Pleinvrees?

In opzet en logica is benchmarken binnen de gemeentelijke overheid zonder meer een nuttig instrument. In de praktijk van de overheid levert benchmarken echter de nodige problemen op. Dit artikel zal eerst ingaan op de vraag wat benchmarken is en welke knelpunten benchmarken ondervindt. Vervolgens zal een voorbeeld worden gegeven van een onlangs uitgevoerd benchmarkonderzoek. Het betreft hier een benchmark naar gemeentelijk arbeidsparticipatiebeleid. Het artikel sluit af met enkele conclusies en slotbeschouwingen, waarbij wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de aangegeven beperkingen zich in de praktijk van benchmarken daadwerkelijk voordoen en zo ja, in hoeverre hier oplossingen voor gevonden kunnen worden.

Beperkingen van benchmarken
Benchmarken houdt kort gesteld in, dat een huidige situatie of manier van werken van een organisatie wordt afgezet tegen een norm.
Deze norm is doorgaans ontleend aan een best practice: een vergelijkbare organisatie waarvan men aanneemt dat deze op het betreffende terrein goed presteert. Benchmarken is vrijwel altijd gericht op doelmatigheidsverbetering. Het object van benchmarkonderzoek is dan ook de gerealiseerde doelmatigheid van een organisatie in vergelijking met een doelmatigheidsnorm, welke gebaseerd is op een vergelijkbare, maar goed presterende organisatie. Door deze vergelijking aan te gaan, kunnen verschillen in doelmatigheid naar boven komen, factoren worden getraceerd die deze verschillen verklaren en kunnen aanbevelingen worden gedaan om de doelmatigheid van de organisatie in de toekomst te verbeteren.

Doelmatigheidsdoorlichting en benchmarken zijn echter niet altijd succesvol geland in de praktijk van het openbaar bestuur. De problemen om het begrip doelmatigheid daadwerkelijk door te lichten in de praktijk van het openbaar bestuur zijn namelijk talrijk. Zo is de beoogde output vooraf niet altijd bekend of kan moeilijk worden geconcretiseerd (Hood en Peters, 2004). De koppeling tussen input en output is binnen overheidsorganisaties soms vrij onduidelijk. Daarnaast hanteren verschillende organisaties doorgaans verschillende vormen van kostenverbijzondering, met als gevolg dat een interorganisatorische vergelijking niet goed gemaakt kan worden. Het gevolg daarvan is, dat het soms lastig is een valide norm voor de betreffende output/input-verhouding op te stellen. Bovendien is de gerealiseerd output/ input-verhouding niet altijd een direct gevolg van de inspanningen van de organisatie.

Ook bestaat doorgaans een zekere weerstand tegen de verankering van het begrip doelmatigheid, zeker als dit gekoppeld wordt aan bekostiging of zelfs bezuiniging (Klaassen e.a., 2010). Zo worden jaarrekeningen bijvoorbeeld bewust te laat ingeleverd om het systeem te frustreren. Verder wordt soms gewezen op ongewenste neveneffecten die kunnen ontstaan als medewerkers zich enkel gaan richten op datgene wat gebudgetteerd en genormeerd wordt (Aardema, 2005; Pollitt, 1993; Brignall en Modell, 2000; van Dooren e.a., 2010; Hood en Peters, 2004). Essentiële taken die niet in het bekostigingssysteem zijn opgenomen kunnen dan blijven liggen. Daarnaast ontwikkelen medewerkers onder een dergelijk systeem vaak strategieën die erop gericht zijn stress en werkdruk te mijden met als gevolg dat lichte dossiers sneller worden opgepakt dan zware dossiers (Herweijer, 2010). Ook wordt het neutrale karakter door sommige auteurs in twijfel getrokken. Gewezen wordt dan op het gevaar dat niet alleen het beheer en de organisatie veranderen als gevolg van benchmarken, maar ook de inhoud van het gevoerde beleid.

Het noodzakelijke outputgeoriënteerde informatiesysteem komt in de praktijk niet altijd van de grond, terwijl de informatie geen betrekking heeft op de daadwerkelijke prestaties (Bordewijk en Klaassen, 2000; van Helden en Johnsen, 2002; Van Dooren e.a., 2010, p. 159 e.v.; ter Bogt, 2008).
De informatie is doorgaans kwantitatief van aard, terwijl prestaties zich vaak hooguit kwalitatief laten duiden. Sommige organisaties introduceren benchmarken met als voornaamste reden om niet ouderwets te lijken en met de tijd mee te gaan (ter Bogt, 2008, p. 33; Moynihan, 2008, p. 60 en p. 68). Soms wordt zelfs gesteld dat benchmarken meer is op te vatten als een modeverschijnsel en eerder een symbolische waarde heeft (ter Bogt, 2008, p. 43). Tot slot valt niet te verwachten dat iedereen meteen begrijpt wat benchmarken inhoudt en hoe het werkt.

Opzet van onderzoek
Met de bovenstaande beperkingen en knelpunten in het achterhoofd is toch de uitdaging aangegaan om een benchmark uit te voeren naar het arbeidsparticipatiebeleid binnen een gemeente. Het onderzoek is uitgevoerd begin 2011 en heeft zich geconcentreerd op het gevoerde beleid in 2009 en 2010.

Om een adequate benchmark te verrichten en de mate van doelmatigheid in de gemeentelijke praktijk te traceren en te verklaren, zijn dus doelmatigheidsnormen nodig. De vraag is daarbij, wat precies onder een doelmatig arbeidsparticipatiebeleid kan worden verstaan en hoe deze doelmatigheid te verklaren en te beoordelen is. Ook factoren die van invloed zijn op het arbeidsparticipatieproces zullen inzichtelijk moeten worden gemaakt. De bovenbeschreven verhandeling leert immers dat een benchmark, waarbij men zich niet verdiept in de eigenlijke processen, de onderlinge samenhang tussen processen en de context waarbinnen processen verlopen, gedoemd is te mislukken.

Aan de hand van een dossierstudie worden deze normen en factoren inzichtelijk gemaakt. Daarbij worden een aantal best practices-gemeenten op het terrein van arbeidsparticipatie als uitgangspunt genomen. Deze gemeenten voeren volgens ingewijden een uitermate doelmatig arbeidsparticipatiebeleid. Bezien wordt nu aan welke criteria deze gemeenten voldoen, hoe doelmatig deze gemeenten precies opereren en welke overige factoren van invloed zijn op deze doelmatigheid. Dit best practice-beeld is dus gebaseerd op een ideale combinatie van een aantal gemeenten, een combinatie die in de praktijk niet bestaat, maar die wel kan dienen om de praktijksituatie van de betreffende gemeente te analyseren. Deze praktijk wordt vervolgens aan de hand van dossieronderzoek en interviews in kaart gebracht.

Het meetbaar maken van normen
Voordat de normen worden uitgewerkt, zal eerst worden ingegaan op het object van onderzoek: het gemeentelijke arbeidsparticipatiebeleid. Arbeidsparticipatie is het participeren op de arbeidsmarkt voor ten minste 12 uur per week in de vorm van betaalde arbeid, mits de persoon in de leeftijdscategorie 15-65 jaar valt. Het percentage van de beroepsbevolking (tussen 15 en 65 jaar) dat een betaalde baan heeft van 12 uur of meer per week, bepaalt het percentage van de arbeidsparticipatie. Daarnaast blijven mensen die niet participeren op de arbeidsmarkt over: mensen met een uitkering die niet werken, mensen die op zoek zijn naar een baan en geen recht hebben op een uitkering en daarvoor de hulp van de overheid inschakelen en mensen die bewust niet participeren op de arbeidsmarkt en geen hulp zoeken bij de overheid. Het beleid van de overheid richt zich op deze groep: de mensen die (nog) niet participeren op de arbeidsmarkt. De doelstelling van de overheid is verhoging van de arbeidsparticipatie.

De benchmark met de best practices-gemeenten biedt op het eerste gezicht een definitie van doelmatigheid. De gemeenten die zijn betrokken in de benchmark definiëren doelmatigheid in alle gevallen als de gerealiseerde uitstroom en de bestede middelen in relatie tot de vooraf beoogde uitstroom en de vooraf begrote middelen. Het probleem is echter dat iedere gemeente zijn eigen kostenverbijzonderingsystematiek hanteert en een eigen definitie van uitstroom hanteert. Dit maakt het formuleren van een universele norm zeer lastig. Een tweede probleem treedt op bij het duiden van relevante factoren en criteria.
In iedere best practice-gemeente spelen andere factoren een rol en worden andere criteria gehanteerd (demografische factoren, ligging gemeente ten opzichte van andere gemeenten, opleidingsmogelijkheden, etc.). Een andere complicatie betreft het gegeven dat de uitstroom niet enkel bepaald wordt door de gemeentelijke inspanningen. Ook macro-economische ontwikkelingen bepalen in zeer hoge mate de omvang van uitstroom. Daarnaast is de kwaliteit en kwantiteit van de instroom medebepalend voor de uitstroom. Dit alles maakt de constructie van algemeen geldende normen zeer lastig, zoals eerder al is aangegeven. In dit onderzoek wordt dan ook noodgedwongen volstaan met een normenkader dat is ontleend aan de te onderzoeken gemeente zelf: de uitstroom zoals de gemeente die beoogt, de budgetten die de gemeente daartoe beschikbaar stelt en het totale begrotingsbeslag dat is opgenomen in de begroting. Het mag duidelijk zijn, dat dit normenkader subjectief is en dat daarmee een van de belangrijkste uitgangspunten van benchmarken wordt verlaten.

Doelmatigheid wordt dan gedefinieerd als de gerealiseerde uitstroom in relatie tot de bestede middelen op jaarbasis versus de vooraf beoogde uitstroom in relatie tot de gebudgetteerde middelen op jaarbasis. De totale benchmark betrof zowel het beleid als de implementatie. Ten behoeve van de omvang van dit artikel, wordt hier enkel de doelmatigheid van het gevoerde proces verder uitgewerkt.

Resultaten van onderzoek
De onderzochte gemeente hanteert zelf de volgende outputnorm: beoogde uitstroom naar werk binnen een jaar na toekenning van de bijstand (als percentage van het aantal instromers) is vastgesteld op 22%. Daarnaast wordt een norm ten aanzien van het totale klantbestand gehanteerd: percentage daling Wwb-uitkeringen ultimo jaar met 2006 als basisjaar. Streefwaarden voor 2009 en 2010 zijn toenames van 6% respectievelijk 9,2%. Voor het gehele proces worden uiteraard ook budgetten beschikbaar gesteld, welke als inputnormen kunnen worden opgevat.

De uitstroomcijfers laten zien dat in 2009 962 personen uitgestroomd zijn en daarvan zijn 361 uitgestroomd naar betaald werk. Daarbij zijn meer mensen ingestroomd, waardoor een stijging van het klantenbestand is ontstaan van 2.506 mensen op 1-1-2009 naar 2.530 mensen op 31-12 2009. Voor 2010 laten de absolute getallen een uitstroom zien van 1.220 waarvan 384 naar betaald werk. Hier stond een instroom van 1.296 tegenover.

Het onderzoek brengt aan het licht dat in 2009 sprake is van een toename van het totale klantenbestand van ruim 1%, in 2010 van ruim 3%. In 2009 en 2010 is de uitstroom binnen een jaar na toekenning van de bijstand 24%. In beide jaren worden de oorspronkelijke budgetten verhoogd en aangepast aan de daadwerkelijk bestede middelen. De begrotingsoverschrijding ten opzichte van de oorspronkelijke begroting bedraagt in 2009 4 mln. euro (6%) en in 2010 meer dan 10 mln. euro (12%). Zoals gesteld is in de benchmark als inputnorm gekozen voor de oorspronkelijke begroting: 67 mln. euro in 2009 en 83 mln. in 2010.

Vervolgens is onderzocht welke factoren de mate van doelmatigheid kunnen verklaren. Het beleid zelf blijkt grotendeels aan de gangbare criteria te voldoen. Zo is het beleid SMART geformuleerd en redelijk consistent gecommuniceerd.

De rol van het college en de gemeenteraad blijkt een zeer sterke te zijn, maar een directe relatie met de gerealiseerde doelmatigheid is daarbij niet te leggen. Zo wordt arbeidsparticipatie frequent door raadsleden zelf geagendeerd. Collegeleden bemoeien zich daarnaast inhoudelijk met de formulering van college- en raadsvoorstellen, maar dringen daarbij niet aan op het realiseren van de gestelde outputnormen. Wel ontstaat de indruk dat het college streeft naar budgetmaximalisatie en budgetuitputting: zo worden ambtenaren tijdens het portefeuillehoudersoverleg aangezet om uitgaven in het kader van arbeidsparticipatie zo snel mogelijk te doen, desgevraagd om raadsleden gerust te stellen.

Een andere factor die tijdens het onderzoek duidelijk wordt, is de samenwerking tussen de uitvoeringsorganisaties. Zo is de samenwerking met het UWV Werkbedrijf van invloed op het proces binnen de gemeente en de gerealiseerde uitstroom. Ook hebben de re-integratiebureaus een grote invloed op de uiteindelijke prestaties. Dit ligt aan het feit dat de gemeente een deel van het proces van arbeidsparticipatie uitbesteedt aan deze bureaus.

De gemeente zelf is zeer tevreden over de gerealiseerde mate van doelmatigheid. De doelstellingen ten aanzien van de uitstroom binnen een jaar zijn immers gerealiseerd: 24% ten opzichte van de norm van 22%. Volgens de normen van de benchmark ligt dit beeld genuanceerder. Er is meer geld uitgegeven dan oorspronkelijk begroot (6% in 2009, 10% in 2010). Daarnaast is het klantenbestand in 2009 met 1% en in 2010 met 3% gestegen, waar de oorspronkelijke benchmarknormen een reductie beogen van 6% in 2009 en van 9,2% in 2010. Het feit dat het klantenbestand in de onderzochte jaren groter is geworden, wordt door de gemeente zelf geweten aan de economische ontwikkelingen in deze periode en aan de kwaliteit van de instroom: factoren die moeizaam te beïnvloeden zijn.

Conclusies en slotbeschouwing
In opzet en logica is benchmarken binnen de gemeentelijke overheid zonder meer een nuttig instrument. De gedachte om aan de hand van best practices een normenkader samen te stellen op basis waarvan de gerealiseerde doelmatigheid van een organisatie getraceerd, geanalyseerd en beoordeeld kan worden, is helder en logisch.

De beperkingen van benchmarken binnen de overheid zijn echter talrijk, zo toont de bovenstaande illustratie aan. Zo hanteren gemeenten verschillende definities van doelmatigheid en worden kosten ook zeer verschillend toegerekend. Dit maakt de constructie van een algemeen normenkader zeer lastig.

Verder is het de vraag wat het effect van benchmarken precies is. als men met benchmarken een directe doelmatigheidsverbetering beoogt, zal men teleurgesteld raken. De output die een organisatie genereert, wordt immers zeker niet alleen bepaald door de inspanningen van de organisatie zelf. Het voorbeeld maakt duidelijk dat zeer veel factoren een directe invloed hebben op de gerealiseerde doelmatigheid en deze factoren zijn niet altijd bij te sturen of aan te passen. Dit kan het effect van benchmarken in termen van doelmatigheidsverbetering behoorlijk reduceren. Ook kan men op een behoorlijke bestuurlijke en ambtelijke weerstand rekenen als men benchmarken gaat gebruiken om tot budgetreductie te komen.

Als men benchmarken echter als een startpunt van een onderzoeksproces beschouwt, levert benchmarken waardevolle inzichten op. Benchmarken dient dan eerst en vooral om de mate van doelmatigheid te traceren. Vervolgens kan men trachten verklaringen te vinden voor deze gerealiseerde doelmatigheid. Inzicht en niet doelmatigheidsverbetering is dan het primaire doel. Hoewel dit een minder ambitieuze doelstelling is, is zij waarschijnlijk wel realistischer.

Merel Balkenende is werkzaam als studentonderzoeker bij het lectoraat Controlling.
Rick Anderson is lector Controlling bij Inholland.

Literatuur

• Aardema, H. (2005), Stille waarden: een reflectie op overnormering in publiek management, Heerlen, Open Universiteit.
• Bogt, H.J. ter (2008), Recent and future management changes in local government: continuing focus on rationality and efficiency?, Financial Accountability and Management, 24, Feb. 2008.
• Borderwijk, P., Klaassen, H.L. (2000), Wij laten ons niet kennen, Den Haag, VNG.
• Brignall, S., Modell, S. (2000), An Institutional Perspective on Performance Measurement and Management in the ‘New Public Sector’, Management Accounting Research, Vol. 11, No. 3, p. 281-306.
• Dooren, W. van, Bouckaert, G., Halligan, J. (2010), Performance Management in the Public Sector, London, Routledge.
• Helden, G.J. van, Johnsen, A. (2002), A Comparative Analysis of the Development of Performance-Based Management Systems in Dutch and Norwegian Local Government, International Public Management Journal, Vol. 5, No. 1, pp. 75-95.
• Herweijer, M. (2010), Effecten van prestatiebekostiging, in: D. Verlet en C. Devos (redactie), Efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector in de weegschaal, Studiedienst van de Vlaamse Regering, Sint-Niklaas, Room.
• Hood, C., Peters, G. (2004), The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Pardox?, Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 14, no. 3.
• Klaassen, H.L., Anderson, R.J., Maks, H. (2010), Doelmatigheid: puzzel voor het openbaar bestuur, in: D. Verlet en C. Devos (redactie), Efficiëntie en effectiviteit van de publieke sector in de weegschaal, Studiedienst van de Vlaamse Regering, Sint-Niklaas, Room.
• Moynihan, D.P. (2008), The dynamics of performance management: constructing information and reform, Washington D.C., Georgetown University Press.