Het BBV in de praktijk

De redenen voor de vervanging van de CV95 door het BBV was onder andere de dualisering van het gemeentebestuur. De dualisering leidde er volgens de Commissie BBV toe dat een andere begrotings- en verantwoordingsopzet wenselijk was om daarmee de raad in zijn kaderstellende en controlerende taak beter te ondersteunen. De belangrijkste kenmerken zijn dat gemeenteraden de uitgaven op een beperkt aantal programma’s autoriseren, waarbij per programma de maatschappelijke doelen worden aangegeven. De vraag is wat de ervaringen tot nu zijn en of op grond van deze ervaringen aanpassingen van het BBV wenselijk zijn.

BBV: bekritiseerd en omarmd
Het BBV werd gepresenteerd als een uitvloeisel van de dualisering, waarbij gemeenteraad en college van B&W elk een eigen positie hebben: middels de programmabegroting stelt de gemeenteraad kaders vast, waarbinnen het college van B&W bestuurt. Al in 2004 kwam kritiek op het BBV en wel uit onverwachte hoek. Elzinga, die de staatscommissie voorzat die geadviseerd heeft hoe de in het regeerakkoord van 1998 voorziene dualisering vorm moest krijgen, heeft zich in verschillende columns sterk tegen de programmabegroting gekeerd, die hij als een vervuiling van de dualisering beschouwde.²

En onlangs concludeerde Van der Woude in zijn proefschrift Financiële controle in het gemeenterecht dat de programmabegroting zoals deze door het ministerie van BZK en allerlei adviesbureaus wordt gepropageerd, de macht van de gemeenteraad inperkt, terwijl het juist de bedoeling van de dualisering was die macht te versterken.³ Hij constateert echter ook dat de regelgeving zelf niet verplicht om het aantal programma’s beperkt te houden en adviseert gemeenteraden daarom met een groot aantal programma’s te werken.
Tegenover deze kritische kanttekeningen staat een evaluatie door het bureau BMC in opdracht van het ministerie van BZK.⁴ De resultaten daarvan zijn aanzienlijk positiever dan wij verwachtten op grond van de hierboven vermelde waarnemingen. De onderzoekers stellen: “Op basis van het onderzoek kan worden geconcludeerd dat alle gemeenten en provincies in algemene zin nu goed uit de voeten kunnen met het bestaande instrumentarium. Men is geen voorstander van ingrijpende wijzigingen van het huidige instrumentarium.” (p. 6)

Deze conclusie is vooral gebaseerd op een internetenquête en op gesprekken met politici en ambtenaren. Het gevaar van enquêtes en interviews is echter dat conflicterende antwoorden gegeven kunnen worden. En dat er sprake is van conflicterende antwoorden, blijkt wanneer we de antwoorden op vraag 22c vergelijken met die op vraag 22a. Bij de eerste vraag zegt de meerderheid van de geënquêteerden dat de informatie begrijpelijk is voor raad en Staten (58% (zeer) eens tegen 11% (zeer) oneens), maar bij de tweede vraag dicht men het gemiddelde raads- en Statenlid onvoldoende kennis toe om die informatie te begrijpen (67% versus 10%). Er is dus niets mis met de informatie, er is iets mis met degenen voor wie die bestemd is. Maar wanneer dat laatste waar is, dan moet men toch erkennen dat het BBV zijn doel niet bereikt heeft.

Noch Van der Woude noch BMC baseren zich op de begrotingsstukken zoals ze in de praktijk vorm hebben gekregen. Voor ons recent verschenen boek Begroten met beleid hebben wij dat wel gedaan. Wij hebben ons daarbij gericht op de volgende aspecten:

• het aantal programma’s;
• de autorisatie; beperken gemeenraden de autorisatie inderdaad tot de uitgaven per programma;
• de opbouw van de begroting; gebeurt dat vanuit de gewenste maatschappelijke effecten;
• de drie w-vragen; in navolging van het VBTB-proces bij het Rijk, stelt men zich tot doel de drie w-vragen te beantwoorden: ‘Wat willen we bereiken?’, ‘Wat gaan we daardoor doen?’ en ‘Wat mag het kosten?’; hoe gaat dat in de praktijk?

Bij de selectie van de onderzochte gemeenten hebben we vanwege de continuïteit dezelfde gemeenten gekozen als in ons eerdere onderzoek naar de toepassing van productbegroting: Amersfoort, Arnhem, Breda, Delft, Dordrecht, Groningen, Haarlem, Hilversum en Tilburg.

De programma’s
Alle beschouwde gemeenten hebben conform het BBV een programmabegroting, waarbij de gemeentelijke activiteiten in een betrekkelijk klein aantal programma’s zijn geclusterd, soms (Arnhem) ‘taakvelden’ genoemd. Het aantal varieert van zes (Dordrecht) tot zeventien (Hilversum en Tilburg). Nergens zien we dat de gemeenteraad bewust gekozen heeft voor een groot aantal programma’s om op een lager aggregatieniveau te kunnen sturen. Sommige gemeenten delen de programma’s weer op in deelprogramma’s, in Dordrecht ‘thema’s’ genoemd en in Haarlem ‘beleidsvelden’, andere kiezen ervoor activiteiten die extra bestuurlijke aandacht vragen samen te vatten in ‘programma’s’ (Arnhem) of ‘stadsprogramma’s’ (Breda). Tilburg bundelt de programma’s weer in pijlers. Sommige gemeenten geven een verder opsplitsing in activiteiten en/of producten, of presenteren een volledige productenraming, waarbij opvalt dat de term ‘product’ niet wordt gebruikt voor homogene producten waarbij het begrotingsbedrag wordt berekend vanuit aantal en kostprijs per eenheid, maar dat de term ‘product’ gebruikt wordt waar vroeger de term ‘functie’ werd gebruikt.

De autorisatie
Uit ingediende amendementen blijkt dat gemeenteraden zich niet beperken tot het autoriseren van de bedragen per programma of deelprogramma, maar zich ook bezighouden met de activiteiten binnen die programma’s en de bedragen die daarvoor geraamd worden. Ook wanneer het college er nadrukkelijk op wijst dat alleen de bedragen per programma geautoriseerd worden, zoals in Amersfoort, houdt de raad de mogelijkheid om op een lager niveau te amenderen, omdat de te accorderen nota met bezuinigingen op een veel lager aggregatieniveau is opgesteld.
Dit laatste geeft waarschijnlijk de verklaring voor de tegenstelling tussen de negatieve reacties op het BBV in de begintijd en de relatieve tevredenheid die BMC recent constateerde: in de loop van de tijd zijn gemeenteraden zich minder gaan aantrekken van de beperkingen die het BBV oplegde, en amendeert men de begroting op dezelfde wijze waarop men dat ook deed vóór het BBV werd ingevoerd. Het kan ook verklaren dat bij de door ons beschouwde gemeenten de raad berust heeft in een betrekkelijk klein aantal programma’s: er zijn andere manieren om op een lager aggregatieniveau invloed uit te oefenen.

Afleiding begrotingsbedragen
Nergens worden de uitgaven per (deel)programma afgeleid uit de maatschappelijke doelen (Wat willen we bereiken?) en de daartoe te ondernemen activiteiten (Wat gaan we daarvoor doen?), maar bij alle beschouwde gemeenten zijn deze gebaseerd op een incrementele systematiek. De begroting voor het nieuwe jaar wordt opgebouwd vanuit die voor het lopende jaar, op basis van financiële ontwikkelingen (rentevoet, salarisstijging) en beleidsmatige mutaties (intensiveringen, bezuinigingen). Deze laatste hebben betrekking op de activiteiten en de daarmee gemoeide bedragen, maar daarbij wordt geen kwantitatieve relatie gelegd met de nagestreefde maatschappelijke doelen. Dat maakt het ook mogelijk een begroting op te stellen wanneer de te bereiken doelstelling niet gekwantificeerd zijn.
Ingediende amendementen zijn ook niet gerelateerd aan de te bereiken doelen, maar aan de activiteiten. Typerend is de gemeente Arnhem, waar de raad bij amendement de subsidie aan ‘Ome Joops toer’ toevoegt aan de lijst van activiteiten, daar ook een dekking voor aangeeft, maar geen relatie legt met de te bereiken maatschappelijke doelen. Of de gemeente Tilburg, waar de raad besluit tot een erkenningssubsidie aan het platform Helikopterview, los van de jarenlange pogingen in deze gemeente om te begroten aan de hand van maatschappelijke doelstellingen.

De drie w-vragen
Uit de afleiding van de begrotingsbedragen kan men opmaken dat de drie w-vragen in feite in omgekeerde volgorde worden beantwoord. Op een veel lager niveau dan dat van de programma’s wordt vastgesteld hoeveel geld er nodig is bij ongewijzigd beleid. Vandaar uit worden de begrotingsbedragen per (deel) programma vastgesteld. Hierop kunnen beleidsmatige mutaties plaatsvinden, gericht op de activiteiten. Bij bezuinigingen zal men dan vaak proberen tot een grotere doelmatigheid te komen, zodat er geen relatie is tussen de wijziging in de taakuitvoering en de effecten van het beleid. Ten slotte probeert men maatschappelijke doelstellingen te formuleren en die te kwantificeren. Dat proces verloopt zeer moeizaam, vaak blijven veel indicatoren oningevuld. Ook zonder die doelstellingen functioneert de gemeente echter rustig door.
Het formuleren van de w-vragen in omgekeerde volgorde draagt aanzienlijk bij aan de financiële beheersbaarheid van de gemeente, omdat het beleidsafdelingen dwingt de activiteiten aan te passen aan het eerder vastgestelde budget. Opmerkelijk is dat het haast nooit zichtbaar is dat bezuinigingen ook leiden tot aanpassing van de maatschappelijke doelstellingen.
De omkering van de drie w-vragen zien we ook bij sommige aanbestedingsprocedures. Bij aanbesteding van het openbaar vervoer is het niet ongebruikelijk om het tendersysteem toe te passen, waarbij het beschikbare bedrag een gegeven is en de aanbiedingen van verschillende bedrijven getoetst worden op van te voren geformuleerde criteria, zoals de dekking van het concessiegebied door haltes en de vervoersprestatie. Dit verdraagt zich niet met de VBTB-doctrine, maar is wel heel praktisch.

Ons oordeel over het BBV
Op basis van de programmabegrotingen van de door ons beschouwde gemeenten kan het BBV niet anders dan als een mislukking worden beschouwd: kwantitatieve maatschappelijke doelen spelen zowel in het begrotingsproces als bij de vaststelling van de rekening nauwelijks een rol. Wethouders worden ook niet echt afgerekend op de maatschappelijke doelstellingen, noch in positieve, noch in negatieve zin.

In principe zijn er twee verklaringen voor de geringe rol die maatschappelijke doelstellingen tot nu toe spelen in de besluitvorming, ondanks VBTB en BBV. De ene is dat bestuurders en politici zich tot nu toe onvoldoende hebben ingespannen voor een programmabegroting die aan de eisen voldoet. Misschien willen ze dat ook wel niet, omdat ze zich daarmee veel te kwetsbaar maken. Dat is de opinie van veel adviseurs. Die opvatting is niet geheel van eigenbelang ontbloot, want zo blijft er werk aan de winkel en dus brood op de plank. Men is bereid overal de effectiviteit van te meten, behalve van effectiviteitonderzoek zelf.
Hier tegenover staat de gedachte dat de aannames die ten grondslag liggen aan het BBV in hoge mate aanvechtbaar zijn. Het BBV bouwt voort op het gedachtegoed van New Public Management. Daarbij worden marktinstrumenten gebruikt om de organisatie aan te sturen. Dat is niet vanzelfsprekend. Er zijn ook andere sturingsmethoden. Ouchi onderscheidt naast marktinstrumenten bureaucratische voorschriften en clan control, waarbij medewerkers worden geselecteerd op hun competentie en motivatie, maar eenmaal aangesteld een grote vrijheid hebben om volgens hun eigen professionele inzichten te werken.⁵

Bij het BBV is gekozen voor het marktmechanisme, waarbij de gemeenteraad een aantal budgetten autoriseert en daar tegenover het college zich bindt aan te realiseren maatschappelijke doelen. Wanneer dat zou werken, zou dat de gemeenteraad veel macht geven. Het is dan alsof de raad tegen betaling voor een hoger veiligheidsniveau kan kiezen, zoals je de thermostaat in de huiskamer een graadje hoger of lager zet. Er zijn echter ten minste drie redenen waarom dit in de praktijk niet werkt en in de meeste gevallen ook niet kan werken:

• Overheidsbeleid heeft alleen effect op termijn. Voor zover de overheid in staat is de veiligheid of de werkgelegenheid te beïnvloeden, geldt dat nauwelijks voor het jaar waarin de uitgaven worden gedaan, maar zijn ze de maatschappelijke effecten afhankelijk van de inspanningen in een reeks van jaren.
• In de meeste gevallen is de causale relatie tussen beleid en effect zwak en moeilijk te expliciteren. De economische ontwikkelingen in de wereld zijn daar het meest sprekende voorbeeld van. Men heeft te maken met slecht voorspelbare zelfversterkende processen en moeilijk te beïnvloeden culturele factoren.
• Op veel terreinen is de gemeente niet de enige speler en vaak zelfs niet de belangrijkste. De politie, woningcorporaties en scholen hebben hun eigen agenda en zijn niet gehouden zich door de gemeente de wet te laten voorschrijven.

Dit type argumenten heeft de rijksoverheid gebracht tot het project Verantwoord Begroten, waarbij de Tweede Kamer weer op een lager aggregatieniveau budgettaire zeggenschap krijgt. Daarbij gaat het dan ook niet alleen over wat men wil bereiken, maar ook over de manier waarop, bijvoorbeeld de uitgaven voor ICT. Wanneer de Tweede Kamer aan 120 begrotingsartikelen niet genoeg blijkt te hebben, kan men dan in redelijkheid volhouden dat voor de gemeenten tien programma’s volstaan?

De praktijk leert dus dat het BBV niet voldoet en dat de enige reden waarom er over het BBV zo weinig klachten worden vernomen, is dat gemeenteraden wegen hebben gevonden om het BBV te omzeilen. Moeten we daar vrede mee hebben? We moeten dan wel constateren dat de manier waarop het in de praktijk toe gaat weinig meer met rationaliteit te maken heeft, terwijl het BBV natuurlijk juist wel is ontwikkeld vanuit de behoefte aan rationaliteit.
Rationeel bestuur bereik je echter niet, wanneer je betrekkelijk arbitraire cijfers vaststelt voor gewenste maatschappelijke doelen, zonder dat duidelijk is waarom met het gevoteerde budget nu juist die resultaten kunnen worden behaald en waarom je naar dat niveau zou streven. In die benadering worden verschillende overheidstaken ook veel te veel over één kam geschoren.

Een alternatieve benadering
Wij onderscheiden vier aspecten waarin overheidstaken van elkaar kunnen verschillen, en die relevant zijn voor de wijze van begroten en verantwoorden: het motief voor overheidsingrijpen, de positie van de inwoners tegenover de overheid, de aard van het bedrijfsproces en de mogelijkheid activiteiten en keuzes dienaangaande over te laten aan anderen. Gedeeltelijk zijn deze aspecten aan elkaar gerelateerd, gedeeltelijk ook niet.

Bij het motief voor overheidsingrijpen is allereerst van belang of er identificeerbare gebruikers zijn. Zijn die er niet, dan is in ieder geval de betaling voor het verrichten van de taak door de individuele gebruiker, zoals dat in een normale marktsituatie gebeurt, geen optie. Het motief voor de overheid om een taak op zich te nemen kan dan zijn het collectief profijt (bestuur, defensie) of de intrinsieke waarde (natuurbehoud, cultuurbeleid). Soms zijn er wel identificeerbare gebruikers, maar subsidieert of belast de overheid het gebruik vanwege positieve of negatieve externe effecten in de sfeer van het collectief profijt of de intrinsieke waarde.
Zijn er wel identificeerbare gebruikers, dan kan het motief voor overheidsingrijpen gelegen zijn in de hoge transactiekosten (we heffen geen tol op fietspaden), in het draagvlakmotief (goederen met hoge initiële kosten kunnen alleen geproduceerd worden bij voldoende vraag; is die onvoldoende voor een rendabele exploitatie maar is er wel een substantiële vraag dan kan de overheid te hulp schieten, zoals bij het openbaar vervoer), in het merit good-motief (ook mensen met weinig geld moeten goed kunnen wonen en kunnen profiteren van de gezondheidszorg), het demerit good-motief (de overheid beschermt het individu door bijvoorbeeld het gebruik van verslavende middelen te ontmoedigen of te verbieden) en het monopoliekarakter.

Daarnaast is de positie van de inwoners ten opzichte van de overheid van belang. Wanneer we invloed uitoefenen op beslissingen of gebruik maken van gratis voorzieningen zijn we burger, wanneer we onderworpen zijn aan verboden of verplichtingen zijn we onderdaan, wanneer we vrijwillig tegen betaling van een dienst gebruik maken (schouwburg, zwembad) zijn we klant, en wanneer we gebruik maken van een voorziening waarbij we gebonden zijn aan door de instelling vastgestelde regels zijn we cliënt.

Het derde onderscheid betreft de wijze van bedrijfsvoering: stuurt de overheid de organisatie aan middels transacties, middels bureaucratische voorschriften, of door de selectie op motivatie en competentie.

Vaak is het mogelijk taken aan anderen over te laten, maar dat kan op verschillende manieren. Het kan op basis van uitbesteding, waarbij de te leveren prestaties exact omschreven zijn (de bouw van een kantoor), er kan allocatieve macht worden overgedragen, op basis van de representativiteit van de uitvoerder (het gemeentefonds), het kan gaan om verzelfstandigde overheidsdiensten die juridisch van de overheid gescheiden zijn maar door de subsidierelatie sterk van de overheid afhankelijk zijn en hun beleid sterk afstemmen op de wensen van de subsidiegever, en het kan gaan om vraaggestuurde organisaties, waarbij cliënten de keuze hebben tussen meerdere uitvoerende organisaties die betaald worden op basis van het aantal cliënten. De gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs is een vroeg voorbeeld van dat laatste.

Er is geen een-op-een correspondentie hoe taken op deze verschillende aspecten scoren. Maar er zijn wel verbanden. Zo is het voor de hand liggend dat bij taken zonder identificeerbare gebruikers we geen klant of cliënt kunnen zijn, maar alleen burger of onderdaan. Bij andere taken is het gebruik een belangrijk aspect van het voortbrengingsproces, tussen het product en het maatschappelijk effect, dat vaak over het hoofd wordt gezien.
Merit goods kunnen meestal goed worden geleverd door meerdere aanbieders, in tegenstelling tot de meeste goederen en diensten die de overheid vanuit andere motieven levert. Dit maakt deze goederen geschikt voor levering door vraaggestuurde organisaties. De overheid stelt daarbij wel eisen ten aanzien van de kwaliteit; dit maakt de gebruikers tot cliënten.

Een van de misverstanden die ten grondslag liggen aan BBV en VBTB is dat het functioneren van de overheid geheel gericht is op maatschappelijke veranderingen (wat willen we bereiken?), terwijl het vaak gaat om de levering van diensten aan de inwoners waarbij om een van de hiervoor genoemde redenen collectieve bekostiging meer adequaat is dan betaling door individuele gebruikers.

Wij bepleiten dat met een zekere frequentie de gemeente beleidsnota’s uitbrengt over verschillende taakvelden. Een concrete aanleiding daarvoor kan zijn de aankondiging van nieuw beleid in het collegeprogramma, de overdracht van taken door het Rijk of te verrichten grote investeringen. Maar ook zonder zo’n concrete aanleiding is het raadzaam van tijd tot tijd ‘het bed op te schudden’.
In zo’n beleidsnota moet allereerst aan de orde komen wat het motief is waarom de gemeente een bepaalde taak uitvoert of subsidieert. Soms kunnen dat meerdere motieven zijn: straatverlichting is er niet alleen voor de sociale veiligheid maar ook voor de verkeersveiligheid. Straatverlichting kan bovendien bijdragen aan de kwaliteit van de openbare ruimte, terwijl bij vervanging ook het energiebeleid in het geding is.
Vanuit het motief voor overheidsingrijpen kan men vervolgens voor een meerjarige periode een doelstelling beredeneren en aangeven hoe men die bereikt en hoeveel geld daarvoor nodig is. Met de jaarlijkse vaststelling van de begroting vindt de autorisatie plaats, die gekoppeld is aan de te ondernemen activiteiten. Die vinden plaats in het begrotingsjaar en daarbij is in sommige gevallen ook een resultaatverplichting mogelijk. Ten aanzien van doelstellingen in de sfeer van aantallen gebruikers of gewenste maatschappelijke effecten vindt wel monitoring en evaluatie plaats, maar niet een vorm van afrekenen. Het niet bereiken van doelstellingen kan zowel reden zijn het budget te verhogen (om de doelstelling toch te halen) of om het budget te verlagen (wanneer men het doel onhaalbaar acht of de prijs niet wil betalen). Oorlogssituaties waarin men niet kan winnen zijn hier een extreem voorbeeld van.

In ons boek laten wij bij twee taakvelden (openbaar bestuur en kunst en cultuur) zien hoe vanuit een analyse, waarin per taak de hierboven genoemde aspecten worden bezien, kan worden aangegeven op welk manier het budget voor die taak het beste kan worden benaderd en op welke wijze sturing en verantwoording het beste kunnen worden opgezet. Daarbij constateren wij wel dat in betrekkelijk veel gevallen men terug zal moeten vallen op een inputbudget en dat koppeling van het budget aan maatschappelijke doelen of aantallen producten niet goed mogelijk is. Dat betekent dat de wijze van sturing daaraan moet worden aangepast: dat moet dan op basis van clan control en/of adhoccommunicatie.

Paul Bordewijk is publicist.
Henk Klaassen is als universitair hoofddocent verbonden aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dhr. Klaassen is tevens hoofdredacteur van TPC.

Noten
¹ Zie ook: P. Bordewijk en H.L. Klaassen, Begroten met beleid. Pleidooi voor planning en control op maar bij de gemeenten. Sdu, Handboek Public Management, Den Haag, 2011.
² D.J. Elzinga, Dualisering is vervuild geraakt. In Binnenlands Bestuur 26 maart 2004: 23; Kaderstelling brengt politiek debat om zeep. In Binnenlands Bestuur 9 juli 2004: 27; Commissie- Leemhuis laat kansen liggen. In Binnenlands Bestuur 7 januari 2005: 17.
³ W. van der Woude, Financiële controle in het gemeenterecht. Een juridisch onderzoek naar de ‘dualisering van de financiële functie’. Dissertatie RUG, 20 oktober 2011. Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen 9, Kluwer, Deventer.
⁴ N.A.C. Schilder, H. Aardema, M. van Dam, R. Koldenhoff en H.M. Geuzendam, Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies. BMC, Leusden, 8 juli 2010, FB-0707-40260. Voor een conceptversie zie TK 2009-2010, 30902 Nr. 18 bijlage.
⁵ W. Ouchi, A Conceptual Framework for the design of Organizational Control Mechanisms. In Management Science, Vol. 25, No. 9, September 1979: 833-848.