Verantwoordingsdag mist zijn doel

Voorheen vond de verantwoording gelijktijdig met de nieuwe begroting op Prinsjesdag plaats. Echter de aandacht ging veelal uit naar de nieuwe plannen die het zittende kabinet op dat moment had. Hoe het kabinet en het ambtelijk apparaat in dat begrotingsjaar gepresteerd hadden, kreeg geen aandacht. In 2000 is besloten om verantwoording en jaarlijkse planning geheel van elkaar te scheiden. Verantwoordingsdag, in de volksmond ook wel ‘gehaktdag’ geheten, werd naar de maand mei verschoven. Het doel van deze Verantwoordingsdag was het informeren van het publiek over de behaalde resultaten op het gebied van financiën, de geldstromen en het gevoerde beleid: hebben we bereikt wat we van plan waren en gebeurde dit binnen de daarvoor geplande budgetten? (Verantwoordingsdag.nl) De dag biedt de overheid een mogelijkheid om de burger te informeren over wat het afgelopen jaar gebeurd is met de belastinggelden (Conduite: 2011). De vraag die wij ons daarbij stelden is: hoe betrek je de burgers meer bij Verantwoordingsdag zodat zij er ook daadwerkelijk iets van vinden?

Als startpunt namen wij het onderzoek dat wij vorig jaar hebben uitgevoerd. Verder zochten we naar nationale en internationale publicaties en ontwikkelingen in de westerse wereld. Ook hielden wij een interview met parlementsleden die namens hun partij woordvoerder financiën zijn.

Verantwoording door de jaren heen
De verantwoording vindt plaats via het FJR en de diverse bijlagen per ministerie. In totaal betreft het een behoorlijke stapel papier die via enkele websites te benaderen is. Namens de Tweede Kamer geeft de Algemene Rekenkamer (AR) een oordeel over de rechtmatigheid van de uitgaven die door het Rijk zijn gedaan. De uitkomsten hiervan worden voor een deel meegenomen in het FJR. Tevens krijgt de voorzitter van de AR spreektijd in de Kamer om haar oordeel toe te lichten. De stukken zijn voor iedereen via websites van het ministerie van Financiën op te vragen. Veelal zijn dit vrij lijvige documenten die wel enige tijd en kennis vergen om door te lezen.

Aan de hand van 26 criteria hebben we naar de ontwikkeling van het FJR gekeken, waarbij de criteria onder te verdelen zijn naar inhoud en vorm. Kijken wij naar de inhoud dan gaat het verslag met name over de aanwezigheid van een visie, missie, de formulering van de afgesproken doelen, de meetbaarheid van deze afspraken en de wijze waarop de resultaten zijn verantwoord. Concreet is de vraag of het een coherent geheel is dat begrijpelijk is voor de lezer en dus ook de burger, zonder daarbij veel achtergrondinformatie nodig te hebben. Kijken wij naar de vorm, dan gaat het verslag vooral over leesbaarheid en de wijze waarop het gepresenteerd wordt. Op basis van deze criteria constateren wij dat in de loop der jaren de leesbaarheid en inhoud tot 2006 een positieve ontwikkeling doormaakten (zie figuur 1). Na 2006 zien wij echter een duidelijk kentering in deze ontwikkeling. De leesbaarheid begint af te nemen, waardoor het FJR eigenlijk minder voldoet aan de doelstelling die nagestreefd werd. Het verantwoordingsinstrument bestaat uit vele A4-tjes in ambtelijke taal, waardoor het voor de burger moeilijk te lezen is. Doelstellingen worden niet of nauwelijks opgenomen waardoor het moeilijk te beoordelen is of het kabinet op koers ligt. Ook wordt het verslag steeds meer een financiële verantwoording, wat op zich wel klopt met de naamgeving, maar met onvoldoende verwijzingen naar de maatschappelijke doelstellingen. Daar kan de burger alleen kennis van nemen via diverse aparte bijlagen. In het FJR is veel nadruk gelegd op de rechtmatigheid van de uitgaven. Hier ziet de Algemene Rekenkamer namens de Tweede Kamer op toe. Op zich is dat een hele prestatie, maar het doel van Verantwoordingsdag is ook om de doelmatigheid van deze uitgaven toe te lichten. Daar zou meer nadruk op gelegd kunnen worden. Positief hebben we erkend dat de verschillende kabinetten geprobeerd hebben meer transparantie te creëren door doelstellingen en realisatie op te nemen.

Figuur 1. Score FJR op beoordelingscriteria qua inhoud en vorm

Rol van politiek
De vraag is of meer transparantie over de voortgang en gerealiseerde doelen politiek haalbaar is. Deze vraag hebben wij met een tweetal politici besproken, die constateren dat dit een moeilijk vraagstuk is. Het op een bepaalde manier formuleren van doelstellingen kan namelijk het gedrag van bewindslieden beïnvloeden. Een mooi voorbeeld van een uitwerking op een bepaalde formulering van een doelstelling, is de doelstelling om Nederland slimmer te maken. Veel geld wordt uitgekeerd aan hbo-instanties voor het afleveren van hbo’ers. De vraag is of er voldoende kwalitatieve prikkels in deze doelstelling zijn meegenomen. Gevolg is dat er inderdaad heel veel mensen zijn ‘afgestudeerd’. De vraag is echter of het diploma de waarde van een hbo heeft.

Verder bestaat het risico dat bewindslieden politiek strategisch gaan rapporteren. Wanneer we kijken naar het meetinstrument ‘Delivery’ dat de Tweede Kamer de afgelopen jaren heeft gehanteerd om te meten of de gestelde doelstellingen op koers liggen, zou dat mogelijk strategisch gedrag uit kunnen lokken. Zo wordt een aantal doelstellingen per bewindspersoon toegewezen waar zij verantwoordelijk voor zijn en over moeten rapporteren. In een tabel is zichtbaar of de doelstelling op koers ligt (zie figuur 2). Indien alle doelstellingen op groen staan, bestaat de mogelijkheid dat de bewindspersoon volgend jaar minder budget toebedeeld krijgt, omdat de doelstelling ogenschijnlijk makkelijk realiseerbaar is. De bewindspersoon is dan al gauw geneigd oranje en soms rood te rapporteren. En andersom: ligt de bewindspersoon onder vuur dan graag alles groen rapporteren (Uit: Interview politici).

Figuur 2. Delivery (ron: Verantwoordingsbrief 2008)

Dan nog de vraag wat de oppositiepartijen er mee doen en willen. Dit jaar is het debat al om zeep geholpen door in te gaan op de crisis in Griekenland. Indien cijfers te gunstig zijn is het voor de oppositie niet altijd interessant om daar dieper op in te gaan. Het helpt de oppositie namelijk niet om deze informatie te gebruiken voor eigen profilering (Uit: Interview politici). Al met al zijn dit ook dilemma’s die meegenomen moeten worden bij de opzet van Verantwoordingsdag.

De rol van de media
Tot nu toe is er in de media voor Verantwoordingsdag maar heel beperkt aandacht geweest in vergelijking met Prinsjesdag. Enkele kranten hebben wel iets gepubliceerd over Verantwoordingsdag maar verspreid over een aantal dagen. Tijdens Prinsjesdag worden op de betreffende dag een aantal katernen besteed aan de voornemens van het kabinet. Het zou mooi zijn als ook over de behaalde doelstellingen diverse katernen zouden worden geschreven.

Negatieve publiciteit krijgt altijd meer aandacht dan in stilte behaalde resultaten. Hoewel Verantwoordingsdag een officieel en formeel gebeuren is, heeft de dag niet hetzelfde feestelijk tintje als Prinsjesdag. De media zijn meestal meer geïnteresseerd in de toekomstige doelstellingen, waarbij beleidsvoorstellen worden geformuleerd die de burger raken (Uit: Interview politici). Verantwoordingsdag lijdt aanzienlijk onder dit gegeven en de overheid dient een manier te vinden om hier mee om te gaan. Verantwoordingsdag zal wellicht nooit dezelfde media-aandacht krijgen als Prinsjesdag, maar er kan veel bereikt worden door media aandacht in te plannen en door de dag meer gewicht te geven, inclusief bijvoorbeeld de aanwezigheid van de koningin.

De burger erbij te betrekken
De vraag die beantwoord moet worden is, hoe je de burger dan wel kunt bereiken. Hier is niet snel een gemakkelijk en eenduidig antwoord op te geven.
In de Verenigde Staten zijn diverse voorbeelden van verantwoording waarbij burgers rechtstreeks worden betrokken. Zo is er een website (Recovery.gov – Track the money) waarbij Amerikaanse burgers kunnen zien/ volgen hoe de overheid hun belastinggelden investeert (Van Schoten, 2011). Burgers kunnen tot op postcodeniveau zien hoe de overheid publiek geld uitgeeft en daar kunnen ze ook direct op reageren. Een dergelijke website wordt op deze manier onderdeel van goed bestuur: burgers kunnen zien hoe de overheid publiek geld uitgeeft en waarop wordt bezuinigd. Dit brengt de burger meer in de positie van auditor (Van Schoten, 2011).

Verder kunnen burgers meer betrokken worden door ook te verantwoorden over alledaagse zaken. Via instanties als het CBS, CPB en SCP is informatie hierover veelal reeds beschikbaar. De overheid kan de informatie van deze instanties gecombineerd gebruiken als verantwoordingsinstrument door enerzijds te verantwoorden over een aantal cruciale beleidsprioriteiten en anderzijds over alledaagse zaken. Er zou ook gekozen kunnen worden om alleen verantwoording af te leggen over zaken die burgers door toedoen van de politiek direct raken. Voorbeelden zijn de invoering van het zorgstelsel, vermindering filedruk, verbetering van de koopkracht en verbetering van de veiligheid. Het zou goed zijn om het aantal doelen/speerpunten waarover wordt gerapporteerd aan burgers te beperken en op een begrijpelijke wijze weer te geven. Dan kunnen burgers makkelijker beoordelen of het kabinet op koers ligt ten aanzien van gestelde doelen.

Het middel bij uitstek om verantwoording efficiënter te organiseren en het vertrouwen van het publiek in de overheid te vergroten is om de verantwoording toegankelijk te maken via internet (Van Schoten, 2011). Door de inzet van sociale media kan het publiek erbij betrokken worden en reageren op de overheid. Met behulp van bijvoorbeeld Twitter en Facebook kunnen politici Verantwoordingsdag onder de aandacht brengen bij burgers. Premier Mark Rutte zou bijvoorbeeld via Twitter kunnen laten weten dat Verantwoordingsdag op komst is. Daarnaast kunnen politici publieke versies van rapporten beschikbaar stellen. Sociale media maken het creëren van een dialoog mogelijk. Op deze manier wordt de afstand tussen burger en Tweede Kamer aanzienlijk verkleind en Verantwoordingsdag onder de aandacht gebracht.

Aanbevelingen
Om te zorgen dat Verantwoordingsdag niet langer een interne aangelegenheid blijft, maar ook extern wordt gericht op het publiek bevelen wij de volgende zaken aan:

• Eenduidige format FJR: om een consistente verbetering te bewerkstelligen en de verantwoording naar een hoger niveau te tillen is het aan te bevelen om gedurende de komende jaren dezelfde structuur te gebruiken, qua vorm en inhoud voor het opstellen van het FJR, net zoals in het bedrijfsleven. Hierdoor wordt een vergelijking van jaar op jaar mogelijk en wordt inzichtelijk of de overheid op koers ligt met het behalen van de specifieke doelstellingen.
• Beperking tot de essentie: De hoeveelheid informatie die nu wordt aangeboden kan overzichtelijk gemaakt worden door kernpunten duidelijker aan te geven. Het publiek kan dan beter overzien welke doelstellingen van het kabinet op koers liggen ten aanzien van de gestelde doelen. Bovens en Schillemans formuleren het nog sterker: “Weg met het rijksjaarverslag. In plaats van duizenden pagina’s aan tekst en cijferbrij zou de Tweede Kamer een paar A4-tjes moeten krijgen met daarop hooguit een paar kernpunten.” (Bekker, 2009).”
• Internet & sociale media: de overheid zou informatie beschikbaar kunnen stellen via diverse on- en offlinekanalen en publieke media zodat de voorlichting over de besteding van het belastingsgelden via verschillende kanalen plaatsvindt. Een multimediale publiciteitscampagne zou hier op zijn plaats zijn, zodat een grotere bekendheid over Verantwoordingsdag gerealiseerd wordt. Nu is alleen de website http://ruttesrapport.rtlnieuws.nl/beschikbaar om de vooruitgang van het kabinet op overzichtelijke en aantrekkelijke wijze te volgen. Verdere betrokkenheid van burgers kan bereikt worden met de inzet van sociale media. Met Twitter en Facebook kunnen politici de aandacht vragen voor Verantwoordingsdag en helpen om de populariteit van Verantwoordingsdag te vergroten.
• Verantwoordingsdag kan een publiek gebeuren worden: op Prinsjesdag is er een heel draaiboek, met de nodige symbolen: de Koningin, de Gouden Koets, het koffertje van de minister van Financiën en de Troonrede. Het gebeuren speelt zich af in de binnenstad van Den Haag en op het Binnenhof, waarbij heel Nederland het kan volgen op televisie. Om dit soort aandacht te genereren zou er ook een groots draaiboek gecreëerd kunnen worden rond Verantwoordingsdag, uiteraard in nauwe samenwerking met de pers, die toch een brugfunctie heeft naar het grote publiek toe. Tijdens een grotere meeting op het Binnenhof zouden de verantwoordelijken van publieke organisaties uitgenodigd kunnen worden en uiteraard ook de gehele pers.
• Maak gebruik van buitenlandse voorbeelden: Nederland kan een voorbeeld nemen aan het buitenland voor wat betreft het inzetten van het internet voor publieke verantwoording. Zo kunnen Amerikaanse burgers via het internet volgen hoe de overheid hun belastingsgelden, investeert en kunnen aangeven of zij dit een juiste besteding vinden (Van Schoten, 2011). Vergelijk het met de manier waarop de aandeelhouders van een commerciële organisatie zich laten horen bij de presentatie van het jaarverslag.
• Betrek reeds beschikbare informatie erbij: de overheid hoeft verantwoording niet geheel in eigen hand te houden, maar kan reeds beschikbare informatie van instanties als het CBS, CPB en SCP gecombineerd gebruiken als verantwoordingsinstrument. Deze uitvoeringsinstanties leggen zich toe op de verantwoording over alledaagse zaken, terwijl de verantwoording van het kabinet zich beperkt tot een aantal cruciale beleidsprioriteiten. Bovendien staan deze organen al dichter bij de burger, doordat de rapporten en onderzoeken regelmatig de pers halen.

Bovenstaande aanbevelingen maken het mogelijk om de verantwoording dichter bij het grote publiek te brengen. Er is nog een flinke weg te gaan, maar er zijn zeker mogelijkheden genoeg om de burger er meer bij te betrekken.

Aukje Dijkstra en Guido Rugenbrink zijn beide Consultant bij ConQuaestor; drs. Mark Telgenkamp is Partner bij ConQuaestor.

Noten
¹ ConQuaestor (2010) 10 jaar gehaktdag, onderzoek naar de ontwikkeling van Verantwoordingsdag, Den Haag.

Literatuur

• Bekker H. (2009), ‘Verantwoordingsdag grandioos mislukt’, Binnenlands Bestuur, 15 mei 2009 / week 20 (8-11).
• Conduite (2011), ‘Verantwoordingsdag een dag om nooit te vergeten’, Conduite, 16 mei 2011, url: http://www.conduite.nl/home/presenteren/verantwoordingsdag-een-dag-om-nooit-tevergeten.
• ConQuaestor (2010) 10 jaar gehaktdag, onderzoek naar de ontwikkeling van Verantwoordingsdag, Den Haag.
• Van Schoten (2011), Publieke verantwoording 2.0, Passie voor Publieke Verantwoording, 1 maart 2011; url: www.passievoorpubliekeverantwoording.nl/interviews/publieke-verantwoording-20