Haagse bluf bij ambities over programmabegroting

Gemeenten en provincies in Nederland werken inmiddels sinds een jaar of acht met programmabegrotingen, die verplicht werden na de invoering van het duale stelsel bij decentrale overheden. Er is nu dus een behoorlijke ervaring mee opgedaan. Langzamerhand is er ook een beeld ontstaan van de mogelijkheden en onmogelijkheden van de programmabegroting voor de financiële en inhoudelijke sturing en beheersing van gemeenten en provincies.

Een programmabegroting is de begroting waarmee de leden van Provinciale Staten in een provincie en de leden van een gemeenteraad in een gemeente, op hoofdlijnen sturing geven aan de activiteiten van hun provincie of gemeente. Een programma is een min of meer samenhangend geheel van beleidsactiviteiten. Via de programmabegroting (en de programmajaarrekening) moeten de gemeenteraad en Provinciale Staten in belangrijke mate inhoud geven aan hun kaderstellende en controlerende taak. In het duale stelsel heeft de rijksoverheid die kaderstellende en controlerende taak nadrukkelijk toebedeeld aan de gemeenteraad en Provinciale Staten. Het college van burgemeester en wethouders (B&W) of Gedeputeerde Staten (GS) voert vervolgens uit wat in de programmabegroting op hoofdlijnen is vastgelegd en legt hier naderhand bij de jaarrekening verantwoording over af (Staatsblad, 2003, nr. 27, p. 21). De rijksoverheid heeft de programmabegroting verplicht gesteld met de invoering van het duale stelsel voor decentrale overheden, maar gemeenten en provincies mogen zelf beslissen over de precieze opzet ervan.

In dit artikel gaan wij, na een bespreking van de opzet van de programmabegroting en de bij de introductie ervan geformuleerde ambities, in op de uitkomsten van onderzoek dat wij in de periode 2009-2011 hebben verricht bij de provincie Groningen. Eerder werden wij, in de jaren 2008- 2009, betrokken bij een vernieuwing van de programmabegroting van de provincie Groningen. Bij het vanaf najaar 2009 verrichte onderzoek hebben wij gekeken naar het gebruik van de begroting door Statenleden, hebben we beoordeeld in hoeverre de programmabegroting 2010 voldeed aan de bij de vernieuwing geformuleerde eisen en hebben wij via een enquête gepeild hoe de Statenleden de vernieuwde begrotingsopzet waardeerden. Mede op basis van dit evaluatieonderzoek, beantwoorden wij de vraag in hoeverre Statenleden via de planning- en controldocumenten werkelijk een kaderstellende en controlerende rol kunnen vervullen, een belangrijke ambitie van de rijksoverheid bij de introductie van het duale stelsel. Ook komt de vraag aan de orde in hoeverre een provincie een programmabegroting kan opstellen conform de opzet en ambities van de rijksoverheid. Onze conclusie luidt in beide gevallen dat de door het Rijk gestelde doelen onrealistisch zijn, gezien de mogelijkheden van veel Statenleden en het takenpakket van een provincie. De Haagse ambities zijn destijds te algemeen geformuleerd en veel te hoog gesteld.

Ambities met de programmabegroting
De gedachte achter de programmabegroting is dat gemeenteraad of Provinciale Staten beleidsprioriteiten vaststellen en dat vervolgens op basis daarvan programma’s worden geformuleerd, inclusief de effecten die ermee moeten worden bereikt en de middelen die ervoor beschikbaar zijn. Die programma’s moeten dan bijdragen aan de realisatie van de gestelde beleidsprioriteiten. De programmabegroting wordt vervolgens in principe gedetailleerder uitgewerkt tot een productbegroting, die de basis vormt voor de aansturing en het beheer van de organisatie door het dagelijks bestuur (college van B&W in een gemeente en college van GS in een provincie). De rijksoverheid heeft in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) aangegeven dat per programma een antwoord verwacht op de drie ‘w-vragen’: ‘Wat willen we?’, ‘Wat gaan weervoor doen?’ en ‘Wat gaat het kosten?’. (Staatsblad, 2003, nr. 27, p. 24). De gemeenteraad en Provinciale Staten moeten via de programmabegroting sturen op de in het desbetreffende begrotingsjaar te realiseren maatschappelijke effecten (Ministerie BZK/VNG , 2002, p. 31). Deze voorschriften wijzen erop dat de rijksoverheid bij de introductie van het duale stelsel en de programmabegroting een hoog ambitieniveau hanteerde.

Nu valt het in de praktijk op dat vrij veel gemeenten en provincies, ondanks de opgedane ervaring, nog steeds worstelen met de opzet en inhoud van de programmabegroting. Daarbij kan overigens worden vastgesteld dat de geluiden variëren. Zo was adviesbureau BMC in een evaluatie van de financiële functie van gemeenten en provincies sinds het duale stelsel soms licht kritisch, maar veelal gematigd positief over diverse aspecten van de programmabegroting. BMC constateerde in dit voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) uitgevoerde onderzoek wel dat het echt stellen van kaders en controleren door raads- en Statenleden maar beperkt blijkt te gebeuren. Ingrijpende veranderingen in het huidige planning- en controlinstrumentarium zouden echter niet gewenst worden door de diverse bij de programmabegroting betrokken partijen, zoals raads- en Statenleden, griffiers, leden van GS en B&W en ambtenaren met financiële functies (zie Schilder et al., 2010, pp. 6, 30-37, 53-58).

Toch blijft het twijfelachtig in hoeverre het instrument van de programmabegroting tegemoet komt aan de wensen en behoeften van zijn primaire gebruikers, te weten de leden van de gemeenteraad en Provinciale Staten. Daarbij kan ook de meer principiële vraag opkomen in hoeverre de programmabegroting ‘passend’ is voor de raads- en Statenleden en voor de grote variëteit aan activiteiten van een gemeente of provincie. In het verlengde hiervan ligt de vraag in hoeverre de ambities van het ministerie van BZK met het duale stelsel en de programmabegroting voor gemeenten en provincies zijn waar te maken.
Zijn de maatschappelijke effecten in een begrotingsjaar bijvoorbeeld altijd concreet te formuleren? Bij gemeenten met vrij veel concrete, uitvoerende taken is dat misschien nog enigszins mogelijk, maar het is veel lastiger bij provincies, waarvan de taken voor een groot deel bestaan uit coördinerende werkzaamheden. Aangezien het onderzoek dat wij verrichtten plaatsvond bij de provincie Groningen, blijven de gemeenten in dit artikel verder buiten beschouwing.

De vernieuwde programmabegroting van de provincie Groningen
Na enkele jaren ervaring te hebben opgedaan met de programmabegroting, hebben leden van Provinciale Staten van Groningen in 2007 aangegeven niet tevreden te zijn met de inhoud ervan. Zo wilden de Statenleden met de vernieuwing van de programmabegroting (en naderhand met de programmajaarrekening) een duidelijker beeld krijgen van de beleidseffecten en van de relatie tussen beleidsvoornemens en de in het begrotingsjaar te realiseren prestaties.

Op basis van deze ambities heeft de provincie Groningen in de jaren 2008-2009 haar programmabegroting vernieuwd. Wij hebben hieraan als adviseurs van Provinciale Staten meegewerkt; in TPC 2008, nr. 6, verscheen een artikel over deze vernieuwing (Ter Bogt en Van Helden, 2008). In lijn met de ambities zoals het Rijk die bij de introductie van het duale stelsel en de programmabegroting formuleerde, waren de kernbegrippen bij de vernieuwing enerzijds selectiviteit en anderzijds het geven van concrete prestatie-informatie over de directe gevolgen van beleid. Selectiviteit houdt in dit verband in dat de programmabegroting geen volledige uitwerking van het beleid omvat. Uitsluitend de actueel belangrijke beleidsuitvoering en de actueel belangrijke projecten worden uitgewerkt aan de hand van de drie w-vragen over effecten, activiteiten en kosten. Een compleet overzicht van het beleid per programma wordt weliswaar opgenomen, maar dit overzicht bevat slechts een opsomming van de betrokken onderdelen en bijbehorende baten en kosten. Het geven van concrete prestatie-informatie over de directe gevolgen van beleid betekent dat het accent ligt bij de binnen het begrotingsjaar te realiseren gevolgen van dit beleid. De op langere termijn en met behulp van anderen te bereiken maatschappelijke effecten worden weliswaar kort aangeduid, maar spelen geen rol bij de uitoefening van de sturende en controlerende rol van Provinciale Staten (PS) op basis van de programmabegroting voor één specifiek jaar.

Nadat in 2009 enkele programma’s bij wijze van proef werden uitgewerkt volgens deze ideeën, was de programmabegroting voor 2010 de eerste die geheel volgens de nieuwe opzet was uitgewerkt. Om een beeld te krijgen van de betekenis van deze vernieuwing in de praktijk – en uiteindelijk ook van de mate waarin de programmabegroting 2010 van de provincie Groningen voldeed aan de door het Rijk geformuleerde ambities – hebben we in de periode 2009-2011 op verschillende manieren onderzoek gedaan (Ter Bogt et al., 2011). Onderstaand doen we hier kort verslag van.

Gebruik van de nieuwe programmabegroting door Statenleden
Tijdens het proces van vernieuwing van de programmabegroting, in 2008 en 2009, hebben wij vrij uitgebreid overleg gehad met een stuurgroep uit PS die het proces begeleidde en twee Statencommissies. Die toonden zich positief over de uiteindelijk gerealiseerde veranderingen en oordeelden dat betere informatie werd gegeven over activiteiten en effecten dan in het verleden.
De stuurgroep wilde zelfs dat alle programma’s, in plaats van een beperkt aantal, specifieke prestatie-informatie bevatten. Bij deze betrokkenen was dus een behoorlijk enthousiasme over de selectiviteit en vooral over het vermelden van concrete informatie over effecten in de programmabegroting. Om een beeld te krijgen van de mate waarin dit alles leidde tot actief gebruik van de beschikbare informatie, hebben we in de periode december 2010-januari 2011 een enquête gehouden onder alle leden van PS. Van de 43 Statenleden hebben er, na een schriftelijke herinnering en een herinnering per e-mail, 21 gereageerd op onze enquête (respons 49%). Op basis van de enquête kwam het navolgende naar voren over het gebruik van de programmabegroting.

• Ongeveer twee derde van de respondenten zegt de algemene delen van de programmabegroting te lezen en de delen die betrekking hebben op de Statencommissie waarvan ze lid zijn. Een derde van de respondenten leest vrijwel de gehele begroting.
• Iets minder dan de helft van de respondenten stelt dat in de vergadering van PS vooral de hoofdlijnen van het financiële beleid aan de orde komen, terwijl in de Statencommissies de desbetreffende onderdelen van het beleid (programma’s) uitgebreider worden besproken. Overigens is zo’n 38% van de respondenten van mening dat de begroting in PS en/of Statencommissies weinig diepgaand aan de orde komt. Slechts 14% ervaart dat sprake is van een intensieve bespreking in PS en de Statencommissies.

Als we kijken naar de reacties van de Statenleden op de enquête, zegt dus ruim 60% dat er bij de bespreking van de programmabegroting vrij uitgebreide aandacht is voor (tenminste) de hoofdlijnen van het financiële beleid en voor de inhoud van de programma’s. Nu kan die aandacht er in algemene zin zijn, maar dat bleek niet direct uit het gebruik tijdens vergaderingen van concrete informatie uit de programmabegroting en -rekening. Wij woonden als toehoorder vanaf de publieke tribune enkele vergaderingen van PS en Statencommissies bij en lazen ook de uitgebreide verslagen van verschillende vergaderingen. De Statenleden lieten zich in die vergaderingen weliswaar positief uit over de veranderingen in de programmabegroting. Maar de manier waarop de begroting en jaarrekening 2009 en de programmabegroting 2010 werden besproken, wekte bij ons de indruk dat de nieuwe begrotingsinformatie in de betrokken vergaderingen in beperkte mate en weinig kritisch werd gebruikt. Ook bleek weinig van een kritische opstelling van de PS-leden ten opzichte van soms toch vaag geformuleerde beleidsambities in de programmabegroting of onduidelijke verantwoordingen in de jaarrekening. Voor zover bij de bespreking van de Voorjaarsnota, waarbij op hoofdlijnen al invulling wordt gegeven aan de programmabegroting, beleidsvoorstellen vanuit PS werden aangedragen, waren deze vaak inhoudelijk en qua ermee te bereiken effecten eveneens weinig specifiek.

Anders gezegd, de Statenleden hadden in de vergaderingen beperkte aandacht voor een consequente en concrete beantwoording van de drie w-vragen in de programmabegroting. Verder bleef de situatie bestaan dat de ambtelijke organisatie en GS in feite de inhoud aandragen van de programmabegroting en -rekening en de Voorjaarsnota. Ondanks de positieve houding van de Statenleden over de opzet en inhoud van de vernieuwde programmabegroting, kwamen de kaderstellende en controlerende rol dus in de praktijk van de desbetreffende vergaderingen nog weinig uit de verf (zie ook Schilder et al., 2010, pp. 33-37, voor een vergelijkbare conclusie).

De waardering voor de vernieuwde programmabegroting
Zou het vrij beperkte gebruik van de informatie in de programmabegrotingen misschien te maken kunnen hebben met een bij nader inzien toch matige waardering van de Statenleden voor de programmabegroting? Op basis van de enquête kan dat zeker niet worden gesteld. Van de respondenten op de enquête geeft namelijk 90% aan waardering te hebben voor de selectiviteit van de vernieuwde programmabegroting (waardoor de aandacht gericht wordt op de beleidsprioriteiten en politiek belangrijke punten, wat aansluit bij de ambities van het Rijk met de programmabegroting).

Ook de concreetheid van de prestatie-informatie in de vernieuwde programmabegroting werd door een ruime meerderheid van de respondenten (70%) positief beoordeeld. Ook dat is een belangrijk punt, gezien de bij de introductie van de programmabegroting door het Rijk geformuleerde ambities. De respondenten gaven wel aan dat de programma’s soms nog teveel wollig taalgebruik bevatten. Verder gaf het overgrote deel van de respondenten aan dat de belangrijkste politieke keuzes worden gemaakt bij de bespreking van de Voorjaarsnota, maar dat betekent volgens hen niet dat de programmabegroting onbelangrijk is geworden.

De waardering voor de vernieuwde programmabegroting is dus volgens de enquête vrij hoog, maar dat vertaalde zich niet in een zichtbaar intensief gebruik van de informatie uit de programmabegroting tijdens de vergaderingen van PS en Statencommissies, zoals we al aangaven. We plaatsen hierbij de kanttekening dat we betwijfelen of alle Statenleden de tijd, kennis en/of ervaring hebben om grote delen van het provinciale beleid en de programmabegroting inhoudelijk te beoordelen en te sturen en controleren. Weliswaar is dat de taak die de Statenleden in het duale stelsel toebedeeld hebben gekregen, maar het is twijfelachtig of dit altijd realistisch is, mede omdat het Statenlidmaatschap voor de meesten van hen een parttime functie is. Bovendien bestaat het ‘politieke handwerk’ vaak niet primair uit het sturen op hoofdlijnen, maar meer uit het behartigen van vele ‘details’, zoals ook BMC vaststelde. Aan het einde van dit artikel komen we hierop terug. Eerst geven we een inhoudsanalyse van de programmabegroting 2010.

Inhoudsanalyse van de prestatie-informatie
Wij hebben elk van de in totaal 66 subprogramma’s binnen de tien programma’s van de programmabegroting 2010 beoordeeld op het type prestaties (alleen activiteiten, activiteiten en effecten, of alleen effecten in het betrokken begrotingsjaar) en de concreetheid van de over de activiteiten en/of effecten vermelde prestatiegegevens (laag, een combinatie van laag/hoog, of hoog).¹ Ook hebben we gekeken naar de rol van de provincie bij alle subprogramma’s (waarbij we onderscheidden: ondersteuner, regisseur, toezichthouder, planner en uitvoerder). Wij gingen (en gaan) er namelijk van uit dat de rol die de provincie speelt, invloed kan hebben op het type of de concreetheid van de prestatie-informatie. Zo verwachtten we dat concretere prestatie-informatie verstrekt wordt (en kàn worden gegeven) als de provincie zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering dan wanneer het gaat om een regisserende rol, waarbij de provincie probeert enkele partijen bij elkaar te brengen, zodat die iets kunnen realiseren.

Tabel 1. Classificatie van prestaties in de subprogramma's op basis van prestatietype en concreetheid van prestatie-informatie; percentages*
* In elke cel wordt de relatieve frequentie (percentage van het totaal) weergegeven. De percentages in de tabel zijn afgerond op gehele getallen.

Tabel 1 geeft enkele uitkomsten van de inhoudsanalyse weer. De tabel laat zien dat zo’n 64% van de subprogramma’s uitsluitend activiteiten weergeeft en dat de overige 36% van de subprogramma’s activiteiten en effecten bevat. Geen enkel subprogramma vermeldt uitsluitend effecten. Verder zien we dat de concreetheid van de prestatie-informatie bij 70% van de subprogramma’s ‘gemengd’ is, dat wil zeggen een combinatie van lage en hoge concreetheid van prestatie-informatie. In meer algemene zin concluderen we dat de begroting 2010 zo op het oog niet voldoet aan de eisen die er vooraf aan werden gesteld. Zo bevat een meerderheid van de subprogramma’s geen informatie over effecten in het begrotingsjaar, terwijl de programmabegroting effectgeoriënteerd zou moeten zijn. Verder wordt meestal een mix van concrete en vrij vage prestatiegegevens verschaft, terwijl het de bedoeling was concrete prestatie-informatie te verstrekken. Deze oordelen verdienen echter een nadere nuancering, zoals de voorbeelden van drie subprogramma’s in tabel 2 laten zien.

Tabel 2. Voorbeelden van prestatie-informatie in enkele subprogramma's met een uiteenlopend karakter*
* Soms zijn de teksten uit de programmabegroting 2010 hier iets vereenvoudigd weergegeven.

De voorbeelden in tabel 2 verschillen qua type prestaties (uitsluitend activiteiten, zoals bij a en b, of activiteiten en effecten, zoals bij c) en de concreetheid van de prestatie-informatie (laag, zoals bij a, of gemengd, zoals bij b en c). De voorbeelden in tabel 2 maken duidelijk dat het niet altijd gemakkelijk is, of misschien zelfs onmogelijk, om heel concrete prestatie-informatie te geven betreffende het begrotingsjaar. Juist bij een provinciale overheid, die veel ondersteunende, regisserende en plannende (coördinerende) taken verricht, kan dat een probleem zijn. Dat betekent dat de ambities en het ‘sjabloon’ (met de drie w-vragen) zoals het Rijk die bij de introductie van de programmabegroting heeft geformuleerd, lang niet altijd goed te hanteren is.

Wij zijn van mening dat de rol die de provincie speelt, invloed kan hebben op de vraag of activiteiten én effecten kunnen worden gespecificeerd, of dat misschien moet worden volstaan met het weergeven van uitsluitend activiteiten. Het voorbeeld van de spoorwegverbinding Groningen-Veendam laat zien dat het zinvol is hier uitsluitend activiteiten weer te geven, omdat de effecten (in termen van bijvoorbeeld de reistijd) niet direct beïnvloedbaar zijn door (en ook geen directe verantwoordelijkheid zijn van) de provincie, aangezien een spoorwegbedrijf uit de private sector de treinverbinding exploiteert.

Verder kan de concreetheid van de prestatie-informatie afhankelijk zijn van de fase van de beleidscyclus waarin een bepaald subprogramma zich bevindt. In een vroeg stadium van deze cyclus, dat wil zeggen wanneer beleid nog moet worden ontwikkeld, is het niet altijd mogelijk de prestatie al precies te omschrijven. In een later stadium in de beleidscyclus, wanneer beleidsuitvoering aan de orde is, kunnen activiteiten en/of effecten waarschijnlijk concreter worden gespecificeerd. Al was bij de wetgeving van veiligheidsrisico’s een nadere aanduiding van de beleidsambities mogelijk geweest (anders komt de vraag op waarom dit onderdeel al in de programmabegroting staat), het geven van prestatie-informatie over nog te ontwikkelen beleid is waarschijnlijk niet haalbaar. Beide andere voorbeelden (de spoorverbinding en het jeugdbeleid) verkeren in de fase van de beleidsuitvoering en lenen zich er wel voor concrete prestatie-informatie te vermelden.²

Tot slot geldt voor het jeugdbeleid (versterking voorliggende voorzieningen) dat de provincie hier weliswaar forse verantwoordelijkheden heeft, maar dat haar rol een combinatie is van regisseur en toezichthouder en ten dele planner. De provincie kan dus een belangrijk deel van de met het beleid te realiseren effecten niet direct zelf beheersen en tot stand brengen (maar er uiteraard wel afspraken over maken bij bijvoorbeeld subsidieverlening). Net als bij de spoorweg Groningen-Veendam geldt ook hier dat de provincie wel kan coördineren, afspraken kan maken en tot op zekere hoogte kan sturen en controleren, maar het is twijfelachtig in hoeverre ze in de programmabegroting werkelijk ook per begrotingsjaar geheel door haar zelf te beïnvloeden effecten kan vermelden.
Dat maakt de kaderstellende en controlerende taak van PS moeilijk of soms onmogelijk.

Nabeschouwing en conclusie
Ons onderzoek in Groningen geeft aan dat leden van Provinciale Staten soms een beter gebruik zouden kunnen maken van de in een programmabegroting beschikbare informatie. Ook de inhoud van de programmabegroting valt op diverse plaatsen te versterken, bijvoorbeeld als het gaat om de vermelde prestatie-informatie.

Ons onderzoek bij de provincie Groningen maakt echter ook duidelijk dat de ambities van het duale stelsel, met name ook de kaderstellende en controlerende rol van PS, in de praktijk moeilijk zijn te realiseren. Daarbij gaat het misschien niet in de eerste plaats of alleen om een gebrek aan interesse in ‘financiële’ planning- en controldocumenten, maar ook om beperkingen die te maken hebben met bijvoorbeeld de beschikbare hoeveelheid tijd en de kennis en ervaring van Statenleden. Verder hebben we, meer principieel, kunnen constateren dat het, gezien het provinciale takenpakket, bij diverse beleidsonderdelen niet realistisch is om te verwachten dat concrete prestatiegegevens over in het begrotingsjaar te bereiken effecten in de programmabegroting zijn op te nemen. Als het gaat om de vermelding van prestatiegegevens, is naar ons oordeel dan ook een gedifferentieerde aanpak gewenst, waarbij rekening wordt gehouden met het beleid waar het om gaat. Soms is vermelding van concrete prestatie-informatie goed te realiseren. In andere gevallen is het vermelden van concrete gegevens over effecten niet mogelijk, omdat het beleid nog in een voorbereidende fase zit. Verder heeft de provincie in veel gevallen geen uitvoerende rol in het beleid, maar eerder een stimulerende en coördinerende, waarbij een directe invloed op de uitvoering en de te bereiken effecten ontbreekt. Het ‘sjabloon’ van de drie w-vragen van de programmabegroting voldoet dan niet, zeker niet voor wat betreft de vraag welke effecten door de provincie in het begrotingsjaar gerealiseerd worden.

Naar onze opvatting zou de rijksoverheid in den Haag zich moeten buigen over dit probleem dat bij provincies speelt en – wellicht in iets mindere mate – ook bij gemeenten. Op het niveau van de rijksoverheid lijkt inmiddels met het zogenaamde ‘Verantwoord begroten’ een forse kentering te zijn opgetreden in de met het VBTB-beleid geformuleerde ambities over het vermelden van prestatiegegevens in de rijksbegroting. Zo wordt in een brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer gesteld dat “[i]n de praktijk gebleken is dat niet alle doelstellingen goed te vertalen zijn in meetbare indicatoren in termen van output of outcome.” Daarbij wordt geconstateerd dat er ook internationaal, bijvoorbeeld bij de OECD, toenemende kritiek is op de begrotingspresentatie volgens het principe van output (producten) of outcome (effecten), oftewel prestatiebegrotingen (Tweede Kamer, 2010-2011, nr. 26, pp. 3-4). Daarom wordt door de minister onder meer een beperking van de in rijksbegrotingen te vermelden prestatiegegevens voorgestaan. Het ministerie van BZK zou ook weer eens kunnen nadenken over de bij de introductie van het duale stelsel en de programmabegroting geformuleerde ambities en zich kunnen beraden over de aan programmabegrotingen van provincies (en gemeenten) te stellen eisen. Het is weinig zinvol om als Haagse overheid ambities te blijven koesteren als is geconstateerd dat ze eigenlijk ten dele berusten op luchtkastelen of bluf.

H.J. (Henk) ter Bogt is bijzonder hoogleraar overheidsmanagement en universitair hoofddocent management accounting aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.
G.J. (Jan) van Helden is emeritus hoogleraar management accounting aan de Rijksuniversiteit Groningen en doet onderzoek op het terrein van accountinginnovaties in de publieke sector.
B. (Berend) van der Kolk MSc is docent accounting en onderzoeker in opleiding (AIO) aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Rijksuniversiteit Groningen.

Noten
¹ Elk subprogramma is beoordeeld door steeds twee onderzoekers; in geval van verschillen in de toegekende scores, zijn de definitieve scores na onderling overleg bepaald. Door deze aanpak is geprobeerd de subjectiviteit in de beoordeling zoveel mogelijk te beperken. Een geheel ‘objectief’ oordeel over teksten is overigens niet mogelijk, omdat veel teksten door verschillende personen op een verschillende manier geïnterpreteerd en gewaardeerd kunnen worden. In die zin zijn de uitkomsten van onze classificatie en ook de cijfers in tabel 2 dus enigszins globaal.
² Deze relatie blijkt ook in meer algemene zin op te gaan: naarmate subprogramma’s in een latere fase van de beleidscyclus verkeren, is vermelding van meer concrete prestatie-informatie mogelijk.

Literatuur

• Bogt, ter, H.J. en G.J. van Helden, 2008, Provincie Groningen vernieuwt programmabegroting, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control (TPC), jrg. 6, nr. 6, pp. 10-15.
• Bogt, ter, H.J., G.J. van Helden en B. van der Kolk, 2011, Een evaluatie van de vernieuwde programmabegroting van de provincie Groningen, Rijksuniversiteit Groningen.
• Ministerie BZK/VNG, 2002, Handreiking concrete gevolgen van dualisering voor gemeenten, VNG Uitgeverij, Den Haag.
• Schilder, N.A.C., H. Aardema, M. van Dam, R. Koldenhoff, H.M. Geuzendam, 2010, Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies – Eindrapportage Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, BMC, Amersfoort.
• Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, 2003, nr. 27, Besluit van 17 januari 2003, houdende de voorschriften voor de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten).
• Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2010-2011, 31865, nr. 26, Verbetering verantwoording en begroting, brief van de minister van Financiën.