Naïeve beleidsbenaderingen in een complexe werkelijkheid?

Inleiding
In deze tijd van toenemende budgettaire krapte ligt het voor de hand dat alle overheidshandelen kritisch wordt gevolgd. Van in het verleden aangegane verplichtingen wordt nagegaan of hier alsnog gevolg aan gegeven moet worden en indien de uitgave onvermijdelijk is, wordt bezien of het mogelijk is de efficiency te vergroten. Heroverwegingen zijn bij het doorlichten van beleid een aanvaard en beproefd middel gebleken. Verplichtingen die nieuw moeten worden aangegaan worden kritisch beoordeeld op hun nut en noodzaak en zo mogelijk met minder middelen uitgevoerd. Dit alles is niet alleen herkenbaar op het niveau van het Rijk, maar ook op het niveau van de lokale overheden. Bij lokale overheden speelt deze problematiek expliciet bij de zogenoemde kaderstelling.
Kaderstelling is het normeren van het inhoudelijk, financieel en procedureel speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent. Kaderstelling staat daarmee gelijk aan opdrachtformulering. De kaders die de raad stelt, zijn op te vatten als opdrachten en randvoorwaarden voor het college waarbinnen een bepaald onderwerp moet worden uitgewerkt en ter hand genomen.1 Kaderstelling op lokaal niveau krijgt dikwijls gestalte door middel van de drie W-vragen: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? En wat mag dat kosten?2 In de verantwoording middels het jaarverslag komen vervolgens de drie bekende H-vragen aan de orde: Hebben we bereikt wat we hebben beoogd? Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen? En heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten? Op zich lijken de drie W-vragen en de drie H-vragen een sluitend stramien te vormen voor kaderstelling. Immers, er wordt bepaald wat, op welke wijze en tegen welke kosten moet worden bereikt en achteraf wordt dat gecontroleerd.

In 2008 werd uit de evaluatie van de ervaringen met de duale begroting duidelijk dat het werken met de drie W-vragen binnen gemeenten gemeengoed is geworden.3 Liep het beantwoorden van de eerste W-vraag (wat willen we bereiken) nog achter, het beantwoorden van de twee andere W-vragen was in veel gemeenten al wel gemeengoed geworden. Uit de explicitering via de drie W-vragen mag de conclusie worden getrokken dat daarmee ook de kaderstelling is aangescherpt. Maar al die aandacht ten spijt blijken projecten vaak niet te verlopen op de wijze waarop deze zijn voorzien. Projecten hebben dikwijls een veel langere doorlooptijd dan gepland en niet zelden worden de geraamde kosten met tientallen zo niet honderden procenten overschreden.
Het bovenstaande bergt een paradox in zich. Toegenomen kaderstelling zou juist moeten leiden tot een afname van overschrijdingen bij projecten. Het tegendeel lijkt zich voor te doen. Vertraging in de uitvoering en kostenoverschrijdingen van projecten leiden tot opvallende krantenartikelen en lastige raadsdebatten. Het gaat dan niet alleen om de aanleg van metrolijnen in Amsterdam, maar ook de bouw van een stadhuis in Zaanstad, de projectstructuur van een theater in Middelburg of het risicobeheer van het Markt-Maasproject in Maastricht. Daarom is de vraag gerechtvaardigd hoe het te verklaren is dat ondanks de inspanningen van gemeenten om heldere kaders te formuleren en daarin ook lijken te slagen, er toch forse overschrijdingen bij de uitvoering van complexe projecten plaats vinden? Dit artikel behandelt de spanning tussen enerzijds rationele beleidsbenaderingen, zoals kaderstelling en VBTB (Van Beleidsvoorbereiding Tot Beleidsuitvoering) en anderzijds de uitvoering van grote projecten in een complexe werkelijkheid. Het is de bedoeling om te komen tot een verheldering en een verklaring van deze problematiek. De volgende vraagstelling is uitgangspunt: In hoeverre is de relatief transparante beleidsbenadering van strategieën als kaderstelling en VBTB een bruikbare invalshoek voor sturing, beheersing en verantwoording van complexe grote projecten van lokale overheden en in hoeverre kan een andere beleidsbenadering zoals de ontwerpstrategie ‘lerend ontwerpen’ tot betere resultaten leiden?

Rationele benaderingen van beleid
Er wordt in de literatuur4 een viertal beleidsbenaderingen onderscheiden:
a Rationele benadering: het dominante verklaringsmechanisme is doelrationaliteit;
b Politieke benadering: dominante verklaringsmechanismen zijn macht en belang;
c Culturele benadering: dominante verklaringsmechanisme via zingeving door middel van communicatie en ander vormen van interactie;
d Institutionele benadering: dominante verklaringsmechanisme is gericht op regelgeleide, padafhankelijke interacties tussen partijen.
De rationele beleidsbenadering is in Nederland gekoppeld aan de Twentse bestuurskundige Hoogerwerf. De noties die ten grondslag liggen aan programma’s als VBTB en kaderstelling zijn gebaseerd op het verklaringsmechanisme van doelrationaliteit.

Daar is op zich nog niets mis mee, maar het is de vraag of voor complexe problemen de rationele beleidsbenadering zonder meer geschikt is. Voor de verduidelijking maken wij gebruik van een schema van Van Heffen. Hij heeft in 1993 diverse ontwerpstrategieën gekoppeld aan de aard van beleidsproblemen.
De onderscheiden strategieën kunnen als volgt worden omschreven:

• Een routinematige ontwerpstrategie wordt vooral gebruikt voor eenvoudige problemen waarbij weinig gegevens aan de orde zijn en waarvoor relatief weinig hoogwaardige kennis nodig is.
• Bij een intuïtieve ontwerpstrategie is er geen zekerheid van kennis, maar de ontwerper baseert zich op zijn intuïtie en ervaring.
• Een diagnostische ontwerpstrategie is gericht op de aanpak van complexe problemen waarbij wel gebruik gemaakt wordt van bestaande kennis en empirische gegevens.
• Een lerende ontwerpstrategie is gericht op het ontwerpen van beleid voor complexe problemen waarvoor nog geen voldoende kennis beschikbaar is.5

In het voorgaande ligt de veronderstelling besloten dat voor veel complexe beleidsproblemen routinematige ontwerpstrategieën gebruikt worden. Men zou een dergelijke benadering als ‘naïef’ kunnen typeren. De systematische handreikingen welke door ministeries en/of door verzelfstandigde organisaties zijn uitgebracht en aanbevolen voor het doen van kunbeleidsonderzoek zijn sterk gericht op het evalueren van routinematig beleidsonderzoek (eenvoudig en zeker). Daarbij valt te denken aan handreikingen van de Algemene Rekenkamer, aan Handreikingen van de NVRR, en van het ministerie van Financiën (model-VBTB).

Op basis van het voorgaande zijn de volgende werkhypothesen geformuleerd:
a Voor complexe problemen is lerend ontwerpen een vruchtbare strategie.
b Als beleidsvoerders gebruik maken van routinematige ontwerpstrategieën voor de aanpak van complexe problemen, dan is de vaststelling van overschrijding in tijd en geld na beleidsevaluatie van deze grote projecten ‘onvermijdelijk’.

Complexiteit in het openbaar bestuur
De werkelijkheid van het openbaar bestuur wordt steeds complexer. De oplossingen voor vraagstukken krijgen daardoor ook een complexer karakter. Steeds vaker worden in infrastructuurveranderingen en verbeteringen een aantal voorstellen met elkaar verbonden. Dus bijvoorbeeld niet alleen een nieuwe tunnel, maar dan ook bovengrondse kantorenbouw, met de nodige groenvoorziening. De realisatie van een dergelijk project krijgt dikwijls vorm via een publiekprivate samenwerking. Wat als één project start krijgt steeds meer het karakter van een meerjarig programma.

Tabel 1. Ontwerpstrategieën

Daar is niets mis mee. Integendeel. In toenemende mate zullen projecten een programmatisch karakter krijgen. De oplossingen komen ‘al werkende weg’ tot stand. Twee voorbeelden ter verduidelijking:

1. De Rekenkamer Zaanstad komt in een studie over Inverdan en Stadhuis tot de eerste algemene conclusie “dat het Masterplan Inverdan het karakter heeft van een programma. Daardoor biedt het programma de gemeenteraad op onderdelen onvoldoende houvast om zijn kaderstellende rol goed te kunnen vervullen. Dit geldt vooral voor het ontbreken van een heldere planning van beslisdocumenten, afspraken over actualisatie van het programma en de projecten en afspraken over de informatievoorziening over de realisatie.” 6
2. De gemeenteraad van Leiden heeft op 4 september 2007 besloten een onderzoek uit voeren naar overschrijdingen bij grote projecten. Daartoe is een Onderzoekscommissie Overschrijding Grote Projecten ingesteld. De commissie heeft een extern bureau ingeschakeld voor het doen van het feitelijke onderzoek. De commissie heeft geconstateerd “dat projecten in Leiden heel vaak meer kosten, dan in eerste instantie werd verwacht. Daarnaast slaagt de gemeente er maar beperkt in gemaakte plannen ook feitelijk te realiseren. Vrijwel alle ruimtelijke projecten zijn ernstig vertraagd. Dat gaat samen met aanzienlijk meer plankosten dan oorspronkelijk geraamd”. De onderzoekscommissie heeft ook de oorzaken van het knelpunt in beeld gebracht. “De oorzaak van het gesignaleerde patroon ligt met name in de politiek-bestuurlijke cultuur in Leiden; een onvoldoende invulling van de voorwaarden voor een zorgvuldig en slagvaardig beleidsproces; een onvoldoende toegerust ambtelijk apparaat.” 7

Ervaringen met complexe projecten
Boven geformuleerde werkhypothesen zijn getoetst op basis van de uitkomsten van een in juli 2010 gehouden enquête onder de directeuren van controlafdelingen van de dertig grootste gemeenten in Nederland. De enquête betrof een aantal vragen over feitelijke ervaringen en meningen over overschrijdingen bij complexe projecten. (zie enquête in de bijlage). De response, na toezenden van schriftelijke reminder, en telefonische benadering, bedraagt 70%. De hieronder volgende onderzoeksresultaten gelden uitsluitend voor de dertig grootste gemeenten. Wij hebben om de uitkomsten beter te kunnen funderen nog enkele aanvullende kwalitatieve vraaggesprekken gevoerd bij concerncontrollers van twee van de dertig gemeenten en nog twee gesprekken gevoerd met concerncontrollers van twee grote gemeenten die niet bij de dertig geselecteerde gemeenten behoorden.

Complexe projecten en begrotingsoverschrijdingen
Alle respondenten hebben de afgelopen vier jaar te maken gehad met complexe projecten. Van de respondenten zegt ruim de helft (11 van 21 respondenten) te maken te hebben gehad met projecten met een begrotingsoverschrijding van meer dan 20%.

Complexe projecten met begrotingsoverschrijdingen van meer dan 20% komen volgens de respondenten vooral voor op de volgende beleidsterreinen:

• Stedelijke ontwikkeling, gebiedsontwikkeling en infrastructuur
• Grondexploitatie
• Herstructurering bedrijventerreinen, inclusief bodemsanering
• Nieuwbouwprojecten en woningbouw, renovatie vastgoed
• Facilitaire zaken (bijv. bouwen van een stadskantoor, onderwijshuisvesting)
• Cultuurprojecten
• ICT-projecten

Verklaringen voor de overschrijdingen
Interessant zijn de genoemde verklaringen en factoren welke ten grondslag liggen aan de overschrijdingen. De respondenten die te maken hebben gehad met projecten met een begrotingsoverschrijding van meer dan 20% noemden de volgende factoren. De respondenten konden meer dan één factor en meer dan één verklaring aankruisen. Achter elke factor plaatsen wij een cijfer voor het aantal malen dat het argument is genoemd:
Projectveranderingen tijdens de realisering (9x); Onvoorziene tegenvallers (9x); Aanvullende werkzaamheden (6x); Geen deugdelijke onderbouwde begroting (6x); Het project is onvoldoende uitgewerkt in de voorfase (5x); Planningsfouten (5x); Falend projectmanagement (3x); Ontbreken van een eenduidige politieke sturing (2x). Ontbreken van gedegen risicomanagement (2x).

Veel genoemde factoren om overschrijdingen te voorkomen
Aan de concerncontrollers in gemeenten waarin geen overschrijdingen voorkwamen is gevraagd welke factoren van belang zijn om begrotingsoverschrijdingen van complexe projecten te voorkomen. De respondenten konden meer dan één factor aankruisen. De volgende factoren zijn genoemd. Achter elke factor is tevens de frequentie aangegeven:
Er was sprake van een goed projectmanagement (11x); Uitbreiding van projecten en dus begrotingsoverschrijdingen worden niet geaccepteerd door het bestuurlijk management (7x); Voor uitbreidingen en aanpassingen worden nieuwe deelprojecten geïnitieerd (7x); Er was sprake van een eenduidige politieke aansturing (6x); Er is een streng toezicht door accountant en controller (5x); Er is gedegen risicomanagement (1x).

Uitgangspunten voor beleid bij complexe projecten en de rol van de controller
Bij het ontwerpen van beleid voor complexe problemen kunnen binnen een gemeentelijke organisatie verschillende uitgangspunten worden gehanteerd. De keuze voor of de accentuering van specifieke uitgangspunten kan leiden tot uiteenlopende ontwerpstrategieën, zo hebben wij in het voorafgaande gesteld (tabel 1). In vraag 6 is daarom gevraagd aan de concerncontrollers, welke uitgangspunten in hun gemeente domineren. Per respondent is een profiel vastgesteld. Bij twee respondenten domineert het profiel wat ten grondslag ligt aan een leerstrategie (geen vaste budgetten, ad-hocoplossingen, resultaatgericht, voorkeur voor proeftuinen). Bij tien respondenten domineren uitgangspunten die ten grondslag liggen aan een routinematige ontwerpstrategie (vaste budgetten, begroting op hoofdlijnen, een transparante begroting en gebruik van ervaringsgegevens). Bij negen respondenten is geen duidelijke voorkeur van uitgangspunten vast te stellen.

Er is ook de vraag gesteld of een SMART opgezette analyse de voorkeur verdient boven een kwalitatieve analyse (vraag 7). Iets meer dan de helft van de respondenten is van mening dat een SMART opgezette analyse de voorkeur verdient boven een meer kwalitatieve analyse. Dat antwoord sluit aan bij onze bevindingen over gemeentelijke uitgangspunten. De voorstanders van een SMART-analyse zijn van mening dat een SMART-analyse de basis vormt voor een meer kwalitatieve analyse. De voorstanders van een meer kwalitatieve analyse zien beide methoden als complementair.

De controllers zijn unaniem van mening dat bij complexe projecten gewerkt moet worden met vaste financiële plafonds. Deze vloeien vaak voort uit de gemeentelijke begrotingssystematiek. Daar passen marges bij. Ook de gekozen marges moeten worden onderbouwd met argumenten naar de gemeente. Over de aard van de marges wordt genuanceerd geoordeeld. De marges kunnen kleiner zijn bij meer concrete projecten. Bij langdurige projecten is het gebruikelijk om te werken met ruimere marges of grote risico’s.

Ten slotte is de vraag gesteld over de bijdrage van de controller aan het voorkomen van overschrijdingen. Iets meer dan de helft van de respondenten is van mening dat de concerncontroller invloed heeft op het voorkomen van de overschrijdingen door actief risicomanagement, door goed projectmanagement, door betere planning en door het adequaat inbedden van control in de organisatie. De overige respondenten zijn van mening dat de invloed beperkt is, omdat het bestuurlijk management het resultaat bepaalt. Voorkomen is niet mogelijk. maar wel kan bevorderd worden dat er een cultuur ontstaat van informatieplicht waardoor overschrijdingen tijdig gemeld worden.

Omgaan met overschrijdingen bij complexe projecten
In het verlengde van de gestructureerde enquête hebben wij vraaggesprekken gevoerd met concerncontrollers. Tijdens de gesprekken hebben wij de mening van concerncontrollers gevraagd over vijf thema’s:

• Voorkomen van overschrijdingen bij complexe projecten
• De rol van het politiek bestuur (college van B&W en de Raad)
• De rol van het ambtelijk apparaat
• De opvattingen over de twee theoretische modellen; het rationele model en het leermodel in relatie tot complexe projecten
• De rol van concerncontrollers

Voorkomen van overschrijdingen bij complexe projecten
Alle gemeenten krijgen te maken met complexe projecten (gebiedsontwikkeling, nieuwbouw, herinrichting bedrijventerreinen). Rond complexe projecten worden haalbaarheidstudies en risicoanalyses verricht. Naarmate de onzekerheid groter is wordt de fase van voorbereiding langer.
Financiële overschrijdingen bij complexe projecten kunnen zich voordoen door onvoorziene tegenvallers. Ook wordt niet uitgesloten dat overschrijdingen bij projecten in een enkel geval door de bestuurlijk verantwoordelijke politici bewust worden geforceerd. Met alle risico’s die daaraan kleven. Een vaak voorkomende praktijk is dat overschrijdingen worden gemaskeerd of weggewerkt door het opvoeren van deelprojecten bij projectuitbreidingen. De deelprojecten worden correct en legitiem transparant afgehandeld.
De mogelijkheid om projecten ‘al lerende vorm te geven’ is door een enkele respondent wel onderkend. Als voorbeeld is genoemd het beleid rond krachtwijken. De uitkomsten van overleg en beraad op wijkniveau tussen burgers, woningbouwcorporaties en bestuurders waren niet vooraf te plannen. Maar in de praktijk impliceerde deze relatief ‘open en lerende situatie’ dat van deelprojecten waarover consensus bereikt is businesscases geformuleerd zijn.

De rol van de politiek
De respondenten zijn unaniem van mening dat de Raad bij complexe projecten financiële duidelijkheid wenst. Zeker bij politiek gevoelige onderwerpen (bouw van een cultuurcentrum of een stadskantoor) wil de raad graag helderheid (bijvoorbeeld een financiële bovengrens). Wethouders in Nederland weten maar al te goed dat de eigen positie in het geding is bij overschrijdingen.
Hoe dichter de besluitvorming plaatsvindt bij het bestuur hoe meer behoefte er is aan overzichtelijke projecten en klaarheid over de financiële risico’s. Des te dichter bij het bestuur des te minder ruimte voor experimenten met leren. Op bestuurlijk niveau wordt er in een startsituatie nadrukkelijk gezocht naar vastigheid. En de bestuurlijke financiële afstemming van projecten en deelprojecten wordt als belangrijk genoemd.

De rol van het ambtelijk apparaat
Gedurende de fase van ontwerp en vormgeving van projecten is er nog relatief veel speelruimte voor alternatieve voorstellen en oplossingen. De fase van projectontwikkeling is in belangrijke mate in handen van ambtenaren (diensten en afdelingen). Een van de respondenten is van oordeel dat er eigenlijk te weinig countervailing power (burgers, belangengroepen, politiek) in een gemeente aanwezig is om adequaat tegengas te geven tegen projectvoorstellen. Er is met andere woorden gedurende de voorbereidingsfase relatief veel ambtelijke beleidsvrijheid om wensen en verlangens van een beleidsdirectie en de politiek gerealiseerd te krijgen. Deze beleidsvrijheid kan er tevens toe leiden dat de projectvoorstellen ‘optimaler’ gerealiseerd worden. Dat wil zeggen dat de veel bestaande wensen en verlangens van een beleidsdirectie worden meegenomen in een projectvoorstel. Er zijn, naar de mening van een andere respondent, weinig prikkels om efficiënt te werken. Budgettaire overschotten kunnen nauwelijks als incentives worden ingezet. Overschotten vloeien terug naar de algemene middelen. De fysieke inzet van ambtelijke diensten om overschrijdingen te voorkomen zou meer beloond moeten worden.

Opvattingen over de twee theoretische modellen (rationeel model versus leermodel)
De ondervraagde concerncontrollers zijn van mening dat er over het algemeen weinig ruimte is voor het leermodel. Voor zover projecten als leerprojecten worden vormgegeven wordt toch gewerkt met deelprojecten als businesscases (bijvoorbeeld bij de invulling van krachtwijken). Bestuurders willen het rationele model. De gemeenteraad wil concrete projecten met transparante begrotingen.

De rol van concerncontrollers
De concerncontroller moet streng zijn. Het is de taak en de opdracht van projectcontrollers of divisiecontrollers om de financiële afwikkeling van een project te bewaken. Het is de taak van de controller om tijdig de risico’s in beeld te krijgen en deze te melden. De mate waarin controllers met succes hun rol kunnen vervullen is mede afhankelijk van de cultuur en soft controls in de organisatie: voldoende waardering en steun. Vooral steun van de wethouder van financiën.

Conclusies
Overschrijdingen bij complexe projecten worden in belangrijke mate veroorzaakt door projectveranderingen tijdens de realiseringsfase of door aanvullende werkzaamheden tijdens de uitvoeringsfase. Dan is er feitelijk geen sprake van een overschrijding, maar van projectuitbreiding of aanpassing met bestuurlijke goedkeuring.8 Voor uitbreidingen en aanpassingen worden veelal nieuwe deelprojecten geïnitieerd.
Daarbij is een duidelijke kaderstelling door de raad essentieel. Immers, indien dit goed wordt geborgd, is tevoren het speelveld en dus de ruimte voor de bestedingen voor alle betrokkenen vastgesteld. Het is daarbij wel de vraag of de kaderstelling op basis van de drie W-vragen zoals die op dit moment in veel gemeenten wordt gehanteerd voldoende houvast biedt.

Echte overschrijdingen door niet voorziene tegenvallers of door falend projectmanagement kunnen optimaal bestreden worden door gedegen politiek-bestuurlijk management, door systematisch risicomanagement en door veel aandacht voor adequaat projectmanagement.

De uitgangshypothese dat bij complexe projecten meer ruimte zou moeten worden geboden voor ‘leren’ vindt weinig steun in de praktijk van het gemeentelijk beleid. Voor zover projecten een meer open karakter hebben in de voorbereidingsfase, bijvoorbeeld door het betrekken van woningcorporaties en burgers bij de invulling van krachtwijken, wordt voor de realisering van voorstellen gewerkt met businesscases waardoor planning en financiering inzichtelijk worden. Het bestuurlijk management, gemeenteraad en colleges van B&W, zijn daardoor in de gelegenheid rationele besluiten te nemen over deelprojecten (businesscases) met onderbouwde begrotingsvoorstellen.
De hypothese dat wanneer beleidsvoerders gebruik maken van routinematige ontwerpstrategieën voor de aanpak van complexe problemen, de overschrijding in tijd en geld ‘onvermijdelijk’ is, moet ook worden verworpen. Bij complexe projecten worden routinematige ontwerpstrategieën toegepast en deze blijken in de praktijk ook zinvol te zijn. Vooral vanwege het gevaar van de ad-hocinterventies van de zijde van het politiek-bestuurlijk management, wethouders en gemeenteraden, dienen complexe projecten vooraf zo rationeel mogelijk gepland te worden.

J.L.M. Hakvoort en H.L. Klaassen zijn beide als universitair hoofddocent verbonden geweest, respectievelijk verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Noten
1 Rapport VNG, Uit de praktijk: de kaderstellende rol van de raad. Handreiking kaderstelling, VNG-uitgeverij, Den Haag, 2004.
2 Rapport Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (IOFEZ), Eindrapport VBTB-evaluatie. Lessen uit de praktijk, Den Haag 2004. p. 6.
3 Rapport Directie Bestuurlijke en Financiële Organisatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, De eerste ervaringen met de duale begroting, Reeks Financiële Functie 2003 B!, Den Haag 2008.
4 V. J.J.M. Bekkers, Beleid in beweging. Achtergronden, benaderingen, fasen en aspecten van beleid in de publieke sector. Uitgeverij Lemma, Den Haag, 2007, pp. 88-89.
5 Zie Bekkers, o.c. pp. 165-166.
6 Rapport Rekenkamer Zaanstad (2005), Inverdan en Stadhuis: Over ambities en risico’s, Uitgave Rekenkamer Zaanstad.
7 Gemeente Leiden: Onderzoekscommissie Overschrijding Grote Projecten.
8 Men zou hier overigens wel kunnen spreken van verdoezeling in die gevallen dat de projectverandering niet duidelijke en expliciet wordt gecommuniceerd aan de raad.