Grip met passie

Als kroon op de geleverde prestaties mocht Onderwijsgroep Tilburg dit jaar, als eerste onderwijsinstelling in de geschiedenis, de prestigieuze Kordes-Trofee 2011 in ontvangst nemen voor het beste jaarverslag⁴ in de publieke sector. Volgens ons een bewijs dat externen van mening zijn dat binnen Onderwijsgroep Tilburg de processen – alsook de managementcontrol – op orde zijn.

Onderwijsgroep Tilburg
Onderwijsgroep Tilburg is ambitieus en onderscheidt zich in de regio door het verzorgen en in stand houden van een doorlopend en aansluitend aanbod van voorbereidend middelbaar en middelbaar beroepsonderwijs in alle sectoren en leerwegen vanaf de basisschool tot aan het hoger beroepsonderwijs. Daarnaast draagt Onderwijsgroep Tilburg zorg voor het bundelen en benutten van de beschikbare kennis en ervaring voor de eigen onderwijsinstellingen en voor partners in de regio Tilburg. Onder Onderwijsgroep Tilburg resorteren 4 Vmbo⁵ scholen alsmede het ROC⁶ Tilburg bestaande uit 19 Mbo⁷ scholen. De instelling verzorgt jaarlijks onderwijs in voltijd en deeltijd voor circa 14.000 leerlingen en realiseert met circa 1.400 medewerkers een omzet van 100 miljoen.
Onderwijsgroep Tilburg heeft als belangrijkste taak zorg te dragen voor kwalitatief uitstekend onderwijs. Dit betekent dat de organisatie continu in beweging is om deze ambitie ook daadwerkelijk waar te maken. Om successen te boeken binnen de gestelde ambitie is het zaak om elk jaar opnieuw duidelijke keuzes te maken en deze ook te volgen. Dat betekent dat naast een gedurfde inhoudelijke koers er ook een systematiek van planning & control moet zijn om de concrete doelen te kunnen bepalen, deze te implementeren en te volgen en zo nodig bij te sturen. Als sluitstuk geldt een transparante verantwoording over de geleverde kwaliteit van het onderwijs.
De start van de planning- en controlcyclus vangt aan bij het jaarlijks uitbrengen van een kaderbrief die vervolgens leidt tot een programmabegroting: een instrument waarin wordt aangegeven wat we willen bereiken, wat we er voor doen en wat het mag kosten. een manier van werken die gemeengoed (en voorgeschreven) is voor ministeries, provincies en gemeentes. echter, onderwijsorganisaties zijn vrij in het inrichten van hun begroting. Onderwijsgroep Tilburg denkt de enige onderwijsinstelling binnen Nederland te zijn die werkt volgens een dergelijke programmabegroting en -verantwoording. Deze manier van werken draagt bij aan de kwaliteitsverhoging en -borging van het onderwijs en aan het creëren van maatschappelijke toegevoegde waarde.
Navolgend wordt eerst een definitie gegeven van maatschappelijke toegevoegde waarde. Vervolgens wordt ingegaan op de planning- en controlcyclus met daarbinnen de programmabegroting en -verantwoording. Tot slot een beschrijving van de wijze waarop de managementcontrol is ontwikkeld en de resultaten die dat heeft opgeleverd.

Maatschappelijke toegevoegde waarde
De besturingsfilosofie van Onderwijsgroep Tilburg is gericht op het creëren van maatschappelijke waarde. maatschappelijke waarde wordt gecreëerd op het moment dat leerlingen een opleiding afronden met een certificaat of diploma, zodat ze in aanmerking komen voor een vervolgopleiding dan wel beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt. In de waardeketengedachte van Porter⁸, toegepast op de processen van Onderwijsgroep Tilburg, betreft dit het primair onderwijsproces bestaande uit: instroom, intake, lesgeven en begeleiding, beroepspraktijkvorming (BPV)/stage, toetsing en diplomering (zie figuur 1).
De organisatie is opgebouwd vanuit het primair proces met een focus op maatschappelijke waarde. De sturing op de overige processen van Onderwijsgroep Tilburg (zoals weergegeven in figuur 1) is randvoorwaardelijk en een afgeleide van het primair onderwijsproces.

Figuur 1. De waardeketen, toegepast op de processen van Onderwijsgroep Tilburg

Grip met passie
De interne sturing en verantwoording is uitgewerkt in een levendige planning- en controlcyclus. In deze cyclus zijn programma’s leidend (zie figuur 2), waarbij inhoudelijke doelstellingen de basis vormen voor interne toedeling van de middelen. Gekozen is voor een scheiding van de activiteiten die behoren tot het primair proces (onderwijs en innovatie) en de secundaire processen (diensten, collectieve voorzieningen en management). Dit maakt het mogelijk om scherp te blijven op een optimale verdeling van middelen ten behoeve van het primaire dan wel secundaire proces (lees: overhead). Van een optimale verdeling is sprake op het moment dat de middelen voor de overhead niet meer bedragen dan het hoogst noodzakelijke zodat alle overige jaarlijks beschikbare middelen kunnen worden aangewend voor het primair (onderwijs) proces.
De inhoud van de programma’s komt niet zonder meer tot stand. Verschillende beleidsdocumenten, wet- en regelgeving en met name de in- en externe dialogen maken het mogelijk om integraal tot een goede mix van doelstellingen te komen. Elk programma kent een programma-eigenaar die geacht wordt om in een dialoog met alle budgethouders te komen tot reële doelen, de voortgang gedurende het jaar te realiseren en zich hierover te verantwoorden. De externe verantwoording is hiermee relatief eenvoudig. Immers, wat we wilden bereiken, hoe we dat wilden doen en wat het mocht kosten is vastgelegd. De leidraad voor het verantwoorden van het afgelopen jaar vindt plaats door de vragen te beantwoorden: hebben we bereikt wat we wilden bereiken, hoe hebben we dat gedaan en hoeveel heeft het ons gekost?
De toevoeging van een ‘levendige’ cyclus van planning en control duidt op de ambitie van Onderwijsgroep Tilburg om de sturing en verantwoording op een zodanige wijze in te richten dat geleerd wordt van de vervreemding en bureaucratisering die dat in vergelijkbare andere organisaties heeft opgeleverd.⁹ Het gaat erom oog en aandacht te hebben voor de medewerker. Onderwijsgroep Tilburg benadert de planning & control vanuit de overtuiging en de wetenschap dat mensen van nature liever het goede doen. Het vertrouwen hebben in gepassioneerde onderwijsmensen, die hun vak zo goed mogelijk proberen uit te oefenen, staat voorop.

Programmabegroting

De begroting van Onderwijsgroep Tilburg kent de volgende programma's:

Figuur 2. Primaire en secundaire programma's Onderwijsgroep Tilburg

De weg naar een verbeterde managementcontrol
We zijn en blijven een onderwijsorganisatie. Vanuit de passie voor het onderwijs is de afgelopen jaren een programma gedefinieerd om te komen tot een verbetering van de managementcontrol. Als kern geldt daarbij de gedachte dat in de lijn (lees: het management) de functionaliteiten samenvallen: de integrale verantwoordelijkheid voor het onderwijs en de bedrijfsvoering begint en eindigt bij het lijnmanagement.
We hebben hierbij gekeken naar de onderwijsorganisatie ‘als ware het een bedrijf’. Geïnspireerd door Simons¹⁰ is een pakket aan interne beheersingsmaatregelen doorgevoerd. Daarbij is een mix gehanteerd van ‘harde’ controlmaatregelen met aandacht voor noodzakelijke cultuur- en gedragsverandering gericht op continue verbeteringen.

Zo is gestart met een bestuurlijke agenda waarin de volgende doelstellingen zijn opgenomen:

1. Iedereen die bij ons weg gaat, gaat weg met een kwalificatie.
2. Er is sprake van een systematische doorstroming Vmbo – Mbo en Mbo – Hbo.
3. De verankering van de opleidingen in het werkveld is wezenlijk verbeterd.

De onderwijsontwikkeling en -vernieuwing (en afgeleid daarvan de vernieuwing van de interne dienstverlening) is onlosmakelijk verbonden met de realisering van deze drie doelstellingen. De doelstellingen zijn consequent en systematisch gemonitord.

In de besturingsfilosofie heeft Onderwijsgroep Tilburg al in 2005 gekozen voor kleinschaligheid, gecombineerd met het uitgangspunt om de verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie te beleggen. De organisatie is opnieuw opgebouwd vanuit het primair proces. Dit is gerealiseerd middels het zetten van verschillende stappen: van 4 grote mbo colleges naar 19 kleinschalige mbo scholen en van 1 Vmbo college naar 4 Vmbo scholen en van gemeenschappelijke ondersteunende diensten naar ‘shared services’ (zie figuur 3).

Figuur 3. Organogram Onderwijsgroep Tilburg

Dat betekent dat het brandpunt van de organisatie ligt bij de scholen en ondersteunende diensten, direct aangestuurd door de eerste laag leidinggevenden: schooldirecteuren en dienstenhoofden. Dit is gepaard gegaan met een adequate positionering van het middenmanagement¹¹, middels de sturing van de algemene directies en het inzetten van een management development-traject voor zowel schooldirecteuren als dienstenhoofden. In dit scholingstraject is eveneens aandacht besteed aan de missie en visie van de organisatie en de kernwaarde. Vanuit de bestaande kwaliteitszorg en interne controls is tegelijkertijd een begin gemaakt met het structureel benoemen en behandelen van compliance-vraagstukken, is het informatiemanagement op een hoger niveau gebracht en is het instrument van auditing in de interne beheersing ingezet. Daarnaast kan geconstateerd worden dat het lijnmanagement meer en meer ‘zijn business kent’, zodanig dat de afgelopen jaren een stevig begin gemaakt is met het doorgroeien van financial naar managementcontrol (lees: integraal management). absolute noodzaak daarbij is dat de integrale sturing van de organisatie goed belegd is bij het lijnmanagement (lees: schooldirecteuren) en dat de samenwerking tussen lijn en staf professioneel verloopt.

Resultaten
Wat heeft het ons gebracht is vervolgens de vraag die wordt opgeroepen. Vanuit de gerichtheid op maatschappelijke waarde ligt het voor de hand om op de eerste plaats te kijken naar de onderwijsprestaties. Immers, eerder is aangegeven dat Onderwijsgroep Tilburg stuurt op het creëren van maatschappelijke waarde: het opleiden van leerlingen en gediplomeerd te laten uitstromen ten behoeve van een vervolgopleiding of de arbeidsmarkt.

De kwaliteit van het onderwijs is aantoonbaar verbeterd. De normindicator voor de kwaliteit van het onderwijs betreft de onderwijsopbrengsten in termen van het aantal gediplomeerde schoolverlaters. De laatste jaren stromen meer leerlingen uit met een diploma¹², hetgeen middels jaarlijkse steekproeven is getoetst en bekrachtigd door de onderwijsinspectie.
De inspectie voert daarnaast periodiek onderzoeken uit naar de kwaliteit van de examens. Ook hier is alles voldoende bevonden; bij slechts een zeer beperkt aantal opleidingen na een heronderzoek. een andere indicator betreft het aantal onderwijsuren oftewel onderwijstijd. Binnen Onderwijsgroep Tilburg voldoen alle opleidingen in planning aan het werkelijk vereiste aantal onderwijsuren. De instellingsaccountant heeft dit bekrachtigd. Omdat er geen sprake meer is van risico’s voor de onderwijskwaliteit is het basistoezicht op de volle omvang van Onderwijsgroep Tilburg van toepassing.

De tevredenheid van leerlingen en van het werkveld laat eveneens een stijgende lijn zien. Periodiek wordt de tevredenheid van de stakeholders onderzocht middels het afnemen van enquêtes en het doorvoeren van bedrijfsraadplegingen. De uitkomsten worden gebruikt door de onderwijsteams om de onderwijspraktijk te verbeteren. Ondanks de geconstateerde vooruitgang verdient de act uit de plan-do-check-act-cyclus¹³ aandacht. Het planmatig verbeteren is nog niet binnen alle opleidingsteams voldoende vormgegeven.

Om te kunnen sturen op het toevoegen van maatschappelijke waarde is inzicht in zowel de onderwijsals de beheersprocessen vereist. Door het instrument van de programmabegroting is het inzicht in deze processen vergroot. Zo wordt in de programmabegroting niet alleen aangegeven wat we willen bereiken met het onderwijs en de ondersteunende diensten, maar is eveneens uitgewerkt hoe we dat gaan doen en wat de onderwijsactiviteiten gaan kosten.

In het verleden lag het accent in de besturing van de organisatie op de beheersprocessen. Nu is het eveneens mogelijk om op concernniveau te monitoren hoe het onderwijs op de scholen (23 in totaal) wordt vormgegeven. Ook kent het lijnmanagement meer en meer zijn business. In de besturing geldt daarbij de school als regeleenheid en vormt daarmee het brandpunt. De sturing op de beheersprocessen is randvoorwaardelijk. In de besturing geldt het principe van de menselijke maat: een schooldirecteur kent zijn medewerkers en de medewerkers kennen de deelnemers. Wanneer dit principe onder druk komt te staan, bijvoorbeeld als gevolg van groei, wordt een oplossing gevonden in het afsplitsen en herclusteren van opleidingen.

Goed bestuur vraagt ook om effectief risicomanagement. De onderwijssector waarin Onderwijsgroep Tilburg opereert, is een dynamische omgeving. Dynamiek en de toenemende complexiteit brengen risico’s met zich mee. enerzijds is het zaak om goed te sturen en de beheersing goed in te richten, anderzijds dient vormgegeven te worden aan een adequaat toezicht en een transparante verantwoording. In de beheersing vormt risicomanagement een belangrijke bouwsteen. Binnen Onderwijsgroep Tilburg vormt het risicomanagement een natuurlijke tegenhanger van prestatiemanagement. Bij prestatiesturing gaat het om het formuleren van concrete doelstellingen, het monitoren van behaalde prestaties en het waar nodig bijsturen (‘wat moet er goed gaan’). Bij risicomanagement staan het gestructureerd beoordelen, beheersen en bewaken van risico’s die het behalen van geformuleerde doelstellingen kunnen bedreigen centraal (‘wat kan er fout gaan’). Voor het management de uitdaging om beide instrumenten geïntegreerd onderdeel te laten uitmaken van de planning- en controlcyclus (zie figuur 4). In de management development-programma’s is hier in de afgelopen jaren aandacht aan besteed, met als resultaat dat de risico’s eerder worden opgemerkt en beter beheersbaar zijn.
Het afleggen van verantwoording was lastig en werd als bureaucratisch ervaren. Door het verhoogde inzicht in de gestelde doelen en de bereikte resultaten is dit nu relatief eenvoudig. er is een cultuur ontstaan waarin verantwoorden een natuurlijk onderdeel is en een begin vormt van het doorvoeren van verbeteringen. Het is goed om de resultaten te benoemen en de successen met elkaar te vieren. Zoals het ook goed is om de niet bereikte resultaten met elkaar te delen en de verbeteracties te benoemen.

Figuur 4. Risicomanagement als integraal onderdeel van de planning- en controlcyclus

Voor wat betreft de resultaten in de bedrijfsvoering is ingezet op drie pijlers:

1. Kostensanering en efficiencyverbetering: met als resultaat dat Onderwijsgroep Tilburg in de bedrijfsvoering ruim 5% doelmatiger is in vergelijking met een aantal jaren geleden. Dit betekent dat nu jaarlijks ruim 5 miljoen meer besteed kan worden aan het verzorgen van onderwijs en de noodzakelijke vernieuwing (lees: innovatie) daarvan.
2. Omzetvergroting door leerlingengroei: in de afgelopen twee schooljaren is het aantal leerlingen in het middelbaar beroepsonderwijs jaarlijks met 5% gestegen.
3. Investeringen in personeel, inventaris en huisvesting: de scholingsbudgetten ten behoeve van deskundigheidsbevordering van het eigen personeel zijn in de afgelopen jaren gelijk gebleven evenals de budgetten voor aanschaf en vervanging van inventaris. Daarnaast wordt op dit moment een nieuwe Vmbo school gebouwd.

Concluderend
Met de constatering dat de besturingsfilosofie succesvol is gebleken, zowel voor de kwaliteit van het onderwijs als de financiële haalbaarheid, kan geconcludeerd worden dat Onderwijsgroep Tilburg in control is. Dit heeft in de praktijk meer ruimte opgeleverd voor de passie van onze mensen: het leveren van kwalitatief goed onderwijs waar we trots op zijn, Tilburg Trots.

Drs. F.J.A.C. Smits CPC (fsmits@onderwijsgroeptilburg.nl) is werkzaam als concerncontroller bij Onderwijsgroep Tilburg.

Noten
¹ WRR: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
² WRR: Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, Amsterdam [2004].
³ In 2010 voortgekomen uit de toenmalige Stichting Educatie en Beroepsonderwijs. De Onderwijsgroep Tilburg bestaat uit het ROC Tilburg (voorheen ROC Midden-Brabant) en een viertal Vmbo scholen.
⁴ www.onderwijsgroeptilburg.nl/geintegreerdjaardocument
⁵ Vmbo: voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs.
⁶ ROC: Regionaal Opleidingen Centrum.
⁷ Mbo: Middelbaar beroepsonderwijs.
⁸ M. Porter: Competitive Advantage: creating and sustaining superior performance [1985].
⁹ Hierbij wordt verwezen naar het rapport van de WRR: Bewijzen van goede dienstverlening, Amsterdam University Press, Amsterdam [2004].
¹⁰ R. Simons: Levers of control, Harvard [1995].
¹¹ Zoals beschreven in een eerder verschenen artikel in TPC: F. Smits – Roc Midden-Brabant: naar een passende sturing en verantwoording, Tijdschrift voor Public Governance, Audit & Control [oktober 2006].
¹² De gediplomeerde uitstroom (lees: diploma rendement) is met ruim 5 procent gestegen in vergelijking met enkele jaren geleden.
¹³ W.E. Deming, Management of Statistical Techniques for Quality and Productivity, Washington [1981]6.