Procesoptimalisatie: een potentieel wondermiddel?

Overheidsorganisaties kiezen verschillende methodes om kosten te reduceren: snijden in de formatie, het herbezinnen op kerntaken en het optimaliseren van processen zijn methoden die worden gebruikt. Elke methode heeft zo zijn eigen voordelen en valkuilen (zie kader).

In dit artikel ligt de focus op het toepassen van procesoptimalisatie binnen de rijksoverheid. Op basis van een kwalitatief onderzoek naar de mate en de manier waarop procesoptimalisatie in de rijksoverheid wordt toegepast, is een aantal factoren voor het succesvol toepassen van procesoptimalisatie gedefinieerd. Dit geeft handvatten voor het werkelijk realiseren van de beoogde operationele en financiële resultaten. Hierdoor kan een wezenlijke bijdrage aan de compacte overheid worden geleverd.

Wat is procesoptimalisatie?
Het blijkt niet eenvoudig om een eenduidige definitie van procesmanagement en procesoptimalisatie te vinden. Op de vraag wat procesoptimalisatie is, kregen de onderzoekers antwoorden terug die varieerden tussen het samenvoegen van organisaties of onderdelen, het outsourcen van processen, het inrichten van regieorganisaties en het bouwen van betere workflowsystemen. De antwoorden waren sterk oplossingsgericht. Doorvragen leerde dat de theoretische uitgangspunten van procesoptimalisatie minder bekend zijn.

De onderzoekers hanteerden het Process Management Excellence-model om procesmanagement en procesoptimalisatie een plaats te geven. Procesmanagement is geen op zichzelf staand vakgebied. De inrichting van processen is afhankelijk van een aantal variabelen. Leiderschap, strategie, besturing, cultuur en kennis en kunde in een organisatie hebben grote invloed op de wijze waarop processen worden ingericht. Dit zijn de organisatievariabelen van procesmanagement. Processen zelf bestaan niet alleen uit de activiteiten, maar vormen een samenspel van methoden, mensen, management, middelen en meten oftewel de inrichtingsvariabelen.

Het onderzoek
In het afgelopen half jaar is onderzoek uitgevoerd naar de mate waarin organisaties binnen de rijksoverheid procesoptimalisatie toepassen en op welke wijze dit gebeurd. Naast een literatuurstudie is onderzoek uitgevoerd onder een aselecte en heterogene groep deelnemers van twaalf overheidsorganisaties, zoals kerndepartementen, zelfstandige bestuursorganen en agentschappen. Het onderzoek is afgesloten met een discussiebijeenkomst waarin vijftien deelnemers de conclusies uit de interviews en literatuurstudie nog eens tegen het licht hebben gehouden.

Op basis van interviews met betrokken directeuren, procesmanagers en procesverantwoordelijken is de visie op, en toepassing van, procesoptimalisatie vastgesteld. Vervolgens zijn deze resultaten verwerkt tot een aantal succesfactoren voor het toepassen van procesoptimalisatie in de rijksoverheid.

De feiten
Uit de literatuurstudie blijkt dat de methodes van procesoptimalisatie, zoals LEAN en Six Sigma voornamelijk worden toegepast bij commerciële organisaties en vooralsnog beperkt in de publieke sector. De commerciële organisaties gebruiken procesoptimalisatie om te komen tot het leveren van een constante kwaliteit richting de klant. Met behulp van procesoptimalisatie worden processen effectiever en efficiënter ingericht om bij te dragen aan het resultaat voor de klant.
Over het toepassen van procesoptimalisatie bij publieke organisaties is veel minder gepubliceerd.

De ervaringen van overheidsorganisaties met procesmanagement en –optimalisatie spelen zich veelal in het buitenland af. Wel worden in de literatuur aanleidingen gegeven waarom procesoptimalisatie zo beperkt wordt toegepast bij publieke organisaties.
Overheidsorganisaties zijn anders dan commerciële organisaties. Er bestaan een aantal belemmeringen waarmee de rijksoverheid rekening moet houden alvorens men echt aan de slag gaat met procesoptimalisatie.

Verschillende omgevingen
Een belemmering voor het toepassen van procesoptimalisatie is het verschil in de interactie met de omgeving tussen het bedrijfsleven en de rijksoverheid. De hoge toepasbaarheid van procesoptimalisatie binnen het bedrijfsleven komt voort uit het feit dat een product of dienst direct wordt geleverd voor een eindgebruiker, de klant. Voor het produceren van dit product of dienst worden processen geoptimaliseerd om zo efficiënter en effectiever de eindgebruiker te bedienen en de concurrentie voor te zijn. Als een bedrijf er niet in slaagt haar klanten optimaal te bedienen, zal dat direct resulteren in omzetverlies.

Binnen de rijksoverheid is het moeilijk om de eindgebruiker(s) te definiëren. Naast de beoogde eindgebruiker zijn er meerdere stakeholders waarmee rekening gehouden moet worden. De rijksoverheid moet rekening houden met de burger en/of met partijen die belang hebben bij de geleverde dienst (bijv. mensenrechtenorganisaties). De overheid bedient immers alle burgers van het land (Scorsone, 2008).
Daarnaast is de focus op het ‘klantdenken’, dat een kernelement vormt bij procesoptimalisatie, bij de rijksoverheid lastig te realiseren. Het algemene beeld dat de geïnterviewden gaven, is dat de klant een verplichte afnemer is en geen keuzevrijheid heeft. Je kunt er dan voor zorgen dat de procesgang zo klantvriendelijk mogelijk wordt, maar de klant hoeft niet per definitie tevreden te zijn met het eindproduct.

Geen concurrentie
Een ander groot verschil tussen het bedrijfsleven en de overheid is dat binnen de overheid geen concurrentie is. Het ontbreken van concurrentie maakt het voor een overheidsorganisatie lastig om mensen te motiveren om anders te gaan werken. Door de afwezigheid van de concurrentie is er ook geen directe relatie tussen de prestatie en de inkomstenstroom en wordt de drang naar prestatieverbetering niet afgedwongen, zoals dat in de commerciële sector wel het geval is.

Lastige effectmeting
Daarnaast is de effectmeting van ingrijpen door de rijksoverheid lastig. De projecten die de overheid uitvoert zijn vaak grootschalig en hebben meer betrokken partijen dan in het bedrijfsleven. De invloed van meer blauw op straat voor het veiligheidsgevoel is niet eenduidig te maken. Sommige mensen voelen zich veiliger bij het zien van politie, anderen krijgen juist dan het idee dat er iets mis is. Bovendien zijn er meer factoren die een rol spelen bij het veiligheidsgevoel. Of het ingrijpen door de overheid een directe relatie hiermee heeft is dan moeilijk te meten. Procesoptimalisatie, en dan vooral Six Sigma-technieken, hebben juist als doel om de effecten van maatregelen zichtbaar en meetbaar te maken (Vonk, 2005).

Verbetertrajecten binnen de rijksoverheid worden altijd volgens een vast stramien uitgevoerd: een tijdelijke task force krijgt de opdracht om binnen een vooraf gestelde deadline aanbevelingen op te leveren. Dit leidt tot langdurige trajecten, waar in het beste geval een verandering uit komt. Die verandering leidt in veel gevallen tot demotivatie van mede werkers door trage besluitvorming (Vonk, 2005). Een wijze les vanuit het bedrijfsleven is dat een team van mensen constant bezig dient te zijn met het zoeken naar verbeteringen. Ze moeten daarbij ondersteund worden door de leidinggevenden, zowel in middelen als in tijd die ze aan het zoeken naar verbeteringen mogen besteden (Harrison, 1997).

Geen variabele beloning
In het bedrijfsleven zijn er mogelijkheden om een bonus te geven wanneer iemand een bijdrage heeft geleverd aan het verbeteren van zijn/haar werkzaamheden. Bij de overheid is het juist ongebruikelijk om een bonus of bijzondere toekenning toe te staan. Hiermee kan ook de motivatie van medewerkers in gevaar komen. Waarom zou ik extra energie in optimalisatie steken als ik er toch geen geld of andere beloning voor terugzie? (Vonk, 2005). De geïnterviewden omarmen deze belemmering. Naar hun mening wordt er te weinig een koppeling gemaakt tussen enerzijds de verbetering (procesoptimalisatie) en waardering en anderzijds de sturing op de procesverbetering. Zij geven aan dat procesoptimalisatie als middel voor verbetering door topambtenaren genoemd wordt, maar zij ervaren dat er vervolgens niet op wordt gestuurd en voor wordt beloond. Hierdoor blijft de feitelijke toepassing van procesoptimalisatie veelal achter. De overheid dreigt van oudsher eerder met sancties als besparingen niet worden gerealiseerd.

Beperking door beleid, wet- en regelgeving
De rijksoverheid heeft te maken met een grote hoeveelheid wet- en regelgeving en moet bijvoorbeeld rekening houden met het zo eerlijk mogelijk behandelen van elke burger (Scorsone, 2008). Wet- en regelgeving kunnen belemmeringen vormen voor het toepassen van procesoptimalisatie.

Een voorbeeld van een belemmering van wet- en regelgeving voor de procesgang komt uit Portugal. In Portugal verloopt het afhandelen van rechtszaken niet efficiënt omdat rechters verantwoordelijk zijn voor elke beslissing in een zaak. Voor elke beslissing moet de jury alle stukken doornemen en een mening geven. Omdat de rechters worden aangestuurd op het aantal zaken dat ze afhandelen worden de makkelijke (kleine) zaken vaak eerst gedaan. Hierdoor lijkt het aantal afgehandelde zaken snel te gaan, en worden zaken niet op basis van ‘First in – First out’ behandeld, wat je wel zou verwachten van een rechtbank. Hierdoor lopen moeilijke en complexe zaken vertraging op, wat leidt tot hoge kosten en een lange doorlooptijd (Hines, 2008).

Het bovenstaande geldt ook in Nederland. Elke burger heeft dezelfde rechten en plichten. Binnen het strafrecht betekent dit dat elke verdachte recht heeft op een eerlijk proces. Van deze rechten mag niet worden afgeweken, ook al zou het proces in principe efficiënter uitgevoerd kunnen worden door bijvoorbeeld straffen te relateren aan de (financiële) mogelijkheden die de veroordeelde heeft. De wijze waarop aan deze vereisten wordt voldaan kan echter wel slim en efficiënt ingericht worden. Zie hier een dilemma waar de huidige optimalisatieprojecten mee worstelen.

Een ander knelpunt is de wijze waarop wet- en regelgeving tot stand komt. Door ons poldermodel worden wetten vaak pas aangenomen als er uitzonderingen voor bepaalde groepen worden gesteld (neem bijvoorbeeld het puntenrijbewijs). Dit zorgt vaak voor veel extra inefficiëntie in de bedrijfsvoering waar politici in hun zoektocht naar publieke steun aan voorbijgaan. Een betere afweging tussen nieuwe wetten en de uitvoeringstoetsen is wenselijk.

Een apart deel van het onderzoek richtte zich op beleidsvormingsprocessen. Een groot deel van de geïnterviewden is van mening dat beleidsvorming geen proces is en derhalve geen onderdeel van procesoptimalisatie kan zijn. De reden hiervoor is dat beleidsvorming wordt uitgevoerd op basis van een ‘professional judgement’ dat niet teveel in processen moet worden gegoten. Wanneer je beleidsvorming echter ziet als een productieproces voor ideeën, biedt dat interessante invalshoeken voor procesoptimalisatie.

Andere cultuur
Werken met procesoptimalisatie vergt een specifieke cultuur. Werknemers dienen meer gericht te zijn op continue verbeteren en moeten hun prestaties kunnen interpreteren. De leiding van organisatie moet sturen op prestaties en ruimte geven aan haar medewerkers om verbeteringen door te voeren. Dit legt de verantwoordelijk bij de medewerkers voor het objectief beoordelen, interpreteren en verbeteren van hun werkzaamheden.
De overheid maakt beleid, voert dit uit en houdt toezicht op de beleidsuitvoering. De drijfveer voor veel ambtenaren om bij het rijk te gaan werken is een bijdrage te kunnen leveren aan het vormen van het beleid. De interesse ligt niet altijd ook bij het doelmatig uitvoeren van dit beleid. Dit maakt het voor ambtenaren moeilijk om zich te richten op het optimaliseren van processen. Het is geen natuurlijk gedrag. Om procesoptimalisatie met een blijvend effect toe te passen is het juist cruciaal dat de medewerkers van een organisatie gericht zijn op een continue verbetering van de wijze van uitvoeren. Gevoed door de wijze van besturen en de focus op beleid, zijn er over het algemeen weinig triggers voor de ambtenaar om met procesoptimalisatie aan de slag te gaan.

Kan procesoptimalisatie succesvol zijn binnen de rijksoverheid?
Zijn er dan wel successen op het gebied van procesoptimalisatie en Lean Six Sigma (LSS) in de rijksoverheid? Hoewel procesoptimalisatie en LSS in onze rijksoverheid meer en meer wordt toegepast, zijn er in de literatuur nog geen echte resultaten van bekend. Internationaal valt vooral de toepassing van LSS binnen de Verenigde Staten op. Daar heeft Defensie LSS gebruikt om het beheer van de geavanceerde wapens te verbeteren. Andere voorbeelden zijn het terugdringen van de doorlooptijd van de Common Access Card (een soort rijkspas) van negentien dagen naar één dag en het verkorten van de tijd om facturen te betalen met dertig dagen. Kenmerkend voor deze processen is het uitvoerende karakter. Opvallend is dat er over de optimalisatie van beleidsprocessen met LSS minder bekend is.

Hoe nu de potentie van procesoptimalisatie benutten?
Gebaseerd op het de bevindingen uit het onderzoek, hebben de respondenten en onderzoekers een aantal succesfactoren voor het toepassen van procesoptimalisatie in de publieke sector gedefinieerd.

• Kies de juiste methode: alvorens men aan de slag wil gaan met procesoptimalisatie dient men zich af te vragen of dit wel de juiste methodiek voor het gewenste resultaat is. Procesoptimalisatie is alleen een passende methodiek als men op een structurele wijze zowel de effectiviteit als efficiency van het proces wil verbeteren (zie kader).
• Definieer concrete doelen en stuur hier op: om de gewenste verbeteringen te realiseren is het van belang de medewerker, het project of het betreffende organisatieonderdeel duidelijke doelen mee te geven. Men moet weten wat er verwacht wordt alvorens men ook echt aan de slag kan en gaat.
• Stuur op de gewenste verbetering: om het gewenste resultaat, het doel en de voortgang te borgen is actieve aansturing essentieel. Zonder gerichte sturing is het risico op falen erg groot. Daarnaast zal door de sturing en bijhorende waardering de benodigde cultuur voor procesoptimalisatie ook worden bespoedigd.
• Zorg dat alles binnen het proces ter discussie kan komen te staan. neem belemmeringen in het denken weg, zoals dat past niet binnen het huidige kader, beleid of wet- en regelgeving. ga ervan uit hoe het proces zou kunnen lopen als die belemmeringen er niet zijn. Probeer daarnaast steeds de vraag te stellen waarom en of bepaalde kaders of beleid essentieel zijn.
• Zorg ervoor dat het mensen een persoonlijk belang krijgen bij het verbeteren van het proces. bijvoorbeeld door procesoptimalisatie een onderdeel van de functieomschrijving te maken, zodat men hier ook op beoordeeld wordt.

Dus indien de rijksoverheid bereid is om de opgedane ervaringen in private organisaties tot zich te nemen en de randvoorwaarden voor procesoptimalisatie weet te creëren, is procesoptimalisatie een goede methodiek om bij te dragen aan het realiseren van een compacte overheid.

Drs. Frank Wiersma is manager Procesmanagement bij ConQuaestor. Hij is verantwoordelijk voor de uitvoering van projecten in het publieke domein op het gebied van proces- en performancemanagement. Daarnaast vervult hij op zijn vakgebied regelmatig een rol als facilitator en coach van management.
André van Hofwegen MMC is manager Procesmanagement bij ConQuaestor. Hij voert projecten uit op het speelveld van beheersing en optimalisatie en geeft regelmatig trainingen op het vlak van procesmanagement, procesoptimalisatie en administratieve organisatie.

Literatuur

• Furterer, S., ‘Implementation of TQM and Lean Six Sigma Tools in Local Government: a Framework and a Case Study’, Total Quality Management, Vol. 16, No. 10, pp. 1179–1191, December 2005.
• Harrison, D.S., Haug, R.T., Baker, G.H., Moore, G.L., ‘Continuous improvement planning: case study of basic process engineering’, Journal of management in engineering, 1997.
• Hasenjager, J., Lean Government (is not an oxymoron), July 2006.
• Peter Hines, Ana Lucia Martins and Jo Beale, ‘Testing the Boundaries of Lean Thinking: Observations from the Legal Public Sector’, Public money & management, February 2008.
• Ho, L.H. and Chuang, C.C., ‘A Study of Implementing Six-Sigma Quality Management System in Government Agencies for Raising Service Quality’, The Journal of American Academy of Business, Cambridge, Vol. 10, Num. 1, September 2006.
• Li-Hsing Ho and Chen-Chia Chuang, ‘A Study of Implementing Six-Sigma Quality Management System in Government Agencies for Raising Service Quality’, The Journal of American Academy of Business, Cambridge, Vol. 10, Num. 1, September 2006.
• Scorsone, E., ‘New Development: What are the Challenges in Transferring Lean Thinking to Government?’, Public money & management, February 2008.
• Van Meurs en Anker, Sturen, procesmanagement in 2011.
• Vonk, J., ‘Process improvement in business permits through Kaizen’, Journal of state government, 2005.
• Walshe, K., Harvey, G and Jas, P., Connecting knowledge and performance in public services; from knowing to doing, Cambridge University Press, 2010.
• Groot, B. de, Dijkstra, A., Telgenkamp, M., Talrijke veranderingen en gebrek aan helderheid doen ‘Gehaktdag’ geen goed, ConQuaestor, 2010
• Website http://www.novaces.com/case-results.php