Amersfoort presenteert jaarverslag nieuwe stijl

Vorig jaar, op 20 april 2010, presenteerde de gemeente Amersfoort haar jaarverslag over 2009. Een document van 250 pagina’s waarin integraal verantwoording werd afgelegd over het gevoerde beleid en beheer. Een compleet jaarverslag met een algemene inleiding, waarin werd teruggeblikt op de bereikte resultaten van de afgelopen raadsperiode en een toelichting op het behaalde financiële resultaat. De beleidsverantwoording was ingedeeld volgens de zgn. drie ‘w-vragen” (wat hebben we bereikt, wat hebben we ervoor gedaan en wat heeft het gekost) en kwantitatief onderbouwd met een scala aan indicatoren. Daarnaast omvatte het jaarverslag een aantal paragrafen met een dwarsdoorsnede van een aantal beleidsterreinen. Het geheel werd afgesloten met de uitgebreide financiële toelichting en niet te vergeten de verplichte SISA-bijlage.¹
Een maand later behandelde de gemeenteraad van Amersfoort het jaarverslag in het verantwoordingsdebat. De woordvoerders van de verschillende fracties waren niet onverdeeld positief in hun oordeel. Het jaarverslag was te dik, de indeling in sjablonen maakte het verslag ontoegankelijk, de leesbaarheid van het jaarverslag kon aan kwaliteit winnen en kritische reflectie en lessen voor de toekomst ontbraken. Het zojuist nieuw aangetreden college gaf aan goed geluisterd te hebben naar de opmerkingen van de gemeenteraad en beloofde beterschap voor het jaarverslag van 2010.

Winnaar in de categorie ‘lokaal bestuur’
Ruim een half jaar later, op 9 december 2010 werden tijdens een feestelijke bijeenkomst in Rotterdam de prijswinnaars bekend gemaakt in de strijd om de F.G. Kordestrofee, de prijs voor het beste jaarverslag in de publieke sector. Hierbij werd het Amersfoortse jaarverslag uitgeroepen tot winnaar in de categorie ‘lokaal bestuur’. Volgens het juryrapport onderscheidde het jaarverslag zich positief in de mate waarin het de lezer inzicht biedt in de visie en de missie, de nagestreefde doelstellingen van beleid en de wijze waarop deze doelstellingen vertaald zijn in relevante indicatoren. Verder was de jury tevreden over de financiële onderbouwing en werd het jaarverslag als gebruikersvriendelijk beoordeeld. Met 250 pagina’s werd het verslag niet te dik bevonden. Er werden ook nog een aantal verbeterpunten meegegeven: het jaarverslag kon nog aan waarde winnen door een meer gestructureerde doorvertaling te maken van de missie en de visie naar de relevante doelstellingen en de relatie tussen doelstellingen en indicatoren zou door een schematische weergave nog verder kunnen worden geëxpliciteerd.

Genoegdoening of alternatieve normen?
Een vorm van genoegdoening voor al degenen die zoveel werk hebben verzet aan het jaarverslag? Nee, het zou te simpel zijn om dat op die manier af te doen. Erkenning door professionals uit het eigen vakgebied is altijd een leuke opsteker. Er is meer aan de hand: de professional legt kennelijk andere normen aan de dag dan de gewone burger of de individuele volksvertegenwoordiger. En dat heeft gevolgen voor de wijze waarop je je moet verantwoorden en dus ook voor de legitimatie van je organisatie. Dat kunnen we het best illustreren aan de hand van het volgende praktijkvoorbeeld: op zaterdag 23 oktober 2010, daags na de succesvolle wraking van de drie rechters in het proces Wilders, opende het achtuurjournaal met de mededeling dat de rechters zich grote zorgen maakten over het aanzien van de rechterlijke macht. Doordat er camera’s in de rechtszaal staan, zijn de rechters van mening dat ze hun gedrag moeten aanpassen omdat men bang is dat de maatschappij de rechters anders niet meer begrijpt. De voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak, Reinier van Zutphen, zegt letterlijk in die uitzending: “…wat het heeft aangetoond is dat het met deze manier van laten zien van wat er gebeurt in een rechtszaal, met deze manier van blootleggen van processen aan iedereen die daar belangstelling voor heeft (…) dat daar ander gedrag bij hoort.”²

In dit nieuwsitem werd feilloos het dilemma blootgelegd dat het voldoen aan professionele normen niet automatisch bijdraagt aan een vergroting van de legitimiteit. Sterker nog, door de toegenomen transparantie, in dit geval de camera’s in de rechtszaal, is het risico aanwezig dat de legitimiteit zelfs ondermijnd wordt, omdat men vergeet in de taal van de gewone mensen te spreken. En daarin zat ook de parallel met de verschillen in waardering van het Amersfoortse jaarverslag. Waar de professionals uit het vakgebied ons stimuleren vooral de degelijkheid en de logische structuur uit te werken, blijkt de individuele volksvertegenwoordiger en wellicht ook de geïnteresseerde burger op zoek naar het compacte verhaal achter de cijfers en haakt af bij een jaarverslag dat te modelmatig en te schematisch van opzet is.

Alternatieve vormen van verantwoording
Ook Thomas Schillemans (2010)³ stelt dat de overheid zich anders dient te verantwoorden als gevolg van het feit dat de samenleving complexer en mede door de invloed van de media minder voorspelbaar wordt. Waar de verantwoording in traditionele zin hiërarchisch, geordend en voorspelbaar is (de ondergeschikte verantwoordt zich volgens een vast patroon in vaste sjablonen aan de bovengeschikte), treden nu ook veel horizontale vormen van verantwoording op (verantwoording aan burgers, belangengroepen, media et cetera). Deze omgeving leent zich veel minder voor een allesomvattend, geordend en voorspelbaar verantwoordingsproces. In plaats daarvan zou volgens Schillemans de overheid moeten kiezen voor een overlapping van verschillende verantwoordingsvormingen. Daarnaast zou geëxperimenteerd moeten worden met nieuwe vormen die specifieker zijn en meer verantwoordingsgericht. Daarnaast zou de verantwoording niet louter gericht moeten zijn op de financiële getrouwheid en rechtmatigheid, maar zouden reflectie, het leereffect en de prestatieverbetering voorop moeten staan.

Vereenvoudiging van planning en control
De roep om meer eenvoud en andere verantwoordingsvormen is niet nieuw. Vier jaar geleden wierp Harrie Aardema met zijn boek ‘Control voor Leiders’⁴ een steen in de vijver. Aardema constateert in toenemende mate een onderstroom van verzet tegen regels, controles en de daarmee gepaard gaande tijdsbesteding van betrokkenen. Hij bepleit een vereenvoudiging van de planning- & controlcyclus door dit proces in te richten op de informatiebehoefte van volksvertegenwoordigers, bestuurders en managers. Door uit te gaan van hún dagelijkse werkprocessen en aan te sluiten bij de ‘achterkant van hun sigarendoos’. Teruggaan naar de kern, terugbrengen van de hoeveelheid papier en het aantal plannings- en rapportagemomenten en het voorkomen van herhaling is zijn devies. Daarnaast bepleit Aardema meer aandacht voor de ‘zachte managementaspecten’ als intuïtie, emotie en ervaring. Veel komt aan op de kwaliteit van de dialoog: inzicht in ‘stille waarden’ en oprechte aandacht. Bij planning in de zin van voortgaande communicatie past een systeem waarbij gebruikers ‘met één druk op de knop’ sturingsinformatie kunnen ontsluiten zodra zij die nodig hebben.

Herijking van planning en control in Amersfoort
Een complexer wordende samenleving die andere eisen stelt aan de wijze waarop de overheid zich verantwoordt en de roep om een vereenvoudiging van planning en control, hoe verbind je deze twee zaken en kom je tot een innovatieve opzet van de jaarverantwoording over 2010? Hieronder schetsen we de wijze waarop we dat in Amersfoort aanpakken. Amersfoort staat momenteel voor een bezuinigingsopgave van € 20 miljoen structureel. De bezuinigingsvoorstellen zijn inmiddels door de gemeenteraad vastgesteld.⁵ Een van de onderdelen is een grondige herijking van het systeem van planning en control. Met meer innovatieve toepassingen van planning en control wordt niet alleen beoogd een bezuinigingstaakstelling te realiseren, maar tegelijkertijd moet het bestuur beter worden ondersteund. Deze gedachtegang is gestoeld op een aantal pijlers.⁶

1 Continue afzonderlijke cyclus beleidsevaluatie
De beleidsevaluatie vindt niet plaats bij de jaarrekening, maar door middel van een afzonderlijke cyclus. De raad gaat zelf over de programmering van deze cyclus. Er wordt naar gestreefd de documenten tot een minimum te beperken. Het is de bedoeling om minimaal één keer per vier jaar ieder beleidsterrein te evalueren in de vorm van een gesprek tussen gemeenteraad en college, waarin met name de leereffecten centraal staan.

2 Andere opzet financieel jaarverslag
De inhoudelijke verantwoording van het jaarverslag bevat in de regel weinig nieuws, omdat het merendeel van de onderwerpen al veel eerder in het jaar is behandeld. In Amersfoort komt de gemeenteraad in de regel eens in de twee weken bij elkaar. Als er redenen zijn om het college ter verantwoording te roepen, dan wacht de gemeenteraad daar niet mee tot het eerstvolgende jaarverslag, maar roept zij het college onmiddellijk ter verantwoording. Ook het college wacht niet met informeren totdat het jaarverslag verschijnt. Daarmee is het jaarverslag veel meer het slotstuk van het verantwoordingsproces, dan het ultieme verantwoordingsinstrument.

3 Minder rapporteren
De tussentijdse rapportages zullen met ingang van volgend jaar worden vervangen door een halfjaarrapportage. Kernpunt hierbij is dat gestuurd wordt op essenties en gerapporteerd op afwijkingen. Ook hier geldt natuurlijk dat wanneer er echt iets aan de hand is, dat het college niet wacht tot de halfjaarrapportage of het jaarverslag. Hiervoor zijn verschillende vormen mogelijk: mededelingen, al dan niet via de dagmail, raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven et cetera. Een exacte grens is niet aan te geven. Dit krijgt werkende weg vorm en inhoud in het verkeer tussen gemeenteraad en college. De raad mag erop vertrouwen dat het college haar actieve informatieplicht naar de raad toe serieus neemt.

4 Vierjarencyclus
Tot nu toe kende Amersfoort een cyclus waarin ieder jaar twee momenten centraal stonden: de behandeling van een kadernota in het voorjaar en de behandeling van de begroting in het najaar. Er is nu het voornemen om dit te vervangen door een vierjarencyclus, waarbij het coalitieakkoord leidend is. Dat betekent dat we af moeten zien van een jaarlijkse kaderstelling. Er vindt een uitgebreide behandeling plaats bij de eerste begroting na het sluiten van het coalitieakkoord. In de drie jaren daarna wordt de begroting slechts in technische zin bijgesteld en kan worden volstaan met een korte behandeling.

Vertrouwen is hierbij het sleutelwoord. Niet alleen in het verkeer tussen college en gemeenteraad, maar zeker ook binnen de ambtelijke organisatie. Door de vereenvoudiging wordt de planning- en controlcapaciteit in de organisatie, zowel centraal als decentraal, met ongeveer 25% teruggebracht. Dat betekent dat we de belangentegenstelling minder scherp kunnen organiseren. We kunnen minder gebruik maken van het systeem van ‘functioneel wantrouwen’, maar zullen elkaar eerder en meer moeten vertrouwen. Dat vraagt om een cultuuraanpassing, zowel van de lijn, als van de planning- en controlstaf. Een gerichte toepassing van soft controls is hier op zijn plaats.

Het nieuwe jaarverslag in Amersfoort
Op 19 april jl. presenteerde het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort het jaarverslag nieuwe stijl.⁷ Het boekwerk van 250 pagina’s had plaats gemaakt voor een boekje van 45 pagina’s. Met het boekje van 45 pagina’s wordt beoogd een integrale verantwoording af te leggen (zowel beleidsinhoudelijk, als financieel) over de hoofdlijnen van beleid. Betekent dat dat alle overige informatie nu opeens niet meer beschikbaar is? Nee, maar het verschil met vorig jaar is wel dat die informatie nu alleen digitaal op de website beschikbaar wordt gesteld.

We proberen daarbij de mogelijkheden van de digitalisering te benutten, zodat ook de digitale vorm een meerwaarde biedt boven de papieren vorm. In ieder beleidsprogramma wordt melding gemaakt van de relevante beleidsnota’s. Door de informatie digitaal te presenteren biedt het tegelijkertijd de mogelijkheid om door te klikken naar de relevante achterliggende beleidsnota’s. Op deze manier versterken we de naslagfunctie van het digitale deel van het jaarverslag.

In het jaarverslag zelf experimenteren we met nieuwe vormen van verantwoording. Uiteraard is er onze eigen beleidsverantwoording in opgenomen. Per beleidsterrein worden in het kort de belangrijkste gebeurtenissen van het afgelopen jaar beschreven, aangevuld met een aantal relevante indicatoren. De overige indicatoren zijn in het digitale deel opgenomen. We maken hierbij dankbaar gebruik van het feit dat we de afgelopen vier jaar de gemeentebegroting systematisch hebben geanalyseerd op de formulering van doelstellingen, prestaties en de vertaling daarvan in relevante indicatoren.⁸ Ieder programma is daardoor voorzien van een helder beleidskader, met scherp geformuleerde doelstellingen en indicatoren. Die analyse is ons nu behulpzaam geweest om een compacte en toch scherpe verantwoording per programma te maken. Uiteraard presenteren we ook de belangrijkste cijfers, te weten de programmarekening, een balans en een korte toelichting op de belangrijkste financiële ontwikkelingen in het afgelopen jaar. Ook hier geldt dat de geïnteresseerde lezer voor meer achtergronden terecht kan bij de digitale informatie op de website.

Nieuw in het jaarverslag zijn twee andere vormen van verantwoording. Zo zijn de inwoners van Amersfoort uitgenodigd om door middel van foto’s de kracht van de stad in beeld te brengen. Dat leverde ruim veertig ingezonden foto’s op. Ongeveer twintig foto’s hebben een plaats gekregen in het jaarverslag zelf. Daarmee wordt de lezer een beeld van Amersfoort geboden door de ogen van haar belangrijkste stakeholders: de eigen inwoners. En tenslotte is een selectie gemaakt uit de krantenkoppen van de lokale media uit 2010. Deze krantenkoppen zijn, apart vormgegeven, door het hele jaarverslag opgenomen. De bestuurlijke behandeling van het jaarverslag werd beperkt tot een financieeltechnische behandeling in de commissie Begroting en Verantwoording en een beleidsmatig verantwoordingsdebat in de gemeenteraad, waarvoor anderhalf uur werd gereserveerd. In het raadsdebat werd tevens besloten over de bestemming van het saldo.

Een stap op weg naar andere verantwoordingsvormen
Voor de digitale verantwoordingsinformatie hebben we nog genoeg ambities. De pdf-bestandjes zullen op termijn plaats moeten maken voor de verantwoordingsinformatie in een volledige internetomgeving, waarbij niet alleen kan worden doorgeklikt naar de achterliggende beleidsnota’s, maar ook naar achterliggende onderzoeksrapporten die ten grondslag liggen aan de indicatoren of naar achterliggende – meer gedetailleerde – financiële overzichten.

We hebben in Amersfoort hiermee een belangrijke stap gezet op weg naar andere verantwoordingsvormen. Iedere verandering is even wennen. Niet ieder raadslid neemt even gemakkelijk afscheid van de uitgebreide papieren verantwoording. Toch waren de reacties overwegend positief. Wel werd aandacht gevraagd voor de inhoudelijke diepgang van het dunne jaarverslag en het trekken van lessen voor de toekomst. Daarmee lijkt het erop dat we de ban van een dik (papieren) boekwerk hebben doorbroken. Dat hebben we kunnen doen door een strikte scheiding aan te brengen tussen hetgeen nog integraal verantwoord moet worden en die informatie die aanvullend, als achtergrondinformatie, naar behoefte kan worden geraadpleegd. We hebben dat ook mogelijk kunnen maken door het perspectief te schetsen dat verantwoording afleggen zich niet beperkt tot de behandeling van het gemeentelijk jaarverslag. Verantwoording afleggen is een proces dat het gehele jaar plaatsvindt. In overleg met de gemeenteraad willen we daar nog betere vormen voor vinden. We denken dan aan gespreksvormen. Gespreksvormen, waar niet primair het afrekenen en beoordelen centraal staat, maar veel meer de leereffecten en de vraag hoe de gemeente op onderdelen nog beter kan presteren.

Drs. A.M. (Annemieke) Jutte is werkzaam als financieel beleidsadviseur bij de afdeling Financiën en Bedrijfsvoering van de gemeente Amersfoort.
Drs G.W. (Erwin) Ormel CPC is werkzaam als hoofd van de afdeling Financiën en Bedrijfsvoering van de gemeente Amersfoort.

Noten
¹ Gemeente Amersfoort, Gemeentelijk jaarverslag 2009, Amersfoort, april 2010. Het jaarverslag is te downloaden vanaf de website van de gemeente Amersfoort (www.Amersfoort.nl).
² Achtuurjournaal van 23 oktober 2010 (www.uitzendinggemist.nl).
³ Thomas Schillemans, ‘Onvoorspelbare verantwoording, meervoudige verantwoording en de nieuwsmedia, in Dijstelbloem, den Hoed, Holtslag en Schouten, Het gezicht van de publieke zaak, openbaar bestuur onder ogen, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Amsterdam University Press, Amsterdam, 2010.
⁴ Harrie Aardema, Control voor leiders, wat doet u aan het systeem, Elsevier, Den Haag, 2007
⁵ Gemeente Amersfoort, Nota bezuinigingen 2012 – 2015, Amersfoort, 26 april 2011.
⁶ Derk de Jonge en Merlijn Ballieux, ‘Terug naar de essentie van planning en control’, in B&G, mei/juni 2011, nummer 3, BNG, Den Haag, mei 2011.
⁷ Gemeente Amersfoort, Kracht van de stad, Jaarverslag 2010, Amersfoort, april 2011. Het jaarverslag is te downloaden vanaf de website van de gemeente Amersfoort (www.amersfoort.nl/jaarverslag).
⁸ Annemieke Jutte en Evert Bovens, ‘Heldere sturingsinformatie voor de raad, vijf lessen uit Amersfoort’, in Tijdschrift voor Public Control and Governance, december 2010.