Waarom zou horizontaal toezicht iets zijn voor uw organisatie?

Het gaat nadrukkelijk om ‘een begin maken’, omdat het antwoord op de vraag alleen door uw organisatie gegeven kan worden. Mijn bijdrage zal u daarom ‘slechts’ op weg helpen bij het beantwoorden van de vraag. Bovendien is het een beschouwing van de mogelijke voordelen, gegeven door een medewerker van de Belastingdienst en lijkt daarmee uit ‘verdachte hoek’ te komen…, immers vanuit het perspectief van de Belastingdienst. De boodschap die ik echter in dit artikel wil uitdragen, is dat een organisatie niet ‘omdat de Belastingdienst het wil’ moet kiezen voor horizontaal toezicht. Horizontaal toezicht heeft alleen kans van slagen als de behoefte daartoe door de organisatie zelf ervaren wordt. Een intrinsieke behoefte dus. Wat ik daarmee bedoel, hoop ik in het navolgende duidelijk te maken.

Daartoe zal ik eerst in het kort de visie op horizontaal toezicht volgens de Belastingdienst bespreken met daarbij aandacht voor de relatie met de Belastingdienst, gebaseerd op de uitgangspunten van horizontaal toezicht. Daarna zal ik ingaan op nut en noodzaak van ‘in control’ zijn. Na een verkorte weergave van een enquête onder enkele provincies en gemeenten naar hun motieven om te kiezen voor horizontaal toezicht, sluit ik af met een conclusie.

Wat wordt verstaan onder horizontaal toezicht?
De eerste keer dat geschreven werd over een meer gelijkwaardige benadering tussen overheid en burgers was in het rapport ‘De toekomst van de Nationale rechtstaat’ van de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid.¹ Het kabinet heeft indertijd de aanbevelingen van de raad overgenomen met het programma ‘Andere overheid’. De ontwikkelingen rondom ‘horizontaal toezicht’ binnen de Belastingdienst vinden hierin hun oorsprong. De staatssecretaris heeft in zijn brief van 8 april 2005 aan de Tweede Kamer (DGB 2005/1109) de essentie als volgt verwoord:
“Bij horizontaal toezicht gaat het om wederzijds vertrouwen tussen belastingplichtige en Belastingdienst, het scherper naar elkaar aangeven wat ieders verantwoordelijkheden en mogelijkheden zijn om het recht te handhaven en het vastleggen en naleven van wederzijdse afspraken. De onderliggen de verhoudingen en de communicatie tussen burger en overheid verschuiven daarmee naar een meer gelijkwaardige situatie. Horizontaal toezicht sluit aan bij de ontwikkelingen in de samenleving waar eigen verantwoordelijkheid van de burger gepaard gaat met het gevoel dat handhaving van het recht ook een groot goed is. In het concept van horizontaal toezicht schuilt ook de erkenning dat handhaving in een complexe en snel veranderende samenleving niet zonder het gebruik van de kennis in de samenleving kan.”

Kernbegrippen
De kernbegrippen bij horizontaal toezicht zijn ‘wederzijds vertrouwen’, ‘begrip’ en ‘transparantie’.² Transparantie ziet toe op het geven van openheid van zaken door de belastingplichtige en de Belastingdienst. De belastingplichtige is transparant over zijn fiscale strategie en over relevante fiscale issues. Hij geeft open antwoord op vragen. De Belastingdienst is transparant over de achtergrond van vragen en over de invulling van zijn toezicht. Voor een constructieve samenwerking is het daarbij van belang, dat beide partijen begrip hebben voor de positie en de (soms tegengestelde) belangen van de ander. Voor deze werkwijze is wederzijds vertrouwen nodig.

De Belastingdienst wil met inachtneming van de drie hierboven genoemde kernbegrippen in de actualiteit samenwerken met belastingplichtigen. Voor organisaties in het MKB-segment werkt de Belastingdienst in dit verband samen met fiscale dienstverleners, zoals accountants- en belastingadvieskantoren. In het segment ‘individuele klantbehandeling’ wordt de samenwerking vormgegeven door middel van individuele afspraken.³ Alle gemeenten en provincies worden binnen de Belastingdienst in dit individuele segment behandeld.⁴

Verantwoordelijkheden
Bij een samenwerking die gebaseerd is op de uitgangspunten van horizontaal toezicht is het erg belangrijk dat beide partijen scherp in beeld hebben wie waarvoor verantwoordelijk is. De Belastingdienst is verantwoordelijk voor de inrichting van het toezicht afgestemd op de specifieke situatie bij de belastingplichtige. De belastingplichtige is (en blijft) verantwoordelijk voor het indienen van aanvaardbare aangiften.⁵ Deze verdeling van de verantwoordelijkheden is natuurlijk niet nieuw, maar wordt door de expliciete afspraken enerzijds te zullen voldoen aan wet- en regelgeving en anderzijds het toezicht te zullen aanpassen, meer benadrukt. Indachtig deze afspraak, neemt een organisatie haar interne processen onder de loep om er zeker van te zijn dat deze in voldoende mate (blijven) borgen dat voldaan wordt aan de afspraken in het convenant. De organisatie is verantwoordelijk voor de inrichting van haar Administratieve Organisatie en Interne Beheersing (AO/IB) en – indien nodig – voor de optimalisering daarvan. Ook richt zij een vorm van monitoren in, waardoor zij zelf kan checken of in de praktijk inderdaad voldoende is geborgd dat aanvaardbare aangiften worden ingediend.

Het werken in de actualiteit is de verantwoordelijkheid van beide partijen. Lopende problematiek (lopende belastingcontroles, nog niet ingediende aangiftes, aanslagen die nog niet zijn opgelegd) moet wederom binnen wet- en regelgeving zoveel mogelijk worden afgerond vóór het sluiten van het convenant. Nieuwe relevante issues die zich voordoen worden tijdig gemeld door de organisatie. De Belastingdienst is vervolgens verantwoordelijk voor een snelle standpuntbepaling. De fiscale duiding van relevante kwesties zal dan in de meeste gevallen tussen beide partijen afgestemd zijn, voordat de aangifte moet zijn ingediend. Als geen overeenstemming kan worden bereikt over de fiscale duiding, ligt de weg naar de fiscale rechter open. Dat kan en dat mag, óók onder horizontaal toezicht. Voordeel is dat tussen partijen geen onduidelijkheid meer bestaat over de feiten die aan de casus ten grondslag liggen. Aan de rechter kan dan een zuivere rechtsvraag worden voorgelegd.

In de Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de individuele klantbehandeling heeft de Belastingdienst de kaders geschetst waarbinnen en de stappen aangegeven waarlangs een traject van horizontaal toezicht vormgegeven moet worden. Eind 2010 heeft de Belastingdienst deze leidraad extern gepubliceerd.⁶ Ik raad iedere organisatie die wil nadenken over de vraag of horizontaal toezicht ‘iets’ voor hem is of geconfronteerd wordt met een medewerker van de Belastingdienst die in gesprek wil komen over horizontaal toezicht, aan deze leidraad integraal te lezen. De leidraad geeft o.a. een helder antwoord op de vraag wat de organisatie wel/niet mag verwachten van de Belastingdienst en omgekeerd.

Dat er voordelen zitten aan een relatie met de Belastingdienst die gebaseerd is op begrip, transparantie en vertrouwen lijkt me evident. Immers in plaats van dat beide te maken hebben met een zelfverklaard tegenstander, die de grenzen van de mogelijkheden opzoekt, of zelfs overschrijdt, tref je nu een ‘partner’ die meedenkt en ook nog oplossingsgericht meedenkt. Dat beide daarbij binnen de mogelijkheden blijven die wet- en regelgeving bieden, is vanzelfsprekend. Zowel de organisatie als de Belastingdienst leert de tone at the top en die top zelf kennen. In geval van strubbelingen is het dan veel gemakkelijker te de-escaleren en het probleem of de wrijving bespreekbaar te maken.

Nut en noodzaak van ‘in control’ zijn?
Laat ik beginnen met de stelling dat het me zou verbazen als ik in een vakblad voor ‘public governance, audit en control’ waarbij de doelgroep wordt omschreven als controllers, toezichthouders en auditors een lans zou moeten breken voor het nut en de noodzaak van het 'in control’ zijn. Ik ga ervan uit dat de lezer deze noodzaak qualitate qua hoog in het vaandel heeft staan. Vanuit deze vooronderstelling zou ik slechts één aspect onder de aandacht willen brengen, namelijk dat de noodzaak ‘in control’ te moeten zijn zich niet beperkt tot de business/ organisatie, maar zich ook uitstrekt tot de fiscaliteit. Immers geen onverwachte financiële tegenvallers als achteraf blijkt dat te weinig belasting is afgedragen. Meer zekerheid over de juistheid en volledigheid van te claimen teruggaven. Beslissingen in de business kunnen gemaakt worden met inachtneming van de juiste fiscale gevolgen en ga zo maar door. Voordelen die mijns inziens elke zichzelf respecterende organisatie zou moeten willen.

Nut en noodzaak voor de organisatie is vanuit deze invalshoek in feite bovengeschikt aan het nut dat de Belastingdienst heeft aan het in control zijn van de organisatie. Natuurlijk, naarmate de Belastingdienst meer zekerheid heeft/ krijgt over de juistheid van de ingediende aangiften, kan zij haar toezicht meer aanpassen en met name de eigen gegevensgerichte controle verminderen. Dit voordeel is echter ondergeschikt aan het voordeel dat de organisatie zelf heeft bij het (ook fiscaal) ‘in control’ zijn. De toch vaak gehoorde opmerking dat het logisch is dat de fiscus kiest voor horizontaal toezicht omdat hij zijn toezicht op ondernemingen op de traditionele manier niet meer adequaat zou kunnen uitoefenen, gecombineerd met de vraag ‘waarom zou ik meegaan in horizontaal toezicht’ (what’s in it for me?), wil ik daarom pareren met de opmerking dat een organisatie niet moet kiezen voor horizontaal toezicht voor de Belastingdienst, maar – zoals gezegd – alleen vanuit de eigen behoefte/ervaren noodzaak.

De ervaring leert ook dat organisaties die in verband met een gestart traject naar horizontaal toezicht aan de slag gaan met in kaart brengen van hun AO/IB regelmatig hiaten in de ‘gewone financiële beheersing’ aantreffen, zoals een onvolledige facturering of een inadequate beheersing van betalingstermijnen. Met de aandacht voor het optimaliseren van de (fiscale) AO/IB wordt dan als het ware een dubbelslag gemaakt.

Zoals bekend, geeft de Belastingdienst geen oordeel over de kwaliteit van de AO/IB. De verantwoordelijkheid voor die kwaliteit ligt immers nadrukkelijk bij de organisatie zelf. Zij heeft de kennis over de omvang en inrichting van de organisatie (de huidige en de gewenste) en kan dus ook het beste de AO/ IB aan laten sluiten bij de eigen organisatie, de reeds bestaande interne controlemaatregelen en toezichtinstrumenten en de risico’s die specifiek belopen worden. In deze laatste zin zit impliciet een tip besloten.

De voordelen van HT volgens enkele organisaties!
Iedere organisatie moet primair voor zichzelf uitmaken of en zo ja, waarom zij kiest voor horizontaal toezicht. Ter oriëntatie wil ik de lezer een kijkje in de keuken geven van de motieven van twee gemeenten en twee provincies die al enkele stappen hebben gezet in het horizontale toezicht. Hieronder treft u een kleine – geanonimiseerde – compilatie aan van een enquête die ik enige tijd geleden heb gehouden.

Gemeente
Het zou voor lokale overheden eigenlijk de gewoonste zaak van de wereld moeten zijn om de regels na te willen leven. Daarbij hoort dat verplichtingen die door andere overheden zijn opgelegd vanzelfsprekend worden nageleefd. Integriteit van medewerkers staat hoog in het vaandel. Is een van de kerncompetenties. Daarnaast vindt de gemeente het aan haar stand verplicht dat ze het gewoon zelf ‘goed’ wil doen. En dus niet ‘keer op keer’ geconfronteerd wil worden met een overheid die haar op de vingers tikt. Dat is haar eer te na! De gemeente draagt dit uit aan haar medewerkers en wil daar zelf ook aan gehouden worden.

Provincie
Horizontaal toezicht past helemaal bij de provincie, die immers een openbare publieke organisatie is en een maatschappelijke functie heeft. Transparantie is daarbij heel belangrijk, maar ook de noodzaak verantwoording af te leggen.
Met horizontaal toezicht breidt de provincie haar transparantie uit naar het fiscale domein. Een bijkomend, maar toch groot voordeel is ook dat fiscale vraagstukken in een vroegtijdig stadium besproken kunnen worden, zodat snel zekerheid over de fiscale positie kan worden bereikt. Daarmee worden verrassingen achteraf voorkomen.

Provincie
De provincie heeft deregulering hoog in haar vaandel staan. Daar waar we kunnen komen tot administratieve lastenverlichting (naar de burgers toe, maar zeker ook naar andere overheden toe) zullen we daar actief aan meewerken. Horizontaal toezicht, gebaseerd op wederzijdse transparantie, begrip en vertrouwen en het feit dat daarmee meer zekerheid vooraf kan worden bereikt, past in deze visie. Als overheidsorgaan kun je feitelijk niet tegen zijn. De provincie wil ook meer investeren in plaats van subsidiëren. Dit brengt met zich mee dat de fiscaliteit (en m.n. de BTW) een grotere rol binnen onze bedrijfsvoering is gaan spelen. We willen dan ook graag investeren in een goede borging van die fiscaliteit. Tot slot heeft de provincie een overall behoefte om in control te willen zijn. We vinden het belangrijk in control te zijn bij onze bedrijfsvoering en hebben daartoe een risicomanagementsysteem ingevoerd. Aantoonbaar (via borgingssystemen) in control willen zijn op het fiscale vlak hoort daar onlosmakelijk bij.

Gemeente
De reden voor de gemeente om met de Belastingdienst een relatie aan te gaan, die is gebaseerd op vertrouwen, transparantie en begrip (horizontaal toezicht) is vooral gelegen in het begrip ‘vertrouwen’.
Vertrouwen is het toverwoord. Daarbij past dat overheden proberen niet moeilijk te doen jegens elkaar. Publieke organisaties bezwijken bijna onder de controlelast waaraan zij moeten voldoen. Elke verlichting die bereikt kan worden door op basis van vertrouwen en transparantie met elkaar te werken, is zeer welkom. Ook intern is de policy van de gemeente gebaseerd op vertrouwen en wordt er bijvoorbeeld. niet achter elke medewerker een controleur geplaatst. Er wordt gestuurd op vertrouwen en niet op het ‘juridisch dichtregelen van risico’s’. De managementfilosofie is ingericht onder het motto ‘plaats elkaar niet voor verrassingen’.

Organisatorisch had de gemeente al een grote stap gezet door de onder haar ressorterende diensten te uniformeren en standaardiseren. We zijn één gemeente geworden in plaats van een verzameling autonome diensten. Daarbij voeren we al het beleid dat we geen gebruik willen maken van de mazen in wet- en regelgeving. Het moment waarop de Belastingdienst contact opnam om te komen praten over horizontaal toezicht sloot fantastisch aan bij de ontwikkelingen die de gemeente al aan het doormaken was. Nu kan ook op het fiscale vlak vooraf in overleg getreden worden en snel duidelijkheid verkregen worden over de fiscale consequenties van voorgelegde standpunten. Een grote winst ten opzichte van het repressieve toezicht (na een jaar of vijf). Het horizontaal toezicht traject helpt ons ook bij het vervolmaken van onze interne organisatie.

Mw. Mr. M.C.J. Kop is werkzaam bij de Belastingdienst. Zij schreef dit artikel op persoonlijke titel.

Noten
¹ Te vinden op www.wrr.nl.
² Zie ook: Leidraad Horizontaal Toezicht binnen de individuele klantbehandeling. Te vinden op www.belastingdienst.nl.
³ Bij voorkeur vastgelegd in een convenant horizontaal toezicht. Zie voor de standaardtekst ook www.belastingdienst.nl.
⁴ Daarom ga ik in deze bijdrage niet verder in op de ontwikkelingen van horizontaal toezicht in de vorm van afspraken met fiscale dienstverleners.
⁵ Een aanvaardbare aangifte is een aangifte die voldoet aan wet- en regelgeving en vrij is van materiële fouten.
⁶ Te vinden op www.belastingdienst.nl.