Waardering maatschappelijke prestaties woningcorporaties

Woningcorporaties vervullen een belangrijke maatschappelijke taak. Zo bieden zij zo'n 2,4 miljoen huishoudens een goed en betaalbaar dak boven het hoofd en investeren zij in maatschappelijk vastgoed, in leefbaarheid van wijken en in talrijke andere maatschappelijke projecten die belangrijk zijn voor de kwaliteit van leven en ontwikkeling van mensen. Maar de sector staat al jaren onder druk. De politiek, zowel landelijk als lokaal, probeert grip te krijgen op de prestaties, inkomsten en vermogens van de corporaties. Door middel van regelgeving en belastingheffing ondergraaft de overheid de positie van corporaties. Heffing vennootschapsbelasting, Vogelaarheffing, bijdrage huurtoeslag, inflatievolgende huurverhogingen, de ‘Europese’ verplichting om sociale huurwoningen vrijwel uitsluitend toe te wijzen aan de laagste inkomens, etc., etc. Recentelijk is er een wetsvoorstel ingediend om woningcorporaties te verplichten 75% van hun woningvoorraad te verkopen teneinde het eigen woningbezit te bevorderen. Verkoop van veel woningen is in strijd met de doelstelling van een corporatie en draagt niet bij aan haar maatschappelijke doelstelling. Het dreigt bovendien de corporatie achter te laten met een gefragmenteerde en onaantrekkelijke woningvoorraad, desastreus voor haar sociale taak en financiële positie.

De corporaties zijn blijkbaar onvoldoende in staat hun meerwaarde als zelfstandige maatschappelijke organisaties aan te tonen en zich teweer te stellen tegen de aantasting van hun positie. Dit artikel analyseert de oorzaken van deze situatie en mogelijkheden om tegenwicht te bieden aan deze ontwikkeling.

De situatie vraagt om een herijking van de taken van de corporaties, een nieuw maatschappelijk mandaat en het beter afleggen van verantwoording over de invulling hiervan. Maar dit vraagstuk dient wel benaderd te worden vanuit de bijzondere positie van de corporaties als maatschappelijke organisaties.

Achtergrond
Organisaties uit het zogenaamde ‘maatschappelijke middenveld’ staan voortdurend voor het vraagstuk om hun bestaan en hun prestaties te verantwoorden. Voor woningcorporaties heeft dit vraagstuk een aantal bijzondere aspecten, die al jaren aanleiding zijn voor discussie en studie. Behalve de zoektocht naar en de behoefte om die toegevoegde waarde overtuigend en transparant zichtbaar te maken spelen hier in het bijzonder een rol (HZC, 2010):

• de ontwikkeling in positie en werkdomein van corporaties, van ‘uitvoerder van volkshuisvestingsbeleid’ naar ‘beleidsmaker en investeerder op het brede gebied van wonen’;
• de meervoudigheid in het wezen van de corporatie als maatschappelijke onderneming en daarmee verbonden complexiteit in sturing en legitimatie; wie is die corporatie eigenlijk, van wie is die en hoe maakt die strategische afwegingen?
• de actualiteit van de financieel-economische crisis die samenleving en organisaties daarbinnen aanzet tot een heroriëntatie, met effectiviteit en efficiency als richtinggevende principes;
• discussies, met name in de werelden van politiek en economie, in Nederland en Europa, over de inrichting (organisatie) van de samenleving en in het bijzonder van organisaties in het maatschappelijk middenveld.

De huidige maatschappelijke positie van de corporaties moet daarmee worden beschouwd vanuit een drietal samenhangende aspecten:

1. de legitimatie,
2. het meervoudige (door sommigen ‘hybride’ genoemde) bedrijfsmodel,
3. de prestatiesturing.

Immers een maatschappelijke organisatie ontleent haar ‘raison d'être’ aan de doelstellingen waartoe zij is opgericht. Als doelstellingen gaan schuiven, moet haar bestaansrecht opnieuw afgestemd worden. Daarnaast moet ermee rekening gehouden worden dat een organisatie in het middenveld altijd hybride is, d.w.z. zij opereert tussen het private en publieke domein in en moet beoordeeld worden op deze bijzondere basis. En ten slotte moet binnen dit kader het lastige probleem van prestatiemeting en het afleggen van verantwoording worden aangepakt.

Met andere woorden: we zullen het onderwerp benaderen vanuit de vragen: ‘Waarom bestaat een woningcorporatie?’, ‘Waar liggen de grenzen met de domeinen van de staat, de markt of de gemeenschap?’ en ‘Hoe kan verantwoording worden afgelegd over haar prestaties?’.

De legitimatie
Sinds de zogenaamde ‘bruteringsoperatie’ in 1994 hebben corporaties zich ontwikkeld tot zelfstandige maatschappelijke ondernemingen met een grote mate van autonomie. Door fusies en de ontwikkelingen in de onroerendgoedmarkt zijn omvang en vermogen sterk gegroeid. Dit maakt het vraagstuk ‘Van wie is de corporatie?’ relevant. recente incidenten rond onverstandige investeringen of financiering (Woonbron, St. Servatius, Vestia) of integriteit van bestuurders (Rochdale, SBB) versterken de indruk dat hier maatschappelijk vermogen slecht wordt ingezet en beheerd.

Alle verenigingen en stichtingen die door de minister van VROM zijn ‘toegelaten tot de volkshuisvesting’ mogen zich woningcorporatie noemen. De juridische vorm geeft als zodanig geen duidelijke eigendomsverhouding aan. Corporaties stellen zich doorgaans op het standpunt dat het vermogen formeel van henzelf is, waarbij zij niet willen zeggen dat ze geheel vrij zijn in de wijze waarop het vermogen wordt aangewend. In de eerste plaats omdat corporaties verplicht zijn uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting te werken. maar ook moreel gezien is sprake van een ‘maatschappelijk bestemd vermogen’. Aedes heeft als overkoepelende organisatie van woningcorporaties daarom een governancecode opgesteld, waarin afspraken en regels over het bestuur van corporaties zijn vastgelegd. In deze code is bepaald dat corporaties actief een dialoog aangaan met maatschappelijke belanghebbenden over het aanwenden van hun vermogen.

De benadering van het legitimiteitsvraagstuk via zelfregulering is echter onvoldoende. De Stuurgroep experimenten Volkshuisvesting (SEV) is enkele jaren terug een onderzoek gestart naar de mogelijkheden van maatschappijsturing (Doevendans, 2010). Daarin wordt vastgesteld dat er andere checks and balances moeten worden aangebracht. een sterker intern toezicht, een beetje meer ‘staat’ en een nieuwe Volkshuisvestingsautoriteit kunnen voorzien in een deel van het legitimiteitsgat. maar ook dan blijven corporaties, bij afwezigheid van aandeelhouders of eigenaren (zoals bij ondernemingen), van democratische legitimatie (zoals bij publieke organisaties) en van lidmaatschap (zoals bij verenigingen) feitelijk ‘van ons allemaal’ of ‘van de samenleving’, en daarmee een beetje ‘van niemand’ of ‘van het bestuur’.

Een andere benadering van het legitimiteitsvraagstuk is het zichtbaar en aantoonbaar leveren van maatschappelijke prestaties. Hoewel het belang van deze ‘output/ outcome legitimiteit’ niet mag worden onderschat zal deze route niet leiden tot oplossing van de vraag wie over het vermogen beschikt en keuzes maakt. Toegevoegde waarde zichtbaar maken is geen voldoende, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor legitimiteit.

Samengevat vergt legitimiteit allereerst een herdefinitie van de maatschappelijke taak van woningcorporaties. De legitimatie kan dan verder worden versterkt door beter toezicht en door heldere rapportage van de prestaties.

Het meervoudige bedrijfsmodel
Corporaties zijn niet uitsluitend maatschappelijke ondernemingen omdat zij sociale taken uitvoeren of maatschappelijke prestaties leveren. Zij ontwikkelen ook commerciële projecten, bouwen, verkopen en verhuren woningen boven de huurgrens. Deze activiteiten subsidiëren weliswaar de ‘onrendabele’ sociale woningbouw en maatschappelijke projecten, maar concurreren direct met activiteiten in de markt en belemmeren het zicht op de maatschappelijke prestaties. Dit heeft in 2009 al geleid tot een beschikking van de Europese Commissie (EC) over staatssteun. Woningcorporaties moeten voortaan voldoen aan de eis dat 90 procent van alle vrijkomende sociale huurwoningen wordt toegewezen aan huishoudens met een belastbaar jaarinkomen tot 33.614 euro.

Ook aan de optimale uitvoering van maatschappelijke taken kan worden getwijfeld. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in een studie uit 2010 geconcludeerd, dat op dit punt verbeteringen gewenst zijn (Koning en Van Leuvensteijn, 2010). Van de twee hoofddoelstellingen volgens het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH), namelijk ‘passende huisvesting van de doelgroepen’ en ‘bevorderen van de leefbaarheid’, kan de eerste beter uitgevoerd kunnen worden door de overheid zelf, zo stellen de economen van het CPB. Zij bepleiten strakker toezicht op de corporaties, beperking van het taakveld van corporaties en meer directe sturing door de overheid en verkleining van de corporatiesector door uittreding.

Uiteraard vereist een herverdeling van taken een aanzienlijke aanpassing van het wettelijk kader en het bestaande stelsel. In een recent artikel bepleiten Buisman e.a. (2011) een nieuwe ‘grote brutering’, waarmee de verstarring op de Nederlandse woningmarkt zou worden opgelost. Zij calculeren tevens dat dit in principe zou kunnen worden doorgevoerd zonder dramatische effecten voor de inkomens, de woningwaarden en de overheidsbegroting.

Overigens doen deze redeneringen en voorstellen afbreuk aan de identiteit van maatschappelijke ondernemingen, in het bijzonder hun meervoudigheid. Figuur 1 maakt dat duidelijk. Juist de middenpositie van maatschappelijke ondernemingen zoals corporaties maakt het mogelijk om bruggen te slaan tussen de domeinen van staat, markt en gemeenschappen. Net als in een voetbalteam zijn verbindende middenvelders van grote waarde.

Figuur 1. De domeinen van staat, markt en gemeenschappen (Brandsen e.a., 2005)

Volgens Brandsen, e.a. (2005) zijn organisaties in het middenveld onvermijdbaar hybride van karakter, maar dit doet juist recht aan het complexe holistische karakter van de maatschappij. Ze vullen als het ware de ‘witte vlekken’ in, die de ideaaltypische organisaties in markt, gemeenschap of staat niet (goed) kunnen invullen. Wel is het van belang om de soort en mate van hybriditeit periodiek te ijken om ondoelmatige wildgroei te beperken. Dit is de taak die de woningcorporaties i.s.m. de overheid wacht in de komende periode.

De conclusie is dat het meervoudige bedrijfsmodel de meerwaarde van woningcorporaties onderbouwd en dit zelfs onvermijdelijk is. De grenzen hiervan moeten echter gerespecteerd worden, zodat corporaties niet te veel op de terreinen van staat en markt gaan opereren. De situatie vraagt om een nadere bezinning op deze grenzen.

De sturing op prestaties
Het sturen op maatschappelijk rendement is een complex probleem, waarop al jaren wordt gestudeerd. Dat begint bij het vraagstuk van meten en weten. Corporaties kunnen hun maatschappelijk rendement meten als het verschil tussen het rendement van de corporatie en dat van een potentiële commerciële belegger. Ten behoeve van de vergelijkbaarheid tussen corporaties wordt bij de berekeningen uitgegaan van de uitgangspunten volgens IPD-Aedex. Er wordt gekeken naar het verschil in vraaghuur, onderhoudskosten en investeringen. Het direct rendement wordt gemeten vanuit de werkelijke kasstromen die verband houden met de exploitatie. Bij het bepalen van het indirect rendement wordt gekeken naar de waardeontwikkeling, de waardestijging minus de investeringen plus desinvesteringen.

Bij deze beschouwing blijven de daadwerkelijke maatschappelijke baten, zoals bijdrage aan betaalbaarheid van wonen, kwaliteit van wonen, leefbaarheid van wijken, stadsvernieuwing, veiligheid, ontwikkeling van mensen etc. in feite buiten beeld. Het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), de toezichthouder, kijkt wel naar de sociale en fysieke leefbaarheidsuitgaven en biedt ook een benchmark voor prestaties in de zin van outputs. De kosten van maatschappelijke prestaties worden door hen apart bijgehouden en de gegevens over de nieuwbouw, sloop, verkoop en woningverbetering aangeleverd per postcode. De gegevens worden gerelateerd aan de analyse die VROM heeft gemaakt waarin de postcodes zijn verdeeld in zwakke, gemiddelde en sterke wijken. Hieruit trekt het CFV dan een conclusie in de zin van ‘verwonderpunten’ voor analyse.

Het gemis aan zicht op de toegevoegde waarde van corporaties blijft ook dan bestaan. Die toegevoegde waarde in de zin van maatschappelijke effecten van investeringen en interventies door corporaties is nog nergens in beeld gebracht. En dit terwijl het meten van, sturen op en verantwoorden over hun maatschappelijke prestaties alleen maar belangrijker wordt in deze tijd van doelmatigheid en pragmatiek. De SEV doet al jaren onderzoek naar dit vraagstuk (IPD/SEV, 2011) en ook de overheid stimuleert ontwikkelingen op dit gebied (Min. van BZK, 2011). De SEV heeft een praktijkboek gepubliceerd waarin een aantal methoden en technieken worden uitgewerkt voor het meten van maatschappelijk rendement (Deuten en Doevendans, 2010). Figuur 2 geeft een overzicht van deze ‘gereedschapskist’.

Figuur 2. De gereedschapskist

Alles overziende blijken er voldoende ideeën en technieken te zijn ontwikkeld om de prestaties van corporaties breed te meten. Het komt er nu aan om deze in de praktijk toe te passen en verder te volmaken.

Synthese
Wat levert deze analyse van de problematiek rond de waardering van de maatschappelijke prestaties van woningcorporaties nu op? allereerst dat er aan dit vraagstuk verschillende sterk samenhangende aspecten ten gronde liggen. Zonder legitimatie (‘licence to operate’) geen basis voor enige prestatiemeting. Zonder herbezinning op de domeinen (markt, overheid of gemeenschap) en erkenning van de meervoudigheid geen optimale positionering. en zonder goede prestatiemetingen geen heldere afstemming en geen overtuigende verantwoording.

Om de huidige escalatie van onvrede, toenemende bemoeienis van de politiek en onvruchtbaar afschermgedrag te vermijden zullen woningcorporaties eerst hun afgekalfde legitimiteit moeten herstellen. Dit kan door terug te keren naar hun oorspronkelijke mandaat en dit na eventuele bijstelling weer vast te leggen.

De uitbreiding van taken en activiteiten door woningcorporaties in de laatste decennia moet langs deze lijnen herijkt en deels teruggedraaid worden. als de woningcorporatie er is voor het algemeen belang, ‘van de samenleving’, zal ze zich meer moeten identificeren met de overheid. Dit betekent dat de centrale overheid de facto als belangrijkste belanghouder moet worden gezien. moeilijkheid is dat de staat in het verleden een aantal politieke verantwoordelijkheden, zoals inkomenspolitiek, via het huurbeleid heeft doorgeschoven naar de corporaties. Dit zal teruggedraaid moeten worden in het kader van de komende politieke herbezinning over hypotheekrenteaftrek en huursubsidie. De corporaties zullen ten behoeve van de legitimatie hun autonomie deels moeten opgeven. Commerciële en sociale activiteiten zullen scherper gescheiden moeten worden, hetgeen al min of meer is afgedwongen door Europese wetgeving. Wellicht moet de commercie grotendeels vermeden worden, wat de situatie aanzienlijk transparanter zou maken.

De overheid moet daartegenover het hybride karakter van de woningcorporaties erkennen. Zij moet bereid zijn een jarenlange en consistente overeenkomst aan te gaan met de sector. maatschappelijke huisvesting, woonomgeving en sociale samenhang zijn onderwerpen die lange ontwikkelingstrajecten vergen en het beste lokaal kunnen worden geoptimaliseerd. De coördinatiemechanismen van staat en markt zijn hiervoor minder geschikt, zowel wegens de te korte tijdshorizon als door de afstandelijkheid (staat) of door de eenzijdige focus op financiële parameters (markt). Op dit punt moet de woningcorporatie zijn meerwaarde aan kunnen tonen.

Het aantonen van de prestaties van maatschappelijke organisaties ten slotte is weliswaar een complex probleem, maar de sector heeft al de nodige kaders hiervoor geschapen. Het komt er nu op aan om de technieken toe te passen en verder te optimaliseren.

Corporaties worden in deze route professionele en tevens dienstbare organisaties. een groot deel van het legitimatievraagstuk wordt opgelost als corporaties het wonen weer teruggeven aan de maatschappij en de bewoners, en de zeggenschap daarover niet meer zelf uitoefenen. Dat vraagt om nieuwe verbindingen van bewoners, zoals in coöperatieven, gefaciliteerd door professionals. Deze route leidt er ook toe dat de toegevoegde waarde van corporaties veel zichtbaarder wordt. Hun betekenis ligt dan in de waarde die ze toevoegen voor bewoners, hun leven en hun buurten.

Deze herstructurering van posities, taken en activiteiten vergen aanpassingen in vele regelingen en conventies, grotendeels buiten het bereik van de corporaties. Zij kunnen op dit punt echter wel meedenken en onderhandelen. Maar dit moet collectief als sector gebeuren, ook geen eenvoudige zaak gezien de grote verschillen in omvang en positie van de corporaties binnen Aedes.

Drs. Ir. Delio A. Bearzatto is partner van m-Ventures, advies en interim-management voor bedrijven en (semi-)overheidsorganisaties. Hij is gespecialiseerd op het gebied van Corporate governance en risicomanagement. Daarnaast vervult hij een aantal toezichthoudende functies in de woningbouw sector en de zorgsector. Tot september 2011 was hij tevens lector risk management aan de Hogeschool Rotterdam.

Bij het schrijven van dit artikel is dankbaar gebruik gemaakt van de informatie en onderzoeken van de Stuurgroep experimenten Volkshuisvesting (SEV) en met name de inzichten van Paul Doevendans, adviseur maatschappelijk ondernemen van atrivé en mOOi, en voormalig programmaregisseur ‘Vernieuwd maatschappelijk Ondernemerschap’ van de SEV.

Literatuur

• Brandsen T., van de Donk W. en Putters K. - Griffi ns or Chameleons? Hybridity as a permanent and inevitable characteristic of the third sector - International Journal of Public Administration (sep. 2005).
• Buisman P. (Pieter) e.a. - Hoogste tijd voor de grote brutering - Tijdschrift voor de volkshuisvesting (okt. 2011).
• Deuten, J. en Doevendans P. A.A. - Zicht op Maatschappelijk Rendement - Praktijkboek deel 2 - SEV (2010).
• Doevendans, P.A.A. – Maatschappijsturing (SEV, 2010).
• IPD/SEV - Rendement van maatschappelijk dividend - Nieuwe prestatiestandaarden voor corporaties - IPD/SEV (Jan. 2011).
• Koning P. (Pieter) en van Leuvensteijn M. (Michiel) - De woningcorporaties uit de verdwijnhoek - CPB (2010).
• Ministerie van BZK - Werken aan maatschappelijk rendement - Een handreiking voor opdrachtgevers van MKBA’s - Min. van BZK (2011).
• Scholten P. (Peter) - Maatschappelijk rendement gemeten - SWP (2003).
• SEV - Effectenarena (2008).
• Vlak, A.L.M. (Arnoud) - Maatschappij en vastgoed bevrijd uit de Gordiaanse knoop - Openbare les - Rotterdam University Press (2011).
• Zijlstra Center, Het - Onderzoek naar de maatschappelijke meerwaarde van uw woningcorporatie - HZC (2011).