. De bundeling van taken moet leiden tot kostenbesparing en kwaliteitsverbetering.1 Het zijn ondersteunende taken, met name op gebied van facilitair en HRM die niet sterk zijn verweven met het primair proces van de departementen. Dit type bedrijfsvoering is bij uitstek geschikt om te bundelen in een centrale organisatie of zelfs (voor een deel) aan de markt uit te besteden. Vijfkeerblauw is daar een goed voorbeeld van. De grafische dienstverlening is niet wezenlijk anders voor het ministerie van BZK dan voor het ministerie van EZ. En in beginsel zouden meerdere grafische dienstverleners in de Haagse regio dit werk kunnen doen.

Achttien bedrijfseenheden
De feitelijke werkzaamheden van De Werkmaatschappij vinden plaats in achttien bedrijfseenheden. Stuk voor stuk ondernemende clubs op facilitair, HRM en innovatief gebied, die aan departementen producten en diensten aanbieden en daarvoor (kost)prijzen in rekening brengen. Het Expertisecentrum arbeidsjuridisch, Expertisecentrum FormatieAdvies, Flexchange, InterCoach, RijksAdvies en We Print Together (tegenwoordig Vijfkeerblauw geheten) waren de eerste zes bedrijfseenheden van De Werkmaatschappij.
In het korte bestaan van De Werkmaatschappij zijn er al behoorlijk wat successen geboekt. “Neem de Interdepartementale Post- en Koeriersdienst (IPKD)”, zegt Ab Warffemius. “Door het toegenomen aantal opdrachten en de toetreding van nieuwe klanten is het tarief voor 2010 verlaagd van €0,86 naar €0,65 per kilometer voor spoeddiensten en voor gewone ritten van €73 euro naar €60 euro per uur. Door de bundeling van taken en het vergroten van de efficiëntie profiteren uiteindelijk alle departementen.” Een ander voorbeeld is de Rijksbrede Samenwerkingsfunctionaliteit (SWF), dat door de Digitale Werkomgeving Rijksdienst wordt beheerd. Met SWF kunnen rijksambtenaren flexibel, efficiënt en interactief met elkaar samenwerken. Binnen de eigen afdeling of het eigen ministerie en over de grenzen van het eigen ministerie heen. In de digitale ruimte Rijksportaal kunnen informatie en documenten worden gedeeld en online worden gecommuniceerd. Begin 2010 werkten al ruim tienduizend ambtenaren met elkaar in bijna achthonderd samenwerkingsruimten. Het is een belangrijke stimulans aan de vernieuwing van de rijksdienst.2

Centrale regie
De Werkmaatschappij opereert op het bestuurlijke terrein van de interdepartementale bedrijfsvoering. Met de vernieuwing van de rijksdienst die enkele jaren geleden in gang is gezet en de oprichting van het directoraat-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR)) is er veel meer sprake van centrale regie op de bedrijfsvoering bij het Rijk. De interdepartementale commissie voor bedrijfsvoering Rijk, kortweg ICBR, bepaalt de centrale kaders.

De doelen voor de komende jaren zijn vastgelegd in de strategie voor een rijksbrede bedrijfsvoering.3 De thema’s voor de komende jaren zijn flexibiliteit, rijksbrede sturingsinformatie, opereren als een concern en een integrale benadering van de verschillende bedrijfsvoeringdomeinen. Voor de specifieke domeinen binnen de bedrijfsvoering zijn aparte interdepartementale commissies (IC’s) in het leven geroepen, zoals de ICFH voor faciliteiten en huisvesting en de ICCIO voor de informatievoorziening. Omdat De Werkmaatschappij met zijn dienstverlening actief is binnen verschillende domeinen, hebben ze ook met meerdere IC’s te maken. Daarnaast onderhouden de bedrijfseenheden elk voor zich contacten met hun klanten. “Daar zijn nog wel verbeteringen te behalen”, erkent Brouwer.
“We willen toe naar een situatie, waarbij de klant een vast aanspreekpunt heeft bij De Werkmaatschappij en wij ook met een persoon zaken kunnen doen bij het departement.” Juist de regie is de sleutel tot succes voor de interdepartementale bedrijfsvoering merken Koreneef en Willemsen op, want alleen de bedrijfsvoering bundelen en proberen kostenbesparingen te realiseren, is niet voldoende. De echte winst is pas te behalen bij goed opdrachtgeverschap en een goede structuur waarbinnen het shared service center zijn diensten kan leveren aan de klant en waar de klant ook echt voorzien wordt in zijn behoefte. “Onze ervaring bij onder meer Digitale Werkomgeving Rijksdienst leert dat het een hele klus is om dertien departementen op een lijn te krijgen ten aanzien van het gewenste niveau van dienstverlening en de wensen vanuit de departementen te vertalen naar nieuwe functionaliteiten”, zegt Koreneef. “En in een adviesopdracht rondom de herinrichting van de bedrijfsvoeringsdirecties van het ministerie van Justitie is met name veel aandacht uitgegaan naar een slimme positionering van de regie-organisatie, zodanig dat zowel het dienstencentrum als de afnemers optimaal in positie zijn. Intussen blijkt daar een belangrijke succesfactor dat de diensten zo worden vormgegeven dat ze passen bij de belevingswereld van de afnemer.”

Interessant is dat alle departementen deelnemen aan de interdepartementale commissies, ook de ministeries die nog geen klant zijn van De Werkmaatschappij. “Dat is belangrijk”, benadrukt Brouwer. “De positieve ervaring die de huidige opdrachtgevers hebben, zou de anderen moeten overtuigen om ook deel te nemen. Bovendien hebben de huidige deelnemers er een groot belang bij dat de anderen meedoen, omdat er meer kostenvoordelen te realiseren zijn. De departementen die nog niet deelnemen, hebben dan ook wat uit te leggen.”

Uitdagingen in de praktijk
De praktijk stelt De Werkmaatschappij voor meerdere uitdagingen. Het betekent voor iedereen een omslag in het denken. Als eerste moeten de bedrijfseenheden binnen De Werkmaatschappij ondernemend werken. De klant stelt andere eisen. Voor sommige bedrijfseenheden betekent het ook dat ze opeens uren moeten gaan schrijven. En het kostprijsmodel dwingt iedereen goed na te denken over de kosten die gemaakt worden om een product of dienst te leveren. Voor andere bedrijfseenheden die al jaren gewend waren om diensten op aanvraag te leveren, betekent de overgang naar De Werkmaatschappij vooral meer vrijheid om te ondernemen.

Ook de ministeries zijn niet direct om: zij moeten plotseling gaan betalen voor producten en diensten die ze van de bedrijfseenheden afnemen en hebben het gevoel dat ze duurder uit zijn. Dat komt vooral doordat in de oude situatie de kosten niet bekend waren. Niemand rekende uit wat een arbeidsjurist bij een ministerie inclusief alle overheadkosten per uur kostte. Nu die arbeidsjurist bij De Werkmaatschappij werkt, wordt dat ineens scherp duidelijk.

De belangrijkste uitdaging is om departementen te overtuigen zich aan te sluiten bij De Werkmaatschappij. “Het lijkt soms wel een Catch-22”, zegt Brouwer.4 “Een departement wil zich wel aansluiten maar vindt op dit moment de kosten nog te hoog. Terwijl juist als steeds meer departementen meedoen aan onze dienstverlening, de kostprijs voor iedereen kan dalen. Daar moeten we nu soms hard aan trekken.” Toch zijn Brouwer en Warffemius optimistisch dat uiteindelijk steeds meer departementen zich zullen aansluiten. “Dat is gewoon een kwestie van tijd. Wat ons betreft, is het niet nodig om departementen te dwingen mee te doen, maar ze hebben wel wat uit te leggen indien ze niet aansluiten.”

Brede heroverweging
In april van dit jaar zijn de rapporten verschenen met de brede heroverwegingen.5 Een werkgroep heeft zich gebogen over de bedrijfsvoering bij de rijksoverheid. Samenwerking in ondersteuning kan besparingen van structureel 340 miljoen euro opleveren. Bij verdergaande centrale sturing op de bedrijfsvoering kan de besparing, volgens de werkgroep, zelfs oplopen tot 1,15 miljard euro structureel. Op het gebied van de ondersteunende PIOFAH-functies moet dan een rijksbrede infrastructuur worden gerealiseerd, bijvoorbeeld door zoveel mogelijk een gestandaardiseerde rijksbrede voorziening ter beschikking te stellen. Eén departement treedt als opdrachtgever op. Een ander voorbeeld is de invoering van een shared service center voor alle HRM-diensten.

De werkgroep constateert in het rapport ook dat interdepartementale samenwerking steeds meer voorkomt, maar bij uitvoeringsorganisaties nog niet van de grond komt. Een andere belangrijke constatering is dat de sturing vaak plaats vindt binnen de bestaande departementale kolommen, en voor zover er rijksbreed gestuurd wordt, dit vooral gebeurt op basis van het ‘consensus- en harmoniemodel’. Het advies van de werkgroep is dan ook om de ondersteunende processen zo veel mogelijk te standaardiseren, normeren en centraliseren voor alle organisaties, ook de zbo’s. De andere twee aanbevelingen zijn om de politieke en ambtelijke verantwoordelijkheid voor de centrale voorziening helder te regelen en de decentrale bedrijfsvoeringbudgetten over te hevelen naar het departement dat de voorziening in stand houdt. Dit voorkomt veel (kostbare) onderlinge verrekeningen en overleggen tussen dertien opdrachtgevers en één opdrachtnemer.

De adviezen uit de brede heroverweging sluiten goed aan bij de weg die enkele jaren met De Werkmaatschappij is ingeslagen. Verdere uitbouw van De Werkmaatschappij kan een bijdrage leveren aan de invulling van de besparingen op departementale bedrijfsvoering.

De centralisatie van de bedrijfsvoering heeft ook een plaats gekregen in het regeer- en gedoogakkoord. Besparingen moeten worden gehaald door een vergaande standaardisering en samenwerking binnen de bedrijfsvoering van de kernministeries van de rijksdienst.

Toekomst
Wat brengt de toekomst voor De Werkmaatschappij? Volgens Brouwer is er nog een wereld te winnen: zowel in het aantal departementen dat op een bepaald gebied meedoet (en dus taken gaat uitbesteden aan De Werkmaatschappij) als in het aantal ‘smaken’ zoals hij het noemt dat De Werkmaatschappij aanbiedt. Financiële dienstverlening is bijvoorbeeld nog niet ondergebracht bij De Werkmaatschappij. De nadruk ligt vooral op HRM (met uitzondering van de salarisadministratie want dat is bij P-direct ondergebracht) en facilitaire dienstverlening, zoals postbezorging, repro, koeriersdiensten en facility-management. Ook op het gebied van ICT is nog veel te bereiken, vooral door de keuze voor standaarden (de uniforme rijkswerkplek). De brede heroverweging laat ook zien dat het concept van De Werkmaatschappij wordt gezien als de gewenste ontwikkeling voor de bedrijfsvoering in de komende jaren om de noodzakelijke besparingen te realiseren. Daarvoor is het ontzettend belangrijk dat meer departementen zich aansluiten bij de shared service organisatie. Door uniformering kunnen kostenbesparingen worden gerealiseerd, en centralisering is nodig om die uniformering af te dwingen. 

“Het bundelen van bedrijfsvoering bij het Rijk is nog maar recent in gang gezet en er is nog een wereld te winnen”, zo onderschrijven Koreneef en Willemsen de toekomstmogelijkheden van De Werkmaatschappij. Om dat potentieel ten volle te benutten draait het volgens Koreneef en Willemsen om twee punten: klantgerichtheid en regie.

Als eerste klantgerichtheid: na het bundelen en standaardiseren van de dienstverlening om de kosten te drukken, is de volgende stap om te flexibiliseren, om meerdere varianten aan te bieden voor de klant. “Je zou daarbij kunnen denken aan verschillende gebruikersprofielen”, oppert Willemsen. “De ambtenaar die veel op pad is, af en toe thuis werkt en met collega’s van andere departementen aan een project werkt, heeft andere behoefte aan ondersteuning dan de ambtenaar die op een vaste werkplek subsidieaanvragen beoordeelt. Het wordt de uitdaging om de balans te vinden tussen de beheersing van de kosten en het optimaal invullen van de wensen van de klant. Wellicht komt het er ooit van dat ambtenaren een persoonlijk budget krijgen en via het web hun eigen uitrustingspakket kunnen samenstellen.”

Een ander belangrijk punt is de regie. Voorkomen moet worden dat er een heel circus wordt opgezet tussen de departementen, het shared service centrum en DGOBR over kaders, dienstverleningsniveaus en tarieven. Sleutelwoorden zijn vertrouwen en professionaliteit, maakt Koreneef duidelijk. “Onze collega, Maja van der Zijden, heeft daar interessante ideeën over ontwikkeld.6 De kern van haar verhaal is dat het managen van diensten en dienstverlening een andere aanpak vraagt dan we gewend zijn met onze fabriekachtige manier van managen. Ga uit van de professionaliteit van de dienstverlener en heb er als departement ook vertrouwen in dat de bedrijfsvoering bij een shared service organisatie in goede handen is.”

Mario Willemsen en Leo Koreneef zijn consultant respectievelijk manager bij Ordina Public Management Consulting (OPMC). OPMC adviseert opdrachtgevers in de publieke sector over veranderingen in de bedrijfsvoering. De auteurs danken Ab Warffemius en Matthias Brouwer voor hun bijdrage aan de totstandkoming van dit artikel.

Noten
1 In het artikel Bedreven bedrijfsvoering presenteren Johan van Wamelen en Mario Willemsen een analysekader, waarmee op basis van drie dimensies de inrichting van de bedrijfsvoering kan worden beoordeeld. De drie dimensies zijn de mate waarin de bedrijfsvoering een bijdrage levert aan het primaire proces, de mate waarin de bedrijfsvoering eisen stelt aan het primaire proces en de mate van verwevenheid met het primaire proces.
2 Kern van de nota is een rijksdienst die beter beleid maakt, minder verkokerd is, efficiënter werkt en in omvang kleiner is. De nota bevat het programma, waarmee het kabinet invulling geeft aan de doelstelling uit het coalitieakkoord om het functioneren van de overheid te verbeteren en tegelijkertijd te komen tot een forse afslanking van de rijksdienst.
3 In 2008 en 2009 vonden drie speciale bijeenkomsten plaats om de strategie voor de rijksbrede bedrijfsvoering te bespreken. De eerste bijeenkomst was op 3 december 2008. De leden van de ICBR bespraken de strategie op die avond met de Interdepartementale Commissie Organisatie en Personeel (ICOP), de Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (ICCIO), de Interdepartementale Commissie Faciliteiten en Huisvesting (ICFH), de Interdepartementale Commissie Inkopen en Aanbesteden (ICIA) en Coördinerend Beraad Integrale Beveiliging (CBIB).
4 Catch-22 is een term afkomstig uit de gelijknamige roman van Joseph Heller waarin een algemene situatie wordt beschreven, waarin een individu twee acties dient te verwezenlijken die wederzijds afhankelijk zijn van de andere actie die als eerste dient te zijn voltooid.
5 Op 1 april 2010 zijn de rapporten ‘brede heroverwegingen’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Op twintig beleidsterreinen zijn beleidsvarianten met besparingmogelijkheden geïnventariseerd. Deze brede heroverwegingen zijn op Prinsjesdag 2009 bij de presentatie van de rijksbegroting voor 2010 aangekondigd. Als gevolg van de financiële en economische crisis zijn de overheidsfinanciën zoveel slechter geworden dat fundamentele keuzes voor de toekomst noodzakelijk zijn. Doel van de brede heroverwegingen is om politieke besluitvorming zo goed mogelijk voor te bereiden en onderbouwde keuzes mogelijk te maken over de omvang en het niveau van de collectieve voorzieningen. Het is aan de politiek en aan het volgende kabinet deze keuzes te maken. De rapporten zijn terug te vinden op de website van het ministerie van Financiën (www.minfin.nl/Onderwerpen/Begroting/Brede_heroverwegingen).
6 In haar boek benadrukt Maja van der Zijden dat het managen van diensten en dienstverlening een andere aanpak vraagt dan we gewend zijn met de fabriekachtige manier van managen. Het vraagt om een andere manier van kijken naar organisaties, regels, leidinggeven, met elkaar samenwerken, het laten ontwikkelen van dienstverleners, het waarderen en belonen en andere vastgeroeste aannames.

Literatuur

• De service knoop: Het managen van diensten en dienstverlening, Maja van der Zijden, 2009, Uitgeverij Van Gorcum.
• Nota vernieuwing Rijksdienst, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 25 september 2007.
• Verslag van de eerste rijksbrede strategiebijeenkomst bedrijfsvoering, brochure van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 3 december 2008.
• Van schaven naar sturen, rapport 19 van de brede heroverwegingen over bedrijfsvoering bij de Rijksoverheid, april 2010.
• Website van De Werkmaatschappij (www.de-werkmaatschappij.nl).
• ‘Bedreven bedrijfsvoering’, Johan van Wamelen en Mario Willemsen, in: TPC, jaargang 8, nummer 5, 2010.