Vaart maken bij tegenwind

“Provincie in hogere versnelling om recessie het hoofd te bieden” luidde de ondertitel van het eerste persbericht over de Versnellingsagenda van de provincie Utrecht. Met dit gezamenlijk initiatief van Provinciale Staten (PS) en Gedeputeerden Staten (GS) wilde de provincie Utrecht versneld een aantal projecten uitvoeren. Uit contacten met bedrijven en maatschappelijke organisaties waren namelijk signalen gekomen dat de werkloosheid zou stijgen, investeringen van bedrijven terug zouden lopen en de woningbouw verder zou stagneren. Ook werd vanuit maatschappelijke organisaties, belangengroeperingen en de rijksoverheid een beroep op de provincie gedaan om de gevolgen van de economische crisis tegen te gaan. De provincie besloot in april 2009 eensgezind de handschoen op te pakken.

Dit artikel gaat in op de vraag welke resultaten de provincie Utrecht heeft bereikt met de Versnellingsagenda, hoe hierover is verantwoord en welke lessen getrokken kunnen worden. Daarbij wordt ook ingegaan op de behandeling van het rapport door PS en de doorwerking van de aanbevelingen.

Versnellingsagenda
De provincie Utrecht wilde met de Versnellingsagenda bestaande projecten en initiatieven in de tijd naar voren halen en de beschikbare middelen versneld inzetten. De Rekenkamer beschouwt dit als een voorgenomen versnelling. In tabel 1 is een typering van de dertien projecten opgenomen en is aangegeven in hoeverre er bij de projecten sprake is van een voorgenomen versnelling.

Tabel 1. Projecten Versnellingsagenda

Bij slechts vier van de dertien projecten is sprake een voorgenomen versnelling. De voorgenomen versnelde inzet van middelen bij deze vier projecten bedraagt € 26,5 mln. Een voorbeeld van een voorgenomen versnelling is het onderhoud aan wegen en vaarwegen (project 2), waarbij het de bedoeling was om geplande budgetten voor een langere periode versneld tot besteding en daarmee uitvoering te brengen. Dat zou dan een aanvulling zijn op reeds geplande werkzaamheden voor desbetreffende jaren.
Bij de andere negen projecten, samen € 50,8 mln., is sprake van een nieuw initiatief of nieuwe investering. Een voorbeeld hiervan is de subsidieregeling Energiek Utrecht – Meer met Minder, waarbij de subsidie niet alleen een bijdrage zou leveren aan de energiebesparing, maar evenzeer aan het stimuleren van de bedrijfstak.
Opvallend is dat, in tegenstelling tot de centrale idee achter de Versnellingsagenda, niet zozeer bestaande en lopende projecten, als wel nieuwe initiatieven het leeuwendeel van de voorgenomen investeringen uitmaken. Hierbij dringt zich de gedachte op dat het opstarten van nieuwe activiteiten mogelijk minder snel te realiseren is dan het versnellen van reeds ingeplande activiteiten.

Resultaten
Uit het onderzoek van de Randstedelijke Rekenkamer is gebleken dat de provincie Utrecht er niet goed in is geslaagd om de projecten van de Versnellingsagenda uit te voeren. De beoogde resultaten zijn in beperkte mate behaald en de uitputting van de beschikbare middelen van de Versnellingsagenda blijft ook sterk achter. Hierdoor is het aannemelijk dat de Versnellingsagenda slechts in geringe mate heeft bijgedragen aan het doel om in tijden van crisis de economie te stimuleren. In tabel 2 zijn de resultaten van de Versnellingsagenda samengevat.

Tabel 2. Realisatie en verantwoording projecten Versnellingsagenda

* De in de Versnellingsagenda genoemde € 18 mln. bij dit project zijn niet uitsluitend provinciale middelen, maar ook rijks- en Europese subsidies voor respectievelijk Pieken in de Delta en EFRO. De provincie heeft niet aan kunnen geven welk deel van de € 18 mln. provinciale middelen zijn. Hierdoor kon ook geen percentage van de uitputting van het budget worden gegeven.

Bij geen enkel project van de Versnellingsagenda zijn de beoogde resultaten geheel behaald. Voor vijf van de dertien projecten geldt dat de beoogde resultaten gedeeltelijk zijn behaald en bij de overige acht projecten zijn de beoogde resultaten zelfs niet of nauwelijks behaald. De verantwoording over de projecten was beperkt en er is weinig bijgestuurd om de beoogde resultaten alsnog te behalen.

Bij de start van de Versnellingsagenda bedroegen de beschikbare middelen € 77,3 mln. Het uiteindelijke bedrag dat de provincie wil inzetten met de Versnellingsagenda bedraagt € 38,4 mln. Dat dit bedrag uiteindelijk een stuk lager is dan aanvankelijk gepresenteerd, komt doordat hierin ook garantstellingen (project 6) en bijdragen van derden (project 1) zitten. Hiervan heeft de provincie € 14,8 mln. ultimo 2010 ingezet (39%). Vooral het versneld uitvoeren van projecten en het versneld inzetten van de middelen is in geringe mate gelukt. Bij de projecten van de Versnellingsagenda waar sprake is van een voorgenomen versnelling is ultimo 2010 slechts € 2,3 mln. van de € 8,3 mln. versneld ingezet. Bij de overige projecten die een nieuw initiatief of nieuwe investering betreffen zijn tot en met eind 2010 meer middelen ingezet (€ 12,5 mln. van de € 30,1 mln.), maar ook hier ligt de uitputting niet op schema.

Gedurende het onderzoek zijn er verschillende faalfactoren naar voren gekomen die sterk verschillend zijn per project. Opvallend is wel dat een groot deel van de faalfactoren in een vroeg stadium inzichtelijk had kunnen zijn als de provincie:

1. de haalbaarheid van de projecten had onderzocht;
2. een adequate analyse van de verwachte participatie van derden had uitgevoerd;
3. haar rol en invloed per project was nagegaan.

Gezien de snelheid waarmee de provincie in het voorjaar 2009 wilde handelen, ontbrak tijd en gelegenheid voor een (uitgebreide) analyse van de haalbaarheid van de projecten. Later heeft de provincie hier echter ook onvoldoende aandacht aan besteed. We illustreren dit aan de hand van twee voorbeelden.

Bij het versnellen van de onderhoudswerkzaamheden aan de provinciale wegen wilde de provincie al het geplande onderhoud van 2010 t/m 2013 in 2010 uitvoeren. Dit is niet gelukt omdat een groot deel van het onderhoud gecombineerd moet worden met andere werkzaamheden in de periode 2011 t/m 2013 en in verband met Europese aanbestedingsregels. Dit had de provincie kunnen weten als ze de haalbaarheid van het project had onderzocht.
Van de subsidieregeling Energiek Utrecht hebben weinig eigenaren gebruik gemaakt door onder andere strenge eisen. Zo moesten eigenaren zelf 75% van de kosten voor het isoleren van de woning betalen. Ook dit had de provincie kunnen weten als ze de haalbaarheid van het project had onderzocht. De provincie heeft hierop een nieuwe subsidieregeling opgesteld die aansloot bij de landelijke regeling ‘Meer met Minder’. De nieuwe regeling kende minder strenge eisen, waardoor het kon gebeuren dat een groep van 222 subsidieaanvragers die eerder al een rijkssubsidie had ontvangen, daarbovenop ook nog een provinciale subsidie kreeg. De provinciale regeling was voor deze groep dus niet nodig voor het nemen van energiebesparende maatregelen. Dit had de provincie kunnen voorkomen als ze haar rol en invloed was nagegaan.

Aanbevelingen en behandeling rapport
De Randstedelijke Rekenkamer heeft PS verschillende aanbevelingen gedaan. In de eerste plaats is aanbevolen om te bepalen of de provincie door zou moeten gaan met de uitvoering van de Versnellingsagenda of onderdelen daarvan en welke inzet daarvoor nodig is om de beoogde resultaten alsnog te behalen. Andere aanbevelingen aan PS hebben een meer algemeen karakter en richten zich op het beter geïnformeerd worden over de haalbaarheid van nieuwe projecten of initiatieven en over de analyse van de verwachte participatie van derden (gemeenten, koepelorganisaties, instellingen e.d.), waarbij ook wordt nagegaan of de provincie een bepalende rol heeft. Daarnaast zijn aanbevelingen gedaan om de verantwoording aan PS te verbeteren, ook tussentijds, zodat tijdige bijsturing beter mogelijk wordt. Daartoe is van belang dat de verantwoording door GS specifiek en volledig is. In dat kader is het ook verstandig om bij de start van toekomstige, vergelijkbare initiatieven als de Versnellingsagenda met GS af te spreken hoe PS over de voortgang geïnformeerd wordt en hoe de aansturing vanuit GS wordt ingericht, al dan niet met een coördinerende gedeputeerde en met een meer integrale wijze van rapporteren.

In juni 2011 is het rapport besproken door Provinciale Staten. Er bestond brede waardering voor het rapport, ondanks de kritische boodschap. Vrijwel alle partijen gaven aan dat ze begin 2009 in de context van de economische crisis achter het initiatief van de Versnellingsagenda stonden en achter de (versnelde) uitvoering van projecten. Veel partijen waren echter ontevreden met de behaalde resultaten en vonden dat centrale regie en sturing door de provincie ontbrak. Daarnaast vond een aantal partijen dat er tijdens de uitvoering onvoldoende integrale verantwoording aan Provinciale Staten was afgelegd. Enkele partijen vonden dat de haalbaarheid van de maatregelen onvoldoende was onderzocht. Andere partijen gaven aan dat ze de kritische conclusies in het rapport te voorbarig vonden, omdat de uitvoering van veel maatregelen nog loopt. In november 2011 heeft GS voorgesteld om de projecten van de Versnellingsagenda af te ronden, met uitzondering van de maatregelen gericht op het stimuleren van de woningbouw (‘Versnellen woningbouw/knelpuntenpot’). PS heeft dit voorstel overgenomen.

Al naar gelang de politieke stellingname zijn de bevindingen en conclusies binnen PS becommentarieerd. Naar de toekomst toe is er in onze optiek echter sprake van een breed draagvlak voor de aanbevelingen die zijn gericht op hetgeen geleerd kan worden uit de ervaringen met de Versnellingsagenda.

Lessen trekken
De belangrijkste lessen zijn niet alleen relevant voor deze provincie, maar ook voor andere provincies en voor overheden in het algemeen. Deze richten zich op (1) ambitieniveau en haalbaarheid, (2) verantwoording en evaluatie, en (3) sturing en regie.

Ambitieniveau en haalbaarheid
Gebleken is dat het voor de provincie erg moeilijk is om projecten sneller uit te voeren. Dat komt door de verwevenheid in de uitvoering met andere overheden en organisaties en door allerlei procedures van bijvoorbeeld politiek-bestuurlijke, juridische en/of financiële aard. Dit gegeven is een dilemma voor de provincie, omdat er ook een overduidelijke intentie bestaat om door extra maatregelen een tegenbeweging te geven aan een dip in de economie. Dit wringt eens te meer als de provincie sowieso al moeite heeft om de voornemens in de begroting en hieruit volgende besluiten in concrete bestedingen om te zetten (problematiek van onderbesteding). Door een meer uitgebreide analyse vooraf van de haalbaarheid van een voorgenomen besluit zou het vermogen om vervolgens conform besluitvorming ook tot uitvoering te komen, verbeterd kunnen worden. Het goed doordenken van de rol en invloed van de provincie, inclusief een reële inschatting daarvan zou van deze analyse deel moeten uitmaken.

Verantwoording en evaluatie
Ook zijn er lessen te trekken op het vlak van de verantwoording in het kader van de P&C-cyclus. Met deze Versnellingsagenda is een andersoortig instrument geïntroduceerd naast de beleidsprogramma’s in de reguliere begrotingen. De verantwoording hierover in samenhang én integraal is ontoereikend gebleken, zij het dat op specifieke onderdelen wel enige verantwoording heeft plaatsgevonden. Belangrijker echter is dat door het ontbreken van een integrale verantwoording ook het overzicht én inzicht in de onderlinge samenhang van de verschillende onderdelen van de Versnellingsagenda gebrekkig is. Daarbij merken we ook op dat een meer systematische monitoring en evaluatie vooraf, gedurende en achteraf had kunnen bijdragen aan een meer succesvolle implementatie van voorgenomen maatregelen, omdat het inzicht in de haalbaarheid en mogelijke risico’s dan groter zou zijn geweest. Dit vergt echter wel een houding bij alle betrokken actoren om verantwoording en evaluatie serieus te nemen en hieruit indien nodig lessen te trekken. Wellicht is de gang van zaken rond de Versnellingsagenda illustratief voor bepaalde tekortkomingen op het vlak van beleidsvoorbereiding, monitoring en evaluatie.

Sturing en regie
De lessen op dit punt raken aan de verhouding tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. PS moet erop kunnen vertrouwen dat GS, binnen de door PS meegegeven kaders, de voortgang van de uitvoering coördineert en bewaakt en dat GS tijdig en volledig rapporteert aan PS, opdat zij haar controlerende taak kan uitoefenen en zo nodig kan bijsturen. Op dit vlak blijkt de Versnellingsagenda in een soort vacuüm beland te zijn, waarin niemand binnen GS zich voor de Versnellingsagenda als geheel verantwoordelijk voelde, maar uitsluitend voor maatregelen en projecten binnen de eigen portefeuille. Gegeven de intentie en het karakter van de Versnellingsagenda is de haast die bij aanvang geboden was om snel in actie te komen naderhand en gaandeweg natuurlijk geen excuus voor het achterwege laten van analyse, regie en bijsturing in een breder, integraler perspectief. Een betere informatievoorziening is hiervoor een eerste vereiste.

Ten slotte
De Versnellingsagenda was een respons van de provincie Utrecht op de ontstane economische crisis in het najaar van 2008. Inmiddels zijn we zo’n drie jaar verder en verkeren we nog steeds in zwaar financieel-economisch weer. Het wekt dan ook geen verbazing dat de discussie nog steeds gaat over welke maatregelen van de overheid wenselijk zijn en welk effect hiervan op welke termijn mag worden verwacht. Versnellen, extra investeren of juist bezuinigen, maar hoeveel dan en waarop? De ervaringen met de Versnellingsagenda laten zien dat het voor een provincie verstandiger lijkt niet overhaast tot maatregelen te besluiten, maar veeleer vast te houden aan de uitvoering van goed doordacht en voorbereid beleid en daarvan op de langere termijn de vruchten te plukken. Het is sowieso raadzaam goed te blijven doordenken wat de provincie kán doen, en op welke wijze, en de signalen en daarmee de gewekte verwachtingen naar de samenleving daarop af te stemmen. In die situatie is er, in termen van beeldspraak, natuurlijk nog steeds sprake van tegenwind en verliezen we vaart, maar blijven we wel op koers en winnen we weer aan snelheid zodra de wind afzwakt.

Drs. Steven van Oostveen (projectleider), Maarten Franken Msc. (onderzoeker) en dr. Gerth Molenaar (directielid) zijn werkzaam bij de Randstedelijke Rekenkamer.

Noot
¹ Randstedelijke Rekenkamer, Vaart maken bij tegenwind – Onderzoek Versnellingsagenda provincie Utrecht, juni 2011. Het rapport en diverse bijlagen zijn te vinden op www.randstedelijkerekenkamer.nl.