Zelfbediening bij de rijksoverheid

Een zelfbedieningsysteem is feitelijk een portaal of startpagina die in verbinding staat met achterliggende systemen en databases. Via één intra- of internetpagina kunnen medewerkers en managers zélf transacties uitvoeren en informatie raadplegen met minder ondersteuning van administraties en stafafdelingen.

P-Direkt
Het grootste en bekendste zelfbedieningsconcept in de rijksoverheid is het P-Direktportaal.
P-Direkt is het shared service center voor personeels- en salarisadministratie van Binnenlandse zaken (verder: BZK), dat nu ook wordt gebruikt door andere ministeries.

P-Direkt gebruikt sinds medio 2009 een uitgebreid zelfbedieningsportaal waarin 90.000 ambtenaren zelf hun personeelszaken regelen, zoals het aanvragen van verlof, doorvoeren van naams- en adreswijzigingen en declareren van reiskosten. Via het zelfbedieningsportaal kan ook informatie worden opgevraagd uit het achterliggende personeel- en salarissysteem en digitale personeelsdossier. Managers kunnen eenvoudig zelfstandig managementinformatie raadplegen en vervolgens de benodigde acties initiëren via hetzelfde portaal. Zo wordt het management ondersteund tijdens uitoefening van zijn integrale managementverantwoordelijkheid.

Bij de gehele introductie van P-Direkt werd een besparing verwacht van circa € 400 miljoen.
De besparing steunt sterk op de automatisering achter het portaal of de startpagina. Zelfbedieningsystemen bestaan uit zogenaamde ‘workflowapplicaties’, die de input van medewerkers en managers op gestandaardiseerde wijze langs de juiste personen leidt en zorgt voor een beter voorspelbare output.

Een voorbeeld ter illustratie:
De medewerker en manager maken afspraken over het volgen van een opleiding en bijbehorende voorschot. Na een mondelinge afspraak initieert de medewerker de aanvraag via zijn zelfbedieningsportaal. De manager ziet vervolgens in zijn portaal dat hij de aanvraag heeft ontvangen. Pas na akkoord door de manager wordt de aanvraag ter verwerking doorgezet naar de personeelsadministratie en wordt het voorschot uitbetaald.

Het zelfbedieningsconcept van P-Direkt dringt de bureaucratie terug doordat:

• administratieve lasten explicieter bij de gebruiker komen te liggen;
• overhead wordt verminderd in de vorm van ondersteunende administraties en stafdiensten;
• het management wordt ondersteund tijdens uitoefening van zijn integrale managementverantwoordelijkheid; en
• door de digitalisering van documentstromen de papier- en parafenstromen opdroogt.

Zo draagt zelfbediening bij aan een efficiëntere en goedkopere overheid. Om de beoogde besparing door zelfbedieningsystemen te realiseren kunnen enkele aanbevelingen worden gedaan.

Aanbevelingen bij de invoering zelfbediening
Uit ons onderzoek blijkt dat de introductie van zelfbediening veel weerstand oproept bij ambtenaren. Vroeger deed personeelszaken een deel van de mutaties en nu moeten medewerkers en managers zelf administratieve handelingen uitvoeren. Sommige managers voelen zich hier simpelweg te goed voor. Uit interviews met ambtenaren binnen de bedrijfsvoering van een zestal ministeries komen de volgende aandachtspunten naar voren voor een goede implementatie van zelfbediening:

Harmonisatie van wet- en regelgeving is een essentiële randvoorwaarde
Tijdens de implementatie van het P-Direktportaal bleek dat één departement een afwijkende procedure had voor het stopzetten van verlofopbouw bij ziekte. Verder hanteren verschillende departementen nog steeds verschillende interne (beleids)regels. Deze afwijkende beleidsregels en procedures werden niet ondersteund door het P-Direktportaal als uniform interdepartementaal zelfbedieningsportaal voor personeelszaken.

Juist door harmonisatie van wet- en regelgeving wordt het aantal keuzemogelijkheden beperkt voor eindgebruikers als belangrijke randvoorwaarde voor een goede implementatie van en ondersteuning door zelfbedieningsystemen. Daarnaast dienen interdepartementale organisatie- en overlegstructuren te worden ingericht om toekomstige uniformiteit van wet- en regelgeving te borgen.
Tijdens het project P-Direkt hebben harmonisatie, standaardisatie en uniformering overwegend geleid tot een goede implementatie van rijksbrede zelfbedieningsprocessen. Inmiddels is ook een duurzame governancestructuur ingericht waarin interdepartementaal geharmoniseerde wetgeving wordt ontwikkeld ten behoeve van verdere procesvereenvoudiging.
Harmonisatie van wet- en regelgeving en de standaardisatie en uniformering van processen vormen de eerste stap en randvoorwaarden voor de implementatie van rijksbrede zelfbedieningsconcepten.

Een proactieve houding van leidinggevende
Via zelfbedieningsystemen kunnen medewerkers en managers op elk moment aanvragen initiëren. Leidinggevenden kost het geven van een administratieve opdracht in veel gevallen evenveel tijd als het zelf initiëren en uitvoeren van de opdracht via een zelfbedieningsportaal.

Leidinggevenden moeten zich om deze reden niet te goed voelen voor registratieve taken in een zelfbedieningsportaal. Verzet door het management tegen zelfbedieningsconcepten kent ook een averechts effect: toenemend verzet onder medewerkers. Uit het onderzoek komt naar voren dat de efficiëntie van het zelfbedieningsysteem sterk afneemt als het gebruik ervan niet wordt gestimuleerd door en onder leidinggevenden. De genoemde bureaucratie neemt in dit geval onvoldoende af om zelfbediening de verwachte besparingen te laten realiseren. Met name de overhead wordt niet genoeg verminderd in de vorm van ondersteunende diensten en de papier- en parafencultuur wordt in stand gehouden en droogt niet op door middel van digitalisering.
Binnen de veranderkundige aanpak dient dan ook oog te zijn voor de rol van leidinggevenden en het werken aan proactiviteit onder ambtenaren. Dit kan met verschillende instrumenten. Constante en consequente communicatie voor, tijdens en na de implementatie is hierbij het belangrijkste instrument. De veranderboodschap van proactiviteit zal moeten worden geïnternaliseerd om gewenst gedrag te realiseren. Een tweede instrument is het trainen van eindgebruikers in de zelfbedieningsprocessen. Hierdoor merken medewerkers heel concreet hoe zelfbediening werkt en wat hierin van hen wordt verwacht. Hoe vaker medewerkers zelf ‘achter de knoppen’ zitten, hoe beter. Verder heeft het management in de gedragsverandering de sleutel in handen. Zij zullen moeten worden getraind om de veranderboodschap van zelfredzaamheid uit te dragen en daar in het dagelijks werk medewerkers daadwerkelijk op te sturen. Het overdragen van ‘werkjes’ aan de secretaresse is hierbij uit den boze. De introductie van zelfbediening vraagt om een cultuurverandering onder leidinggevenden en medewerkers.

Aanbieders moeten met elkaar concurreren
Er moet enige keuzevrijheid zijn in welke ondersteunende (administratieve) processen worden ondersteund via zelfbediening. Dat geldt ook voor de keuze van de in- of externe partij waaraan een proces of dienst wordt uitbesteed. Respondenten wezen bovendien op de risico’s van gedwongen winkelnering. Door een gebrek aan competitie en marktwerking zal de gang richting een efficiëntere bedrijfsvoering kunnen worden vertraagd. Indien departementen hun dienstverlener kunnen kiezen verhoogt dat de druk om zelfbedieningsprocessen efficiënt in te richten. P-Direkt kent deze druk bijvoorbeeld niet omdat zij de enige aanbieder is als hét shared service center voor personeels- en salarisadministratie van Binnenlandse zaken binnen de rijksoverheid.

Het concretiseren van deze aanbeveling is uitermate lastig, omdat het goedkoper is om één bedrijfsvoeringsdienst ook bij één dienstverlener te leggen. Desalniettemin is het mogelijk om bijvoorbeeld op het gebied van inkoop, facilitaire ondersteuning of ICT-beheer meerdere aanbieders in één rijksdienst te verenigen.

Departementen zijn gebaat bij een cafetariasysteem
Ministeries verschillen in de mate waarin de dienstverlening van de ondersteunende afdelingen binnen de verschillende bedrijfsvoeringdomeinen is geïntegreerd.

Dit verschil wordt aangeduid als de mate van horizontale integratie en leidt binnen de bedrijfsvoering tot een verschil in organisatie- en procesinrichting.

Er is bijvoorbeeld binnen meerdere ministeries sprake van één loket voor het indienen van allerlei soorten aanvragen en informatieverzoeken binnen de verschillende bedrijfsvoeringdomeinen, zoals Personeel, Informatie, Organisatie, Financiën, Administratieve organisatie, Communicatie en Huisvesting (lees: PIOFACH). Achter het loket of de startpagina verschilt echter de mate waarin de dienstverlening van de verschillende bedrijfsvoeringdomeinen daadwerkelijk is geïntegreerd met als gevolg een verschil in samenhang tussen de processen van de verschillende bedrijfsvoeringdomeinen.

Verticale integratie staat voor de mate van integratie binnen één specifiek bedrijfsvoerings- of PIOFACH-domein en kent veelal een interdepartementaal karakter. De interdepartementale zelfbedieningsystemen zoals P-Direkt (personeel), 4FM (facilitair) en 3F (financieel) zijn gericht op verticale integratie en lijken weinig rekening te houden met de mate van horizontale integratie. Het project P-Direkt introduceerde andere personele processen in het bedrijfsvoeringdomein Personeel, maar hield daarbij weinig rekening met de samenhang tussen de bestaande personele en financiële processen per ministerie.

Deze verschillen in organisatie- en procesinrichting van de bedrijfsvoering per ministerie bemoeilijkt op deze wijze de interdepartementale koers om meer verticale integratie toe te passen (Hovestadt, 2007). Respondenten stellen er geen geloof in dat verschillen in (organisatie)structuur en procesinrichting per departement snel worden geslecht. Ze vinden het reëler om interdepartementale dienstverlening modulair aan te bieden naar analogie van een cafetariasysteem: ministeries bepalen zelf welk proces(deel) wordt uitbesteed aan een in- of externe centrale administratie via een zelfbedieningsysteem.

De aanbeveling luidt dan ook om te kiezen voor een modulaire opbouw van systemen en dienstverlening en zo de kans te vergroten op een succesvolle implementatie van zelfbediening. Indien een modulaire opbouw van de interdepartementale dienstverlening niet mogelijk is, wordt een proces- en systeemanalyse aangeraden om de impact op de andere bedrijfsvoeringdomeinen te bepalen.

Uitbesteding vereist een strakke regie
Bij verticale integratie is er vaak sprake van uitbesteding van dienstverlening aan een in- of externe centrale administratie. Veel verwerkingsactiviteiten in zelfbedieningssystemen worden uitbesteed aan gecentraliseerde service centra, zoals P-Direkt (personeel) of 4FM (facilitair). Door uitbesteding neemt de kans toe op risicomijdend gedrag van ministeries, omdat er geen hiërarchische (aan) sturingsrelatie is en dienstverlening niet kan worden afgedwongen.

Respondenten uit het onderzoek geven aan dat zij veelal een goede besturing van, beheersing van of toezicht op de uitbestede dienstverlening missen. Het begrip ‘governance’ verwijst in deze context naar de wijze van (be)sturen, beheersen en toezicht houden.

Ter vermindering van deze risicomijdende houding stelden respondenten een goede governance of regiemodel voor als aansturingsvorm van de externe partij. Een regiemodel is een vorm van marktgovernance en wordt toegepast als horizontaal sturingsmechanisme. Deze specifieke vorm van governance vindt zijn weerslag in dienstverleningsovereenkomsten of service level agreements richting een centrale administratie, waarin accountability, rekenschap en controle centraal staan (zie kader).

Bij uitbesteding of centralisatie van dienstverlening accepteren departementen overigens niet alleen de rol van klant, maar willen ze ook meebeslissen over tarieven, bemensing en over de producten- en dienstencatalogus van de dienstverlener. Hierdoor wordt een evenwichtig regiemodel van groot belang om een goede klant-leverancierrelatie te realiseren. Dit betekent dat er duidelijke afspraken en overlegstructuren moeten worden ingericht om de dienstverleningsrelatie te managen.

Hierbij is een aantal concrete aanbevelingen te doen.
Ten eerste moet de performance van de externe dienstverlener worden besproken door vertegenwoordigers met het juiste mandaat. De praktijk leert dat de regiefuncties van bedrijfsvoering binnen departementen onvoldoende mandaat hebben om hun rijksleveranciers goed te managen. Dit vereist deelname op directeurenniveau.
Ten tweede zullen er zeer concrete afspraken moeten worden gemaakt over de prestatie-indicatoren van de dienstverlening. Hierbij staat kwaliteit van dienstverlening voorop en niet kwantiteit. Zo wordt een veel voorkomend probleem bij service centra voorkomen, namelijk dat de snelheid van het afhandelen van diensten belangrijker wordt dan de kwaliteit om maar aan vooraf bepaalde service levels te voldoen.
Een derde aanbeveling is het inrichten van een wijzigingenproces waarin klanten kunnen meebeslissen over de herinrichting van zelfbedieningsprocessen.

Een juiste governancemix en balans tussen soft en hard controls
Good governance in de betekenis van een passende vorm van besturing en beheersing is een absolute noodzaak voor de implementatie van zelfbedieningsystemen (kader op pagina 45). binnen de bedrijfsvoeringskolom wordt gezocht naar een passende mix van:

• hiërarchische governance: heldere sturingsrelaties en controlesystemen;
• marktgovernance: meer efficiency door middel van centralisatie en (out)sourcing van dienstverlening; en
• netwerkgovernance: nieuwe horizontale samenwerkingsvormen.

Wat de juiste mix is, hangt af van de specifieke situatie. op basis van de onderzoeksresultaten kan worden vastgesteld dat de respondenten hiërarchische governance en marktgovernance zien als randvoorwaarden om de principes van netwerkgovernance (zoals vertrouwen) te kunnen toepassen.

Zo kent het zelfbedieningsysteem P-Direkt bijvoorbeeld als grondgedachte de ‘vertrouwensfilosofie’, die verwijst naar directe verwerking van ingediende mutaties door medewerkers zonder tussenkomst van managers. Dit steekt schril af tegen de principes van rekenschap, controle en accountability als elementen van hiërarchische governance. De respondenten beoordelen zachte sturingsmechanismen als management- by-exception en vertrouwen daarentegen wel als een essentiële voorwaarden om zelfbedieningsystemen te laten renderen. Het geven van vertrouwen aan medewerkers en (administratieve) dienstverleners en het delegeren van werkzaamheden door dienstverlening is van groot belang om de business case achter een zelfbedieningsconcept te realiseren. Deze soft controls zullen altijd gepaard moeten gaan met hard controls om betrouwbaarheid van zelfbedieningsprocessen te kunnen meten en bijsturen.
De praktijk van de P-Direkt casus leert dat vooral in de aanvangsperiode eindgebruikers flink zullen moeten wennen aan hun bevoegdheden in het zelfbedieningsysteem en bewust en onbewust fouten maken. een zaalreservering via een zelfbedieningsportaal kent een laag financieel risico, maar bij een permanente arbeidsmarkttoelage ligt dat anders. naast de soft controls zullen derhalve ook hard controls nodig zijn om betrouwbare zelfbediening in control te houden.
Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat alle genomen besluiten in een zelfbedieningssysteem traceerbaar zijn voor hogere managers of bijvoorbeeld auditors. Hiermee kan de toepassing van zelfbediening via een hard control worden getoetst.

Conclusie
Uit het onderzoek blijkt dat de administratieve processen binnen de bedrijfsvoeringskolom afdoende zijn gestandaardiseerd en geüniformeerd. Dit maakt toepassing van zelfbedieningsconcepten mogelijk. De rijksoverheid ziet zich hierbij wel geplaatst voor een aantal aandachtspunten om deze systemen te laten renderen.
Naast harmonisatie van wet- en regelgeving, standaardisatie en uniformering van processen worden deze aandachtspunten voornamelijk aangepakt met een goede governancemix van drie soorten governance: een heldere verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (hiërarchische governance), gecombineerd met duidelijke dienstverleningsovereenkomsten, tarieven, prestatieafspraken en benchmarks (marktgovernance).

Dit zijn randvoorwaarden voor het delegeren van processen via zelfbediening en voor de introductie van zachte sturingsmechanismen als werken vanuit vertrouwen (netwerkgovernance). met zo’n aanpak is het mogelijk zelfbedieningsystemen succesvol in te voeren en te laten renderen binnen de administraties en stafdiensten van de rijksoverheid.

Erik Pieterse is senior consultant bij ConQuaestor.