De kracht van collegiale toetsing

Waarom zijn jullie destijds opgericht?
Hakkenberg: “Het is begonnen met de politiek. Ruim tien jaar geleden was er in de Tweede Kamer veel te doen over studiefinanciering en de toenmalige IB-groep, nu DUO. Men stelde de vraag of er wel efficiënt genoeg gewerkt werd. Om deze vraag te kunnen beantwoorden wilde Loek Hermans, destijds minister van OC&W, de uitvoeringskosten van de IB-groep vergelijken met ander uitvoeringsorganisaties, zoals SVB, RDW en Kadaster. De IB-groep kwam overigens goed uit het onderzoek en daarmee was de druk van de ketel. Maar de organisaties vonden de exercitie nuttig en wilden zo’n onderzoek herhalen. Dat hebben we in een eerste ronde met tien organisaties gedaan onder begeleiding van KPMG. Toen we daarna zelfstandig verder wilden en OC&W het losliet, hebben we ons verenigd in de RBB Groep.”

Waarom meteen institutionaliseren?
Van der Kamp: “We wilden het vanaf het begin goed regelen, ook om vrijblijvendheid te vermijden. Deelname is vrijwillig, maar zaken als contributie, detachering, etc. moeten helder zijn. Die hebben we vastgelegd in deelnemersovereenkomsten. Verder hebben we een programmaleiding, er is een dagelijks bestuur, twee keer per jaar komt de raad van participanten bij elkaar. Daarmee heeft RBB Groep een bescheiden structuur.”

Hoe heeft het zich ontwikkeld?
Hakkenberg: “We hebben inmiddels tien rondes gehad. De eerste was dus met KPMG en tien organisaties. KPMG hanteerde meer dan honderd indicatoren en aan de hand van het INK-model keken we meteen al dieper in de organisatie dan alleen de uitvoeringskosten. Ook input, organisatie van bedrijfsprocessen, doorlooptijden en prestaties naar buiten toe werden meetbaar. Vooral om onszelf te verbeteren. Want dat werd steeds meer de innerlijke drive.”
Van der Kamp: “In de tweede ronde hebben we weer een nieuwe groep partners gevonden en zijn we met eigen onderzoekers gaan werken, zonder KPMG. De rapporten, hoe goed ze ook waren, waren immers niet ons doel. We werden geïnspireerd door een eenvoudige bijlage uit een Nyenrode-rapport over een ziekenhuis. Daarin stonden citaten die betekenis gaven aan de cijfers en grafieken. Wij wilden ook meer de richting in van kwalitatief onderzoek en hebben daarbij geput uit de twintig organisaties die bij ons aangesloten waren. Daar zitten veel mensen die het leuk vinden om onderzoek te doen bij een van de partners. Dat levert veel op voor de persoon, maar indirect ook voor de eigen organisatie.”

Hoe gaat de benchmark in zijn werk?
Van der Kamp: “In de loop van de tijd hebben we een eigen methodiek ontwikkeld en die is inmiddels sterk verbeterd en doorontwikkeld. De 123 indicatoren hebben we teruggebracht tot 32. De rekenwijze hebben we helder omschreven. De participanten ontvangen van ons een Excel-spreadsheet met definities, de getallen die we verwachten en de manier van berekenen. De financiële kengetallen zijn met financiële experts uit die organisaties gedefinieerd om helder te zijn over wat je bijvoorbeeld wel en niet tot overheadkosten rekent. We vragen ook een toelichting op de rekensom en welke kengetallen ze hebben gebruikt.”
Hakkenberg: “In het tweede kwartaal, wanneer het grote rekenwerk is verricht en organisaties hun jaarrekening op orde hebben, vragen we hen de data aan ons aan te leveren. Wij voegen die samen en dat levert een mooie matrix op. We geven er een beperkte analyse bij van wat ons opvalt, maar het is aan de organisatie zelf om conclusies te trekken. Naar elkaar toe zijn we open over de resultaten. Iedere bestuurder ontvangt een rapport en kan zien hoe zijn organisatie het doet ten opzichte van de anderen.”

Worden de cijfers wel eerlijk ingevuld? Het is toch mogelijk te sjoemelen om beter uit de verf te komen?
Van der Kamp: “We vragen niet naar bewijsstukken zoals in de tijd van de benchmark met KPMG. We gaan uit van vertrouwen. Wel hebben we mechanismen ingebouwd om de betrouwbaarheid te vergroten. Allereerst worden de cijfers door ons gevalideerd. We leggen de publieke cijfers van de organisatie ernaast. Bovendien sturen we na de validatie de cijfers naar de eindverantwoordelijke bestuurder om deze te accorderen. De bestuurder is daarmee eigenaar van de cijfers en weet dat andere bestuurders die cijfers ook zien. Wie zijn rol serieus neemt zal er wel voor waken om de gegevens naar zijn hand te zetten.”
Hakkenberg: “Sterk afwijkende cijfers zouden ook meteen opvallen. Het gaat immers om trends, ook hoe de organisatie het doet ten opzichte van voorgaande jaren. Maar sjoemelen heeft ook helemaal geen zin. Je houdt jezelf voor de gek en wanneer anderen bij je komen kijken, omdat je het zo goed lijkt te doen, val je meteen door de mand. Dat zijn ook ingebouwde checks.”
Van der Kamp: “Het gaat er niet om wie de beste is. Benchmark is niet een soort schoonheidswedstrijd met winnaars of verliezers. Het is een leernetwerk. We willen bij elkaar in de keuken kijken, van elkaar leren en onszelf verbeteren.”

De organisaties die participeren zijn tamelijk gedifferentieerd. Het verschil in primair proces levert dan toch ook verschillen op bijvoorbeeld t.a.v. overheadkosten?
Hakkenberg: “Je hebt natuurlijk verschillen. Sommige organisaties verstrekken alleen uitkeringen of tegemoetkomingen. Of andere maken vooral gebruik van digitale kanalen. Waar je verschillen kunt verklaren is het logisch dat ze anders scoren. Maar wij vinden het niet nodig om clusteringen aan te brengen.”
Van der Kamp: “We hanteren de filosofie dat speelveld of omvang niet uitmaakt. Er zijn altijd elementen bij anderen waarvan je kunt leren. Als je alleen maar eenzelfde type organisaties vergelijkt, ontstaat tunnelvisie. Het is juist inspirerend dat een organisatie in een totaal andere tak van sport vergelijkbare problemen heeft, maar eigenzinnige oplossingen verzint. Die verwondering over verrassende oplossingen van anderen is een meerwaarde van de differentiatie.”

Betrekken jullie ook private ondernemingen of departementen bij de benchmark?
Hakkenberg: “Met de Rabobank is contact geweest, maar uit oogpunt van concurrentie wilde de bank geen cijfers delen. Toen hield het op.”
Van der Kamp: “Op het gebied van klachtafhandeling hebben we via ADV Market Research kennis gedeeld met KLM, ABN AM RO en PostNL. Die zitten niet in elkaars speelveld en waren nieuwsgierig wat ze van elkaar konden leren. Die uitwisseling leverde op dat de verschillen in klachtafhandeling niet groot zijn.
De publieke sector blijkt het niet slechter te doen. Weliswaar missen we concurrentie als externe prikkel om van klachten te leren, maar vanuit onze innerlijke drive als overheid doen we het op dat punt net zo goed als het bedrijfsleven.”
Hakkenberg: “Het verschil met departementen is te groot, ook wanneer je de benchmark alleen tot de bedrijfsvoering zou beperken. Er zijn aparte initiatieven geweest voor benchmark van departementen of inspecties onderling. Maar die lopen het risico misbruikt te worden voor bezuinigingen en dan is het over.”

En als zo’n matrix aan cijfers er eenmaal ligt, wat doen de organisaties er dan mee?
Van der Kamp: “Organisaties zien hoe ze ten opzichte van elkaar, het gemiddelde en de trend scoren. Stel dat de RDW met huisvestingskosten hoger zit dan een andere participant en wil weten wat ze daaraan kan doen, dan neemt zij rechtstreeks onderling contact op om te kijken hoe de ander wel kostenbesparing voor elkaar krijgt. In de deelnemersovereenkomst hebben we afgesproken dat we de deuren voor elkaar open zetten en in de keuken laten kijken.”
Hakkenberg: “Wil je je dienstverlening op een hoger peil krijgen, dan moet je je ook kwetsbaar opstellen. Een onderdeel van de RBB Groep als leernetwerk is dat organisaties op een besloten deel van de site elkaar om hulp kunnen vragen en vragen rondsturen. Ervaring leert dat je uit de groep altijd verscheidene antwoorden krijgt. Soms zitten er zelfs uitgewerkte plannen tussen. Dan hoeft die organisatie op dat punt niet zelf het wiel uit te vinden. Er staan nu al zo’n 100 vragen op het net mét mogelijke oplossingen. We fungeren dus ook als kennismakelaar. Niet alleen digitaal, maar ook fysiek. Toen een van de partners voor de invoering van SAP stond, hebben we ’m hier bij de RDW de hele dag rondgeleid en onze ervaring gedeeld. Men gaat dan de deur uit met het begin van een oplossing. Zo hergebruiken we wat elders succesvol is en dragen we bij aan een compacte overheid.”
Van der Kamp: “Daarnaast ontstaan er op grond van onze benchmark en onderzoeken ook leerplatforms t.a.v. gezamenlijke vraagstukken, zoals HR en Finance. Bestuurders en experts praten bijvoorbeeld over het omgaan met bezuinigingen of de gevolgen van de eurocrisis voor de publieke sector. Bovendien bieden we de mogelijkheid om medewerkers onderling te detacheren en kennis te delen. Benchmark is onze basis, maar daaromheen is de RBB Groep een belangrijk leer- en kennisnetwerk.”

Wat is uiteindelijk het resultaat van de benchmark? Wordt de dienstverlening er beter op en merkt de burger daar iets van?
Van der Kamp: “Over de gehele linie zien we bijvoorbeeld aan de klachtafhandeling dat de dienstverlening verbetert. Er zijn minder klachten en minder bezwaarschriften. Weliswaar met pieken en dalen, maar er is een positieve ontwikkeling over de hele breedte. In de keten lijkt nog wel een verbeterslag gemaakt te kunnen worden. Daar heeft ook de nationale ombudsman ons op gewezen. De overheadkosten variëren tussen 15-25%. Overhead varieert o.a. door conjuncturele ontwikkelingen.”

Waarom vinden we op de website niet de uitkomsten van de benchmark? De belastingbetaler heeft toch eigenlijk recht op openheid?
Hakkenberg: “Wij doen ons werk bewust in stilte. De cijfers worden alleen gedeeld tussen de participanten. In het kader van transparantie ben ik diep van binnen voorstander om zo’n benchmark te publiceren. maar openbaarheid is de dood in de pot. Iedereen doet nu vrijwillig mee, maar als een organisatie dankzij de pers publiekelijk aan de schandpaal komt, omdat die op bepaalde punten onder het gemiddelde scoort, zou die als participant gauw afhaken. Dan werkt transparantie dus contraproductief. We bestaan dankzij onze vertrouwelijkheid.”
Van der Kamp: “Het kwalitatieve deel van ons onderzoek kan door de partners naar eigen keuze wel worden gedeeld. Wij ondersteunen de partnerorganisaties in het zoeken naar manieren om hun ambities te realiseren. De inspanningen die zij daarvoor doen leveren veel best practices op. Die worden gedeeld op de site en de beste worden in het zonnetje gezet op de jaarlijkse Dag van de uitvoering. met een heuse award.”

Hoe gaat de RBB Groep straks verder?
Van der Kamp: “We streven niet naar uitbreiding van het aantal participanten. We zijn nu een stabiele groep met een stabiele organisatie van de benchmark. Onze uitdaging is wel om onze eigen set producten te blijven verbeteren.”

Interview
Dr. H.L. Klaassen is als universitair hoofddocent verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus universiteit Rotterdam.
Drs. Ed H. jansen MCM RA is senior organisatieadviseur bij Ordina Public management Consulting. Tevens is hij verbonden aan de Erasmus School of accounting en assurance van de Erasmus universiteit Rotterdam.

Tekst
Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.