Onafhankelijkheid en relevantie van de rekenkamer

Bij de voorbereidingen voor ons pas gepubliceerde boek over vijf jaar lokale rekenkamers, vroegen wij voorzitters en leden van rekenkamers wat erger is: niet onafhankelijk rekenkameronderzoek of niet relevant rekenkameronderzoek. Het antwoord was unaniem: irrelevant onderzoek doen is erger.
Het antwoord past in een ontwikkeling waarin steeds meer rekenkamers constateren dat de rekenkamer meer dan onafhankelijkheid nodig heeft om van meerwaarde te zijn voor de gemeente. Sterker nog: veel rekenkamers ervaren dat een al te grote nadruk op onafhankelijkheid de relevantie van haar werk zelfs in de weg kan zitten. Zo zal een rekenkamer die – vanuit haar onafhankelijke rol – een onderzoeksonderwerp kiest dat niet aansluit bij actuele ontwikkelingen of aandachtsgebieden, het moeilijker vinden om raad en college te overtuigen van het belang van dit onderwerp. Daarnaast zullen aanbevelingen uit een onderzoek dat niet aansluit op de ontwikkelingen binnen de ambtelijke organisatie, minder snel worden uitgevoerd.

Een te grote nadruk op onafhankelijkheid kan dus leiden tot verlies aan relevantie van het werk van de rekenkamer, op het moment dat de rekenkamer hierdoor niet weet aan te sluiten bij ontwikkelingen en behoeften die spelen. Er gaan dan ook steeds meer stemmen op om als lokale rekenkamer actiever te zoeken naar aansluiting bij de raad, door deze (opnieuw of voor het eerst) te overtuigen van de waarde van de rekenkamer als zijn onderzoeksinstrument. Ook zoeken rekenkamers steeds meer de aansluiting bij college en ambtelijke organisatie, die uiteindelijk aan de gang gaan met de aanbevelingen van de rekenkamer. Volgens sommige praktijkdeskundigen zouden rekenkamers zich daarbij ten aanzien van de raad, het college en de ambtelijke organisatie meer adviserend moeten opstellen.

Principieel dilemma vraagt om pragmatische uitweg
Het bovenstaande maakt duidelijk dat de lokale rekenkamer voor een principieel dilemma staat: moet zij zich vooral blijven onderscheiden langs de weg van de onafhankelijkheid of moet zij haar relevantie vergroten door zich meer adviserend op te stellen naar de raad en het college? Tegenstanders van deze laatste lijn menen dat een meer activistische rekenkamer, die zich meer als partner opstelt van het gemeentebestuur, zichzelf op lange termijn uitholt (zij verliest immers haar onderscheidend vermogen). Voorstanders menen dat de rekenkamer zich veel meer als een natuurlijke bondgenoot van de raad moet opstellen.

De principiële discussie over de onafhankelijkheid en de relevantie van de rekenkamer zal nog wel even voortduren. Rekenkamers hebben in de praktijk echter behoefte aan een snel antwoord. Zij voelen een toenemende druk om opnieuw te bewijzen dat zij een antwoord zijn op de maatschappelijke behoefte naar transparantie in de effectiviteit van het gemeentebestuur. De aangekondigde bezuinigingen op veel lokale rekenkamers in de programmabegrotingen van 2011 laten dat maar weer zien. Waar ligt de oplossing?

De oplossing voor het dilemma is uiteindelijk niet te verwachten van een discussie over de vraag hoe de onafhankelijkheid van de rekenkamer past in het dualistische bestel, of uit een discussie of de rekenkamer zonder haar onafhankelijkheid wel onderscheidend genoeg is. Ook de mening van de rekenkamer zelf is uiteindelijk ondergeschikt. In plaats daarvan ligt de oplossing in het feit dat de directe omgeving van de rekenkamer – de raad op de eerste plaats; het college op de tweede plaats – vraagt om meer betrokkenheid en meer relevantie van het werk van de rekenkamer. Deze vraag weegt zwaar. De rekenkamer moet wel aan deze vraag voldoen om de raad en het college te laten ervaren dat zij van meerwaarde is.

Rekenkamer nieuwe stijl
Uit het bovenstaande blijkt dat de principiële discussie over de positionering van de rekenkamer vraagt om een pragmatische oplossing. Vijf jaar rekenkameronderzoek wijst uit dat de rekenkamer een antwoord op de behoefte naar transparantie en verbetering van het openbaar bestuur kan zijn, maar dat zij – om dit doel te bereiken – moet zoeken naar manieren om nog meer draagvlak te creëren voor de relevantie van haar onderzoek. De vraag is hoe zij dat dan concreet kan doen. Wij doen drie voorstellen voor de rekenkamer nieuwe stijl:

1. Creatief omgaan met methoden, rapportagevormen en doorlooptijden
   Rekenkamers beperken zich in de praktijk vaak tot een standaard werkwijze die in vrijwel iedere gemeente terugkomt. Ze agenderen een onderzoek, voeren het onderzoek uit, schrijven een rapportage en presenteren deze in de raad. Nadeel van deze werkwijze is dat die veel tijd in beslag neemt. Voordat een rapport uiteindelijk is gepresenteerd in de raad, zijn de aanbevelingen al weer achterhaald. Zeker als de rekenkamer sneller inzicht wil geven in de resultaten van de gemeente, zal zij in de toekomst moeten overwegen om flexibeler en creatiever te zijn. Flexibeler in de wijze waarop zij onderzoek doet, creatiever in de vorm waarin zij rapporteert. Zo kan de rekenkamer er voor kiezen een aantal interviews te houden over wat er ten aanzien van een bepaald onderwerp speelt en op basis daarvan een korte rekenkamerbrief sturen naar de raad.
2. De raad explicieter bedienen, met oog voor het college
   De eerste rekenkamers zijn opgezet vanuit een behoefte van de raad om meer inzicht te krijgen in effecten. Niet iedere raad voelt deze behoefte nog steeds. De uitdaging voor rekenkamers is om de raad ervan te overtuigen dat zij het uitgelezen instrument zijn om bij te dragen aan de publieke verantwoording waarnaar de samenleving (en de raad zelf) vraagt. Dit kunnen zij doen door te streven naar meer zichtbaarheid, meer dialoog en meer discussie. Hiervoor is het raadzaam om te zoeken naar communicatie en afstemming buiten de gebruikelijke aankondigingen van onderzoeken en presentaties tijdens de raadsvergadering. Dit geldt in mindere mate ook voor de relatie met het college.
3. Zoeken naar andere rekenkamervormen: het verdichtingsmodel
   Het verdichtingsmodel is het meest verregaande voorstel. Aan dit model liggen drie uitgangspunten ten grondslag. Het eerste uitgangspunt is dat in de ambtelijke organisatie meerdere onderzoeksfuncties actief zijn die onderzoek doen naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het door de gemeente gevoerde bestuur. Hierdoor is afstemming (om dubbel werk te voorkomen) een vereiste. Zo voorkomt men immers het ‘controle op controle stapelen’. Het tweede uitgangspunt is dat deze onderzoeksfuncties en de lokale rekenkamer rekening houden én gevoel hebben bij het spanningsveld dat kan ontstaan tussen de noodzaak tot publieke verantwoording enerzijds en het willen vermijden van (onnodig) controle op controle stapelen anderzijds. Het derde uitgangspunt is dat de rekenkamer om haar doel te bereiken niet per se zelf onderzoek hoeft uit te voeren, zoals zij dat tot nu toe altijd heeft gedaan.

Concreet houdt het verdichtingsmodel in dat al het toetsende onderzoek van de gemeente centraal wordt gecoördineerd in één onderzoekscommissie. Deze centrale coördinatie komt tot uiting doordat alle onderzoeksactiviteiten (uitvoering van INK-audits, interne benchmarks, 213a-onderzoek etc.) vanuit deze commissie worden uitgevoerd. In deze commissie nemen interne medewerkers (die deze onderzoeken voorheen ook al uitvoerden) en (eventueel) externe deskundigen plaats. De centraal coördinatie zorgt ervoor dat onderzoekswerkzaamheden op elkaar af worden gestemd en geen ‘onnodig onderzoek’ wordt gedaan.
In het verdichtingsmodel sluit de rekenkamer zich aan als (sub)onderdeel van de centraal gecoördineerde onderzoekscommissie, maar met een andere rol. In plaats van zelf onderzoek uit te voeren (zoals zij tot nu toe gewend is), heeft de rekenkamer in het verdichtingsmodel uitsluitend een toetsende en verifiërende rol:

• de toetsende rol houdt in dat de rekenkamer de onderzoeken beoordeelt en bewaakt op methodologische en inhoudelijke kwaliteit. In de verschillende onderzoeksfasen toetst zij de door de onderzoekscommissie vervaardigde producten op onder andere consistentie, normvastheid en relevantie;
• de verifiërende rol houdt in dat de rekenkamer de meest relevante resultaten uit de onderzoeken transparant maakt aan de raad. Dit doet zij door uit de (onderzoeks)rapportages juist die aanbevelingen te halen die voor de raad relevant zijn om zijn controlerende en kaderstellende rol in te vullen.

Voordelen van het verdichtingsmodel
Als adviseurs van en onderzoekers voor rekenkamers pleiten wij voor deze derde variant. Deze is het meest revolutionair, maar voor vele insiders vooralsnog een brug te ver. Toch willen we met dit artikel een poging wagen de koudwatervrees voor deze invulling weg te nemen. We zien met het verdichtingsmodel namelijk drie grote voordelen ten opzichte van de huidige situatie.

Het eerste voordeel is dat de rekenkamer dichterbij de (onderzoeks)praktijk van de ambtelijke organisatie functioneert. Door intensief samen te werken met ambtenaren die de gemeenten van binnenuit kennen en al veel onderzoeksgegevens beschikbaar hebben, loopt de rekenkamer minder risico om aanbevelingen te doen die niet aansluiten bij de dagelijkse praktijk binnen de gemeente (en daarmee niet relevant zijn).
Het tweede voordeel is dat de rekenkamer sneller en vaker kan rapporteren over bevindingen die in de centrale onderzoekscommissie naar voren zijn gekomen. De rekenkamer hoeft zich niet te beperken tot haar eigen (vaak één of twee keer per jaar uitgevoerde) onderzoek, maar kan de raad vaker berichten over de efficiëntie en de effectiviteit van het gevoerde bestuur. Dit komt de relatie met de raad ten goede.
Het derde en laatste voordeel is dat de rekenkamer in dit model ‘geen onderzoek om het onderzoek’ meer doet. Door aan te sluiten bij onderzoek dat al wordt gedaan binnen de gemeente, maakt de rekenkamer niet nodeloos kosten om ‘haar budget maar op te maken’. Daarmee sluit zij ook aan bij de (terechte) behoefte om onnodige controles en onderzoeken te voorkomen. Immers, daar zijn de rekenkamervoorzitters en -leden het over eens: irrelevant onderzoek doen is erger.

Hoge eisen
Het werken volgens het verdichtingsmodel stelt hoge eisen aan de deskundigheid en capaciteit van de rekenkamer. Denk bijvoorbeeld aan de onderzoekstechnische kwaliteiten. Vanuit haar toetsende rol dient de rekenkamer in staat te zijn te beoordelen of onderzoeksopzetten en -rapportages van voldoende kwaliteit zijn. Kennis van onderzoeksmethodologie is daarvoor een vereiste.

Een andere hoge eis is de politiek-bestuurlijke sensitiviteit van de rekenkamer. Zij moet een vertrouwensrelatie opbouwen met de ambtelijke organisatie (die moet haar vertrouwen om haar de benodigde rol ook te gunnen) en met de raad. De raad moet er immers op vertrouwen dat de rekenkamer in staat is om juist de bestuurlijk relevante informatie te filteren uit al het onderzoek dat binnen de gemeente wordt gedaan. In de afgelopen jaren zijn er veel voorbeelden, waarbij er geen vertrouwen was in de relatie tussen de rekenkamer, de ambtelijke organisatie en de raad. Er zijn te veel voorbeelden van blijvende weerstand bij ambtenaren ten opzichte van de rekenkamer ‘die niet wist wat er echt speelde, technocratisch was en met aanbevelingen kwamen die niet aansloten’. Ook zijn er veel voorbeelden van raden die de kwaliteit van de rapporten van rekenkamers openlijk in twijfel trokken.

Door als (sub)onderdeel van de onderzoekscommissie te functioneren, kan de rekenkamerfunctie in de toekomst bouwen aan openheid en vertrouwen. Dit zal lastig zijn: zij moet immers ‘minder mooie boodschappen’ blijven communiceren naar het gemeentebestuur. Juist het gezamenlijk opereren in één commissie biedt echter een platform voor de rekenkamer om de aandacht voor publieke verantwoording binnen de ambtelijke organisatie te verhogen, en daarbij (geholpen door ambtenaren die de gemeente door en door kennen) optimaal rekening te houden met de houdbaarheid van haar aanbevelingen in de praktijk.

Carlo van Dijk en Reinier Dijkstra zijn adviseurs/onderzoekers bij Necker Van Naem bv. Zij hebben in de afgelopen jaren honderden gemeenten ondersteund bij de oprichting van hun rekenkamer en rekenkamers begeleid bij de uitvoering van onderzoek. Dit artikel is een bewerking van hoofdstuk 1 van het boek ‘De Lokale Rekenkamer; handboek voor een relevante bijdrage aan publieke verantwoording’, uitgeverij Kluwer 2010.