Heldere sturingsinformatie voor de raad

Eind 2006 nam de raad de motie ‘doeltreffen met prestatieindicatoren’ aan uit behoefte aan betere sturingsinformatie. Na een gesprek tussen de gemeentecontroller en de woordvoerders van de raad was de conclusie dat in de begroting veel doelstellingen niet duidelijk waren geformuleerd. Bovendien bleken er wel veel indicatoren (230!) te zijn en die waren vaak niet verbonden aan de doelstellingen. Met als gevolg dat niet duidelijk werd of de beoogde doelen ook daadwerkelijk werden bereikt. Dit wilde Amersfoort veranderen. Daarnaast lag bij de raad de wens op tafel om meer inzicht te krijgen in de mogelijkheden om het geld van de gemeente anders in te zetten. Een wens die met flinke bezuinigingen voor de deur alleen maar sterker is geworden.

De gemeentecontroller ging met de opdracht aan de slag. Amersfoort koos voor compacte onderzoeken waarbij elk jaar vier programma’s grondig worden doorgelicht. Inmiddels zijn acht van de twaalf programma’s onderzocht. In dit artikel beschrijven we de aanpak van het onderzoek en, nog belangrijker, wat dit heeft opgeleverd. Op basis hiervan benoemen we ook ‘vijf lessen uit Amersfoort’.

De aanpak
Per programma hanteren we als onderzoekers een vaste opzet. Wij starten met bestudering van beleidsdocumenten en interviews met betrokken medewerkers. Hierin staan vragen centraal als: ‘wanneer is het beleid een succes?’ en ‘hoeveel invloed heeft de gemeente zelf op dit succes?’. Vervolgens wordt een rapportage opgesteld die we in overleg met ambtenaren en wethouder aanscherpen. De uitkomsten van de onderzoeken bespreken we via rondetafelgesprekken in de raad. Dit voorziet in de behoefte van de raad om, los van de politieke besluitvorming, periodiek een programma diepgaand te behandelen.

Opbouw van de rapportages
Iedere rapportage is als volgt opgebouwd:

1. Beschrijving van de belangrijkste wetten
2. Beschrijving van gemeentelijke keuzes
3. Voorstel voor aanscherping van doelstellingen en indicatoren
4. Inzicht in risico’s
5. Inzicht in bestedingsruimte en heroverwegingsmogelijkheden

De resultaten
Wat de onderzoeken opleveren valt uiteen in vier aspecten. Het leidt tot meer inzicht bij raadsleden en een grotere betrokkenheid van de organisatie bij de programmabegroting. Daarnaast is er ook het inhoudelijke resultaat, namelijk: scherpere doelstellingen en indicatoren. Om tot een betere sturing en verantwoording te komen, vraagt dit om een aanpak waarin niet alleen het ‘tellen’ centraal staat, maar vooral ook het ‘vertellen’.

Inzicht voor raadsleden
De aanpak geeft raadsleden de gelegenheid om een programma diepgaand te behandelen. Hiervoor is bij de begrotingsbehandeling vaak onvoldoende ruimte. Dan komen immers alle programma’s tegelijkertijd aan bod en staan financiële keuzes voorop. Bij beleidsnota’s daarentegen gaat het direct de diepte in en komt de relatie met de rest van het programma niet altijd duidelijk naar voren. De rapportages zijn goed ontvangen in de gemeenteraad. De rapportages bieden vooral de nieuwkomers in de raad de mogelijkheid om snel inzicht te krijgen in de materie. Hieronder worden twee aspecten uit de rapportage uitgelicht:

Inzicht in risico’s
Het huidige risicomanagement van gemeenten is vooral gericht op het beperken van financiële risico’s. Des te opvallender is het dat de belangrijkste risico’s in de nu onderzochte programma’s vaak niet financieel van aard zijn. Een vaak genoemd risico is de afhankelijkheid van andere organisaties. Bij veel programma’s treedt de gemeente op als regisseur en doen andere maatschappelijke organisaties het uiteindelijke werk. Deze organisaties hebben echter hun eigen doelen, die niet altijd in lijn zijn met die van de gemeente. Zo heeft Amersfoort als doel de veiligheid in de stad te verbeteren. Een van de risico’s bij deze doelstelling is dan ook de beperkte sturingsmogelijkheden van de gemeente over de belangrijkste veiligheidspartner, de politie. De regiopolitie maakt zelf afspraken met het Rijk over prestaties en in te zetten middelen. Dit kan op gespannen voet staan met lokale ambities. Via de beheersdriehoek (korpsbeheerder) en de lokale gezagsdriehoek (burgemeester Amersfoort) wordt bewaakt dat de ambities van Amersfoort en de inspanningen van de regiopolitie afgestemd zijn.

Inzicht in bestedingsvrijheid
De meeste gemeenten kiezen er, net als Amersfoort, voor om de kosten en opbrengsten in de begroting per programma zo veel mogelijk op hoofdlijnen in beeld te brengen. Dit is overzichtelijk, past bij de kaderstellende rol van de gemeenteraad en voorkomt al te dikke boekwerken. De raadsleden gaven echter in onze rondetafelgesprekken aan dat zij wel meer inzicht willen in de financiën. Vooral de vraag ‘welk deel van het geld zit vast en waar is ruimte om te schuiven?’ is vanuit politiek oogpunt interessant. Dus hebben we in het onderzoek inzichtelijk gemaakt:

• welk deel van het budget samenhangt met de uitvoering van een wettelijke taak;
• waar er meerjarige verplichtingen zijn aangegaan. Dit kan zijn in de vorm van langlopende contracten met marktpartijen, maar denk hierbij ook aan subsidies en deelname aan een gemeenschappelijke regeling;
• in hoeverre er cofinanciering is ontvangen van andere overheden, waarvoor de gemeente verplicht is prestaties te leveren.

Betrokkenheid van de organisatie
De programmabegroting is het belangrijkste kaderstellende instrument binnen de gemeente. Toch vertellen beleidsmedewerkers in de interviews vaak dat zij niet weten welke doelstellingen en indicatoren in de programmabegroting zijn opgenomen. Ook zien zij het als een worsteling om goede doelstellingen te formuleren en indicatoren te benoemen. Door als onderzoekers met een concreet voorstel te komen en dit te bespreken, betrekken we de medewerkers bij de teksten in de begroting en krijgen zij inzicht in de methodiek om te komen tot scherpe doelstellingen en indicatoren. Ook raken zij getraind in het benoemen van doelstellingen en indicatoren. Een goede aansluiting tussen de beleidsdocumenten en de programmabegroting kent ook praktische voordelen. Zo werd voorheen bij het programma ‘Groenblauwe structuur natuur en water’ elk jaar een voortgangsrapportage gemaakt. Door de aansluiting tussen begroting en beleidsdocumenten voorziet het jaarverslag hierin.

Betere doelstellingen en indicatoren
De gemeente Amersfoort heeft gekozen voor een opzet van de begroting waarbij zij per programma doelstellingen formuleert, die vervolgens worden vertaald in indicatoren. Na analyse van de rode draden in het wettelijk- en beleidskader in de eerste acht programma’s bleken de doelstellingen in de programmabegroting voor verbetering vatbaar. Het belangrijkste verbeterpunt is het aanbrengen van meer samenhang. Doelstellingen zijn vaak per organisatieonderdeel geformuleerd of gaan in op een deelaspect van het beleid. Een voorbeeld van een verbeterslag is het programma Cultuur. In dit programma waren aparte doelstellingen geformuleerd voor de onderdelen bibliotheek en media, amateur- en podiumkunst, beeldende kunst en musea, projecten, archief Eemland, monumentenzorg en archeologie. Nu is er een onderscheid gemaakt tussen kunst & cultuur en cultureel erfgoed en heeft de gemeente voor beide onderdelen doelstellingen geformuleerd. Bij kunst & cultuur richt de gemeente zich enerzijds op het verkrijgen van een goed cultuuraanbod en anderzijds op het stimuleren van deelname aan kunst en cultuur van burgers. Specifieke doelgroepen zijn hierbij jongeren en de bewoners uit achterstandswijken. Bij het cultureel erfgoed staat het behouden, beschermen en zichtbaar maken van het cultureel erfgoed voorop. Daarnaast staan in het cultuurbeleid de inwoners van Amersfoort centraal. Door de helderheid van de doelstellingen doemt de vraag op welke rol citymarketing hierin speelt en of culturele instellingen en festivals niet veel meer een regiofunctie hebben.

Om vast te stellen of het beoogde resultaat wordt bereikt, heeft Amersfoort per doelstelling één of enkele effectindicatoren benoemd. Door inzicht te geven in de bereikte maatschappelijke resultaten, wordt het voor de gemeenteraad makkelijker om overzicht te krijgen over hoe de stad ervoor staat: op welke terreinen gaat het goed, waar niet. De effectindicatoren hebben daarmee een belangrijke signalerende werking.

In het onderzoek vullen we de effectindicatoren bij voorkeur aan met enkele prestatie-indicatoren. Hieruit blijkt of het de gemeente lukt om de belangrijkste randvoorwaarden goed in te vullen. Allereerst wordt hiermee voorkomen dat het college van burgemeester en wethouders wordt afgerekend op ontwikkelingen die buiten zijn invloedsfeer liggen. Ten tweede verrijkt de informatie over de geleverde prestaties het debat in de gemeenteraad. Er ontstaat een ander debat als de gemeentelijke prestaties goed zijn en het gewenste maatschappelijk effect niet is bereikt, dan wanneer de gemeentelijke prestaties niet goed zijn.

De gemeente Amersfoort heeft met minimabeleid tot doel de participatie van minima aan sociale activiteiten te verhogen. Een belangrijke randvoorwaarde tot succes is de mate waarin de gemeente erin slaagt om de doelgroep te bereiken. In het jaarverslag wordt over dit kerncijfer nu jaarlijks gerapporteerd.

Amersfoort kiest er bewust voor om het aantal indicatoren beperkt te houden. Uit de literatuur blijkt namelijk dat er van een beperkt aantal indicatoren meer sturende werking uitgaat dan van veel indicatoren. Bovendien scheelt het tijd en geld.

Niet alleen tellen, maar vooral ook vertellen
In verantwoording naar de raad over de resultaten van het gevoerde beleid zijn cijfers (tellen) onmisbaar. Tegelijkertijd zeggen cijfers weinig zonder het verhaal en de nuance erachter (vertellen). Het verhaal is belangrijk om de vergelijking met andere jaren te kunnen maken. Ook kennen indicatoren het gevaar als afrekeninstrument gebruikt te worden. Zeker als de debatten ook nog gaan over bezuinigingen. Door naast het tellen ook de nadruk te leggen op het vertellen, kunnen we dit voorkomen. Juist door de discussie staat de vraag: ‘wat hebben we ervan geleerd’ centraal. In Amersfoort zien we dat de schroom voor het gebruik van effectindicatoren afneemt.

Met scherpe doelstellingen en indicatoren dragen deze onderzoeken bij aan de invulling van het ‘tellen’. Het ‘vertellen’ krijgt een plek bij de verantwoording van het jaarverslag. Het is daarom van belang om bij het formuleren van de doelstellingen en het kiezen van indicatoren rekening te houden met het verhaal dat erbij verteld kan worden. Zeker bij effectindicatoren is het verhaal erachter van belang. Dit zien we bijvoorbeeld bij een beleidsveld als onderwijs, waar de maatschappelijke doelstellingen verder reiken dan de invloed van de gemeente. De verantwoordelijkheid voor het onderwijs zelf ligt immers bij de scholen. De mate waarin de gemeente daadwerkelijk verandering en effect kan realiseren en haar doelstellingen kan bereiken, hangt af van de bereidheid van de partners om mee te veranderen.

Een heldere indicator maakt het vertellen gemakkelijker. Echter, niet alle resultaten kunnen in cijfers worden gevat. En dan is kiezen voor geen indicator ook een optie. Ook dan is het van belang om via vertellen de resultaten toe te lichten. Verantwoording gaat dus niet alleen over de informatie die wordt gepresenteerd, maar zeker ook over de vraag hoe je het gesprek daarover organiseert. Bij de behandeling van het jaarverslag 2009 bleek de behoefte hieraan onder raadsleden groot.

Lessen uit Amersfoort
Wilt u ook de sturingsinformatie voor raadsleden verbeteren, dan hebben wij de volgende tips:

1. Stel per programma(onderdeel) een overkoepelend beleidskader op
   Vaak omvat een programma de inspanningen van meerdere afdelingen. Deze afdelingen hebben ieder hun eigen beleid en hebben hun eigen doelen opgenomen in de begroting. Wat voor een afdeling belangrijk is, is vaak een deelaspect voor het totale programma. Het gevolg hiervan is dat hoofden bijzaken door elkaar lopen en de samenhang ontbreekt. Dit is te voorkomen door per programma een overkoepelend beleidskader op te stellen. Een programmabreed beleidskader voorkomt bovendien een verkokerde inzet binnen de ambtelijke organisatie.
2. Zorg voor heldere doelstellingen
   Onze ervaring is dat het vaak voorkomt dat het doel en het middel met elkaar worden verward. Door te de vraag te stellen ‘wat is het gewenste maatschappelijke effect?’, is het gemakkelijker beide van elkaar te onderscheiden. In tabel 1 staan enkele voorbeelden van doelstellingen die eerder thuishoorden bij de vraag ‘wat gaan we daar voor doen?’, dan bij de vraag ‘wat willen we bereiken?’.
   
   

   Oude doelstelling	Nieuwe doelstelling
   Realiseren plan van aanpak voor een breder aanbod voor- en vroegschoolse educatie	Uitbreiden van voor- en vroegschoolse educatie
   Verdergaande samenwerking binnen de veiligheidsregio	Organisatorisch voorbereid zijn op rampen en crises

   Tabel 1. Voorbeelden van doelstellingen
   
3. Zorg voor informatieve indicatoren
   De kracht van indicatoren zit hem in de vergelijkbaarheid. Vergelijkbaar met voorgaande jaren of, nog sterker, met vergelijkbare gemeenten. Sluit daarom zo veel mogelijk aan bij landelijke onderzoeken. Let bij de keuze voor indicatoren op de kosten en op de beschikbaarheid van cijfers. De afdeling onderzoek en statistiek kan hierbij adviseren. Ook hierbij geldt: liever geen indicator dan een die onvoldoende zegt over de doelstelling of praktisch onhaalbaar is. Zorg dan dat je het verhaal erachter kunt vertellen.
   
   

   Een percentage zegt meer dan aantallen
   Oude indicator	Nieuwe indicator
   Aantal in te richten schakelklassen	% neveninstromers en vluchtelingen dat deelneemt aan een schakelklas
   Aantal reizigers stadsdienst	Aantal reizigers stadsdienst ten opzichte van het inwoneraantal

   Tabel 2. Voorbeelden van indicatoren
   
   
4. Richt ook de paragrafen in volgens de w-vragen
   De systematiek van doelstellingen en indicatoren in de programmabegroting is ook toepasbaar op de paragrafen. Zo heeft Amersfoort inmiddels de paragraaf bedrijfsvoering en de treasury-paragraaf op deze manier aangescherpt. De paragrafen Communicatie en Onderhoud van kapitaalgoederen volgen in de begroting 2011.
5. Durf!
   Bij veel beleidsprogramma’s ligt wat de gemeente uiteindelijk wil bereiken (deels) buiten de invloedsfeer van de gemeente. Denk hierbij aan een veilige leefomgeving of een goede economie van de stad. De neiging bestaat om bij de indicatoren te beperken tot prestatie-indicatoren. Dit is veilig, want hierop kun je als gemeente invloed uitoefenen. Hiermee krijgt de raad echter geen informatie over het wel of niet bereiken van de uiteindelijke maatschappelijke doelstelling. En, nog belangrijker, komt er geen gesprek op gang over de maatschappelijke effecten en de leereffecten van het gevoerde beleid. Durf dus de maatschappelijke effecten die de gemeente wil bereiken ook te benoemen, ook al zijn ze maar ten dele beïnvloedbaar.

Drs. A.M. (Annemieke) Jutte, adviseur bij de concernstaf van de gemeente Amersfoort; e-mail: AM.Jutte@amersfoort.nl.
Drs. E (Evert) Bovens, adviseur bij KplusV organisatieadvies; e-mail: bovens@kplusv.nl.