Soft controls: inhoud en nut voor de publieke sector

Helaas blijken de termen ‘soft control’ en ‘losse control’ in de praktijk veelal niet helder gedefinieerd. Zo vroegen Corzelius en anderen (2009) aan bestuurders en ambtenaren van gemeenten wat zij onder losse control verstaan. Hierbij kwam naar voren dat sommigen hier ook deregulering en interactieve besluitvorming toe rekenen. Ook in de wetenschap heerst spraakverwarring: sommige auteurs zien losse en soft controls min of meer als synoniemen, terwijl anderen een onderscheid maken.

In deze bijdrage zullen we eerst de beide begrippen kritisch beschouwen. Vervolgens besteden we aandacht aan de opkomst van soft controls. Ten slotte behandelen we de uitkomsten van een praktijkonderzoek bij het ministerie van Defensie.

Losse control
We beginnen deze beschouwing met het begrip ‘losse control’. Wij sluiten ons voor de definiëring hiervan aan bij de gezagwekkende auteurs Merchant en Van der Stede (2007). Bij hun tight versus loose control gaat het om de vraag hoe strak een beheersingssysteem wordt toegepast. Hoeveel ruimte krijgen medewerkers voor hun eigen keuzes? Hoe stringent worden zaken gecommuniceerd? Hoeveel omvattend is het beheersingssysteem? Het gaat dus niet om de zaken waar het beheersingssysteem op is gericht (dus bijvoorbeeld op het gedrag, de resultaten of anderszins), maar – uitgaande van een bepaalde gerichtheid – op de invulling daarvan. Groot en Van Helden (2007) hebben het over het begrip ‘werkzaamheid’. Ze wijzen hierbij op het punt dat als een beheersingssysteem vrij strak wordt toegepast dit tot omvangrijke disfuncties kan leiden. Kortom, men dient er kritisch op te zijn hoe beheersing vorm wordt gegeven.

Soft controls
Bij het verschil tussen soft en hard controls gaat het ons inziens om de vraag hoe de controls inwerken op medewerkers en management. Hard controls betreffen maatregelen die formeel zijn vastgelegd over de taakuitvoering en het gedrag van medewerkers en management. Deze controls grijpen niet direct in op de innerlijke wereld van de medewerker en op wat deze ziet als gewenst of ongewenst gedrag. Ze vormen meer een buitenschil: de medewerker moet zich direct (kunnen) verantwoorden over zijn gedragingen. Wat die medewerker daar vervolgens innerlijk van vindt, vormt in eerste instantie geen aandachtspunt. Bekende voorbeelden van hard controls zijn functiebeschrijvingen en bevoegdheidsafspraken.

Bij soft controls gaat het om gedragsbeïnvloedende maatregelen in een organisatie die een direct appèl doen op de innerlijke wereld van management en medewerkers, die zijn gericht op het realiseren van de doelstellingen van de organisatie. Deze zaken zijn over het algemeen niet formeel vastgelegd. In de figuur is het onderscheid tussen hard en soft controls grafisch geïllustreerd.

Figuur. Niveaus van persoonlijk functioneren (vrij van Nathans, 1993)

De opkomst van soft controls
Dat er een steeds grotere roep is om soft controls, lijkt in eerste instantie terug te voeren op een aantal technische en maatschappelijke ontwikkelingen, maar heeft een boost gekregen door teleurstellende ervaringen met vormen van harde controls.

Door verbeterde technologie is er tegenwoordig meer informatie beschikbaar, waardoor medewerkers zelf meer beslissingen kunnen nemen. Veel organisaties zijn gedecentraliseerd en hebben beslissingsbevoegdheden lager in de organisatie belegd. Het idee is veelal om deze medewerkers en managers minder op de huid te zitten en meer op hoofdlijnen aan te spreken op hun functioneren. Soft controls kunnen dan een rol spelen om een gemeenschappelijk normenkader neer te leggen wat gewenst gedrag is, gegeven de grotere vrijheden. Uit onderzoek is gebleken dat organisaties met meer empowered employees efficiënter functioneren.

Boekhoudschandalen aan het begin van deze eeuw (onder andere Enron en Ahold), recente debacles bij de Société Générale en de Barings Group en zelfs de huidige crisis hebben het besef wereldwijd verder versterkt, dat er meer nodig is om de doelen van een organisatie te bereiken dan louter en alleen het toepassen van hard controls. In vele situaties waren er immers de nodige hard controls, maar deze hebben financiële debacles niet kunnen voorkomen.

Een paar apart?
Hoewel de aandacht voor soft controls de afgelopen jaren sterk is toegenomen, wil dat niet zeggen dat de hieronder vallende instrumenten nieuw zijn. In veel gebruikte handboeken op het vlak van Management Accounting en Control worden soft controls zoals culturele beheersing genoemd. Wel is het opvallend dat de soft controls minder uitgebreid worden behandeld dan de hard controls. Met de verschuiving van de aandacht van vrijwel uitsluitend hard controls naar meer soft controls is het belangrijk te realiseren dat beide vormen van control elkaar niet uitsluiten. Integendeel, zij kunnen elkaar juist aanvullen en versterken. In alle organisaties zijn beide nodig voor een effectieve managementcontrol. Dit wordt bevestigd door Simons (1995, blz. 153) die het heeft over ‘The power of the control levers does not lie in how each is used alone but rather in how they complement each other when used together’. Dit komt bovendien min of meer overeen met wat Merchant en Van der Stede (2007) zeggen over de keuze voor ‘multiple forms of controls’ (blz. 127 e.v.) en de ‘choice of controls’ (blz. 220 e.v.).

Om een effectief managementcontrolsysteem te verkrijgen zal het management zich bij elke vorm van control moeten afvragen wat dit betekent voor de medewerkers en daarmee de kans dat de doelen van de organisatie worden bereikt. De meest ideale en eenvoudige situatie lijkt zich voor te doen indien uitsluitend soft controls voldoen. Deze situatie zal zich echter zelden voordoen en dan vrijwel alleen in kleine organisaties (Merchant en Van der Stede, 2007, blz. 126). Een managementcontrolsysteem zal met andere woorden in bijna alle gevallen moeten bestaan uit een mix van hard controls en soft controls. De combinatie van beide vormen van control moet leiden tot het gewenste gedrag van de medewerker.

Soft controls en auditing
Hoewel soft controls in populaire Management Control-handboeken al geruime tijd als instrument worden genoemd, hebben deze vooral in het vakgebied auditing in Nederland veel aandacht gekregen. Door verschillende accountantskantoren zijn er workshops over dit onderwerp georganiseerd, veelal vanuit de premisse dat de accountant meer aandacht zou moeten hebben voor de soft controls. Audit Magazine wijdde in december 2009 zelfs een themanummer aan dit onderwerp. Hierin constateert Vink (2009) dat er nog maar heel beperkt wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de toepassing van soft controls. Een van de weinige onderzoeken op dit vlak is het onderzoek van Vink en Kaptein (2008) naar de oorzaken van rechtmatigheidsfouten bij de rijksoverheid. Hierin constateren zij dat het optreden van rechtmatigheidsfouten veelal (in 80% van de gevallen) verklaard kan worden uit het falen van zowel soft als hard controls. In 17% van de fouten is het louter ontbreken van soft controls de oorzaak.

Soft controls bij Defensie
Om de werkzaamheid van soft controls verder na te gaan voor de Nederlandse beroepspraktijk, is een onderzoek uitgevoerd bij het ministerie van Defensie. Het managementcontrolsysteem van dit ministerie wordt gedomineerd door harde beheersingsmaatregelen. Er is sprake van veel formeel vastgestelde regelgeving, waarbij weinig aan het toeval wordt overgelaten. Desalniettemin heeft de Algemene Rekenkamer (ARK) meerdere jaren achtereen onvolkomenheden in het financieel en materieel beheer bij het ministerie vastgesteld. Als een van de oorzaken van de onvolkomenheden in het beheer wordt de administratieve discipline genoemd. Door de ARK wordt benadrukt dat naast de harde beheersingsmaatregelen (hard controls) ook de werking van de soft controls aandacht nodig heeft. De ARK heeft echter niet aangegeven wat hieronder moet worden verstaan en hoe deze betere werking vorm zou moeten krijgen.

De ARK wijst met name op vier controlproblemen: gebrek aan richting, motivatieproblemen, persoonlijke beperkingen en pseudo control. In een oriënterend praktijkonderzoek zijn wij nagegaan welke rol medewerkers en managers zelf zien weggelegd voor soft controls, als (gedeeltelijke) oplossing voor de vier genoemde controlproblemen.

Het onderzoek is uitgevoerd in de vorm van acht interviews met managers en medewerkers. Nagegaan is hoe men tegen soft controls aankijkt, welke soft controls op dit moment al worden gehanteerd en of er behoefte is aan een nadere toepassing. Het onderzoek is uitgevoerd binnen de Defensie Materieel Organisatie (DMO). De DMO is een van de zeven onderdelen binnen het ministerie van Defensie. Er werken zo’n 6.500 mensen. Het aandeel van de DMO in de totale defensie begroting bedroeg in 2009 meer dan 2 miljard euro.1 Als dienstencentrum draagt de DMO zorg voor het defensiematerieel gedurende de gehele levensduur: van de aankoop, het groot onderhoud tot en met de afstoting. Het materieelbeleid voor Defensie wordt ook door de DMO opgesteld. Er zijn twee afdelingen van DMO in dit onderzoek betrokken.

Gebrek aan richting
Uit de bevindingen blijkt dat er meerdere hard controls bij de DMO bestaan die richting kunnen geven aan de medewerkers en het management. Zo heeft de DMO een missie en een (strategische) visie, zijn de functiebeschrijvingen recent geactualiseerd, worden er in het algemeen elk jaar functioneringsgesprekken gehouden en zijn er een gedragscode en integriteitscode. Overigens zijn de missie en de visie niet of nauwelijks bij de medewerkers bekend. Bovendien is er veel regelgeving. Als de aanwezige soft controls bij de DMO worden geïnventariseerd, dan blijkt dat het elkaar aanspreken op gedrag vrij normaal is en dat er aandacht is voor de tone at the top (voorbeeldgedrag). Zowel managers als medewerkers vinden dit belangrijk. Teambuilding-activiteiten verschillen sterk per afdeling. Bij de ene afdeling gaat dit hand in hand met het bespreken van bepaalde thema’s tijdens afdelingsdagen en afdelingslunches. Hierbij is duidelijk sprake van het stimuleren van interactie in de afdeling om daarmee van elkaar te leren. Het resultaat hiervan kan zijn dat de groep lerend vermogen ontwikkeld en daarmee de kwaliteit van het werk vergroot. Bij de andere afdeling zijn de teambuilding-activiteiten beperkt tot de jaarlijkse uitjes en de sportdag. Als gevolg hiervan is ook de interactie bij deze afdeling minder dan bij de eerstgenoemde. Hierbij sluit aan dat training on the job bij de eerstgenoemde afdeling ook beter is ontwikkeld. Van enige beleving van de missie, de visie en de gedragscode is bij beide afdelingen geen sprake, maar dit sluit aan bij het niet bekend zijn daarvan of het gewoon vinden dat eenieder zich gedraagt volgens de algemeen geaccepteerde normen en waarden bij de DMO. Hoewel de managers hebben aangegeven dat zij een missie en visie belangrijk vinden, zijn zij niet actief in het communiceren daarvan.

Motivatieproblemen
Uit de bevindingen blijkt dat er meerdere hard controls bij DMO bestaan om eventuele motivatieproblemen te voorkomen. De functiebeschrijvingen zijn recent geactualiseerd en de regelgeving wordt als niet ingewikkeld beschouwd. Het volgen van een opleiding of cursus wordt actief gestimuleerd en hiervoor is ook ruimte. Elk jaar worden beloningen toegekend. Echter, de wijze waarop deze worden uitgereikt verschilt per afdeling. Bij de ene afdeling wordt dit in het openbaar gedaan en bij de andere niet. Overigens hebben alle medewerkers een voorkeur voor een openbare uitreiking. De soft controls die hier betekenis kunnen hebben, zoals het tonen van belangstelling en betrokkenheid, zijn duidelijk aanwezig en worden als prettig ervaren. De overige soft controls verschillen per afdeling. Bij de ene afdeling wordt interactie in de groep gestimuleerd door diverse teambuilding-activiteiten (met workshops), terwijl dit bij de andere afdeling veel minder het geval is. Dit geldt ook voor training on the job. De waardering voor deze vormen is in het algemeen groot. Voor innovatief gedrag is vooralsnog niet veel ruimte bij DMO. Van de hiervoor gewenste risicohouding is op dit moment geen sprake. Er heerst volgens een meerderheid van de managers een soort angstregiem als gevolg van de bevindingen door de Rekenkamer in het uitgevoerde bezwaaronderzoek in 2007.

Persoonlijke beperkingen
Uit de bevindingen blijkt dat er een groep medewerkers is bij de DMO die eigenlijk niet voldoende zijn gekwalificeerd voor de functie. Het actief coachen van deze medewerkers en het stimuleren van functieroulatie kunnen mogelijk een bijdrage leveren aan het oplossen van dit probleem. In de praktijk zijn de mogelijkheden voor deze groep beperkt. Mogelijke hard controls als een opleidingsplan bestaan bij DMO en hiervoor is ook voldoende ruimte. Echter, niet alle medewerkers zijn bereid om een opleiding of cursus te volgen. Soft controls die bij DMO worden toegepast om dit controlprobleem op te lossen zijn training on the job en het versterken van interactie in de groep. De toepassing hiervan verschilt per afdeling.

Pseudo-control
Uit de bevindingen blijkt dat pseudo-control vooral het gevolg is van wantrouwen. Hoewel er volgens de managers onderling steeds meer vertrouwen is, beweren de medewerkers juist het tegendeel. Als reactie vindt er vanuit diverse geledingen (waaronder de ARK) meer controle plaats. Dit is weer het toepassen van een vorm van hard controls. Soft controls als openheid en transparantie worden door iedereen bij DMO sterk aanbevolen. Dit wordt ook als prettig ervaren voor het werkklimaat bij DMO. Het gevolg hiervan is het ontstaan van een sfeer van vertrouwen en dat leidt tot een grotere bereidheid tot het afleggen van verantwoording. Dit heeft weer tot gevolg dat de neiging naar schijnnauwkeurigheid kan worden onderdrukt.

Conclusie
Uit het onderzoek blijkt dat soft controls bij de DMO worden toegepast en een bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van de vier genoemde controlproblemen. Soft controls kunnen met andere woorden een bijdrage leveren aan het verbeteren van het managementcontrolsysteem van Defensie in het algemeen en bij DMO in het bijzonder. Die bijdrage bestaat uit het positief beïnvloeden van het gedrag van de medewerkers door onder andere het tonen van belangstelling en betrokkenheid, het elkaar aanspreken op gedrag, het tonen van voorbeeldgedrag, het van elkaar leren door het stimuleren van interactie, training on the job, het bespreekbaar maken van fouten en meer openheid en transparantie waardoor er een sfeer van vertrouwen ontstaat.

Dr. Tjerk Budding is hoofddocent Accounting aan het Zijlstra Center for Public Control and Governance van de Vrije Universiteit Amsterdam.
John Poulisse MSc CPC is senior beleidsmedewerker bij het ministerie van Defensie. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Noot
1 Rijksbegroting, ministerie van Defensie, Begroting 2009.

Literatuur

• Corzelius, A., L. Dolmans en J. de Jonge, ‘Losser in control? (1)’, TPC, april, p. 16-19.
• Groot, T.L.C.M. en G.J. Van Helden (2007), Financieel management van non-profit organisaties, Groningen/Houten: Noordhoff uitgevers.
• Kaptein, H.-J. en M. Vink (2008), ‘Soft controls bij de rijksoverheid’, MAB, juni, p. 256-263.
• Merchant, K.A. en W. van der Stede. (2007), Management control systems, Performance Measurement, Evaluation and Incentives, Harlow: Pearson Education Limited.
• Nathans, H. (1993), Adviseren als tweede beroep, Resultaat bereiken als adviseur, Deventer: Kluwer.
• Simons, R. (1995), Levers of Control: How Managers Use Innovative Control Systems to Drive Strategic Renewal, Boston: Harvard Business School Press.
• Vink, M. (2009), ‘Wetenschappelijk onderzoek naar de werking van soft controls?’, Audit Magazine, p. 19-21.