Rekenkamers versterken control

Gemeentelijke Rekenkamers
Een sterke raad heeft een leidende positie in de budgetcyclus en een dikke vinger in de pap als het gaat om de kwaliteit van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Een Rekenkamer moet de raad daarbij tot steun zijn. De centrale vraag is of gemeentelijke Rekenkamers hun functie waar weten te maken. Ze doen dat als ze met hun rapporten en hun manier van communiceren voortdurend weten te stimuleren, als ze prikkelen tot leren en verbeteren op het gebied van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur. De invloed van de Rekenkamer loopt via de raad en het college van B en W naar de controller. Hier wordt geschetst hoe dit in zijn werk kan gaan en wat daarbij de succesvoorwaarden zijn.

Taak en positie
De wet maakt onderscheid tussen Rekenkamers en Rekenkamerfuncties. De inrichting van een Rekenkamer is bindend voorgeschreven in de Gemeentewet. Als de raad niet kiest voor een Rekenkamer moet hij door middel van een verordening een Rekenkamerfunctie in het leven roepen. De inrichting van een Rekenkamerfunctie is veel minder aan wettelijke voorschriften gebonden en geeft de raad meer ruimte voor maatwerk. Anders dan in een Rekenkamer mogen in een Rekenkamerfunctie ook raadsleden zitting hebben. Dit laatste is een belangrijke reden waarom verreweg de meeste gemeenten voor een Rekenkamerfunctie kiezen.¹ In 2006 moet iedere gemeente zijn keuze hebben gemaakt. Op dit moment is ongeveer één derde van de gemeenten zo ver.²

Rekenkamers doen onderzoek naar de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het bestuur. De bedoeling is dat ze onafhankelijk opereren. Ze rapporteren aan de raad en aan het publiek. Dat ze het bestuur controleren betekent ook dat ze het functioneren van de raad controleren. Vanwege de gewenste onafhankelijkheid kunnen gemeenteraden Rekenkamers geen opdrachten geven, ze mogen wel verzoeken tot onderzoek doen. Dit is allemaal wettelijk zo geregeld om objectieve onderzoeksresultaten te garanderen. Toch heeft de wetgever een enigszins merkwaardige constructie in het leven geroepen, want Rekenkamerfuncties kunnen ook geheel uit raadsleden bestaan. Kunnen ze dan nog objectief zijn? Er is ontegenzeggelijk een gevaar voor afhankelijkheid en daardoor minder objectiviteit, al laat de praktijk zien dat raden daarmee zorgvuldig proberen om te gaan. De meeste raden benoemen een buitenstaander tot voorzitter met als specifieke taak de onafhankelijkheid te waarborgen. In het voordeel van een Rekenkamerfunctie pleit weer dat deelname van raadsleden tot een grotere betrokkenheid van de raad kan leiden. De praktijk zal moeten leren welke inrichtingsvorm uiteindelijk het meest succesvol is. Het is nog te vroeg om conclusies te trekken.

Keuze van onderwerpen
De onderwerpen die Rekenkamers in hun onderzoek bij de kop pakken zijn divers, maar bepaalde thema’s genieten een grote populariteit. Dat geldt bijvoorbeeld voor subsidiebeleid, grondbeleid en inschakeling van externen.³ Sommige Rekenkamers brengen ook rapporten uit over de verantwoordingsinformatie van de jaarrekening. Soms adviseren Rekenkamers de raad over de rapportage van de accountant. Ze nemen dan het werk over van voormalige Rekeningcommissies. Met specifiek onderzoek naar rechtmatigheid hebben Rekenkamers zich nog niet veel beziggehouden.

In de toelichting op de Gemeentewet is te lezen dat de Rekenkamer vooral tot taak heeft de doeltreffendheid en doelmatigheid te onderzoeken. Tot nu toe lijken de rapporten meer te gaan over doelmatigheid (de kwaliteit van de bedrijfsvoering en de vraag of de kosten omlaag kunnen) dan over doeltreffendheid (de vraag of de doelen helder zijn en of dankzij de producten gewenste maatschappelijke effecten tot stand komen).⁴ Voorbeelden van doeltreffendheidsonderzoek zijn een telefonische enquête onder klanten van een welzijnsstichting en een enquête onder inwoners over de bekendheid met wijkplatforms. Afgaand op de bedoeling van de wetgever mag worden verwacht dat de komende jaren meer doeltreffendheidsonderzoeken plaatsvinden. Dit soort onderzoek kan de raad ondersteunen bij het formuleren van beleidskaders en dat is een van de essentiële punten waarop de raad zich moet versterken. De afgelopen twee jaar is er ook een toenemend aantal onderzoeken naar de kwaliteit van de programmabegroting als sturingsinstrument. Enkele Rekenkamers doen dit onderzoek jaarlijks en proberen op die manier een voortdurende bijdrage te leveren aan het versterken van het budgetrecht van de raad.⁵

De Rekenkamer prikkelt de raad
De Rekenkamer is een onafhankelijke instelling ten behoeve van de raad en de burger. De rapporten gaan in de regel over grote afwijkingen tussen hoe het moet met een onderwerp en hoe het werkelijk in elkaar zit. Dat is als het ware de ‘natuurlijke’ inhoud van de rapporten. De raad behandelt de onderzoeksuitkomsten als controleur van het college. Uitgaande van zijn wettelijke rol doet de raad dat als collectief en met als doel leren en verbeteren. De praktijk is veel complexer. Heel vaak heeft de behandeling van een rapport een hoog ritueel gehalte. Oppositiepartijen gaan duidelijk anders om met Rekenkamerrapporten dan collegepartijen. De wenselijkheid van dualisering zal deze politieke realiteit niet veranderen.

In de omgeving van Rekenkamers wordt meer dan eens geklaagd dat zij weinig invloed hebben op het optreden van de raad, maar of dat waar is blijkt pas op langere termijn. De reacties van raden op Rekenkamerbevindingen kunnen vele vormen aannemen. Eén variant is dat de raad niet tot concrete actie wordt geprikkeld omdat tijdens de debatten alleen maar verschillen van inzicht naar voren komen, terwijl intussen in de ambtelijke organisatie de verbeteracties al aan de gang zijn. Het omgekeerde komt ook voor: er worden diverse moties aangenomen, met stevige taal van de kant van de raad, waarop de raad vervolgens niet meer terugkomt. De Rekenkamer rapporteert dan een jaar later dat er niets is gebeurd. Dit zijn zeer realistische voorbeelden waaruit blijkt dat het wereldje van de Rekenkamers ingewikkeld in elkaar zit en dat schijn bedrieglijk kan zijn.

Maar er zijn ook patronen te onderkennen. Naarmate rapporten concreter zijn, meer herkenbaar voor de raad, hebben ze een prikkelender werking. Concreet zijn rapporten bijvoorbeeld als ze gekwantificeerd onderbouwen dat de kwaliteit van de begroting slecht is, of feitelijk aantonen dat gemeenteambtenaren slecht samenwerken met wijkplatforms, wat ten koste gaat van de effectiviteit van het wijkgericht werken. Als alleen maar procedurele opmerkingen worden gemaakt, zonder dat met aansprekende voorbeelden wordt aangetoond ‘hoe erg’ dat is, gaat dat al snel ten koste van de prikkelende werking. De raad zal met de rapporten echter altijd iets moeten kunnen en iets moeten willen. Als de raad niet wil is er een stok achter de deur en dat is de openbaarheid van de rapporten. Bij houtsnijdende rapporten is het niet alleen de Rekenkamer, maar ook de pers of de volle tribune die de raad prikkelt. De Rekenkamer kan hieraan bijdragen door de buitenwereld goed te informeren. Raden kunnen dan niet meer ongestraft hun controlerende rol verwaarlozen, wat voorheen gewild of ongewild wel eens het geval was.

De raad prikkelt het college
Doorgaans komen Rekenkamerrapporten eerst in de Commissie Algemeen Bestuur (of een gelijksoortige commissie) en daarna in de plenaire raad. Bij beide gelegenheden hebben wethouders de mogelijkheid om het standpunt van het college voor het voetlicht te brengen. Colleges reageren in veel gevallen wat terughoudend op rekenkamerrapporten. Het is nu eenmaal niet aantrekkelijk om toe te geven dat de zaken niet goed lopen. Dat betekent immers het toegeven van eigen falen. Bovendien vragen rapporten van Rekenkamers heel vaak om meer duidelijkheid in doelen, betere verantwoordingsinformatie, meer helderheid over verantwoordelijkheden, enzovoort. Dit alles is ingegeven door de wens van transparantie. Voor het college kan transparantie wel eens lastig zijn. Als een college voor zichzelf wat ruimte wil creëren zijn gebruikelijke reacties dat de Rekenkamer niet de juiste methode volgt, onvolledig is, de lat te hoog legt, dat het gevaar van bureaucratie dreigt of dat men al met verbeteren bezig was toen de Rekenkamer eraan kwam. Ook hier moet doorheen gekeken worden. Op een wat stekelig overkomend rapport over gebrek aan transparantie in de grondexploitatie reageerde een college lichtelijk geïrriteerd en duidelijk terughoudend. De raad bleef achter het rapport staan. Na verloop van tijd verschenen op diverse plaatsen zinnetjes in raadsstukken over geslaagde verbeteracties naar aanleiding van dit rapport.

Een afbreukrisico bij de raad is het ontbreken van vasthoudendheid of soms nog simpeler het ontbreken van discipline om te controleren of door het college toegezegde verbeteracties ook feitelijk worden gerealiseerd. Dat laatste schiet er vaak bij in, wat ten koste gaat van de geloofwaardigheid van de raad en op den duur ook schadelijk is voor de motivatie van de Rekenkamer. Hier ligt een schone taak voor de ambtelijke ondersteuning van de raad, de griffie, die de raad op assertieve wijze kan steunen. Een wat banale reden waarom raadsleden hun prikkelende rol niet altijd even goed invullen is overigens gebrek aan tijd. Ook hieraan is wellicht iets te doen in de vorm van betere ondersteuning. Of moeten raadsleden hun tijd beter verdelen?

Meer druk op gemeentelijke controllers
Nog maar kort geleden was het geen zeldzaamheid dat jaarrekeningen veel te laat bij de raad werden ingediend. Colleges kwamen daarmee weg, net als met nietszeggende toelichtingen bij verschillen tussen geraamde en werkelijke bestedingen. Inmiddels eisen raden dat de rekening eerder beschikbaar is en wel op een zodanig tijdstip dat de lering uit de rekening van het jaar meegenomen kan worden bij de behandeling van de eerstkomende begroting. Dat legt druk op controllers, die ervoor moeten zorgen dat de juiste, kwalitatief hoogwaardige informatie tijdig op tafel komt. Rekenkamers spelen in deze ontwikkeling uitdrukkelijk een rol. Kritische opmerkingen van de Rekenkamer bij de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie leidde er bij één gemeente toe dat de raad de vaststelling van de rekening opschortte totdat er betere informatie was.

Wat een aantal jaren geleden kennelijk acceptabel was, is dat nu blijkbaar niet meer. De normen verschuiven. Controllers en managers krijgen via de raad en het college prikkels om alert te zijn op zaken waarover ze voorheen hun schouders ophaalden. Schuiven met budgetten kan niet meer, overschrijding van budgetten kan de kop kosten. Dat begint te werken op het gebied van rechtmatigheid. De aangescherpte accountantsverklaring bij de rekening is daar zeker debet aan. Op het gebied van doelmatigheid en doeltreffendheid zijn vergelijkbare ontwikkelingen waar te nemen. Het college zal zich veel meer dan voorheen moeten verantwoorden voor wat het presteert en wat het wil bereiken. Dit wordt versterkt door de wettelijke verplichtingen die het sinds kort heeft om systematisch de doelmatigheid en doeltreffendheid te onderzoeken van het gevoerde bestuur. De raad formuleert bij verordening de voorwaarden waaraan dit onderzoek moet voldoen en ontvangt ook de onderzoeksrapporten. Ook hier is invloed van Rekenkamers waar te nemen, die de informatie van college aan raad toetsen en zelf aanvullend onderzoek doen. De Rekenkamer kan op deze manier de positie innemen van de hoogste controller en toonaangevend zijn voor de controlkwaliteit.⁶ Bij een aantal gemeenten gaat het die kant uit.

Nieuwe perspectieven
Voor controllers leveren de geschetste ontwikkelingen nieuwe perspectieven op. De gemeentelijke controller krijgt meer verantwoordelijkheid. Als hij te weinig kritisch is richting college, met als gevolg dat het college onder vuur komt te liggen van de Rekenkamer, heeft hij een probleem. Hetzelfde geldt als hij te weinig kritisch is in de richting van het management. Controllers zullen veel meer dan voorheen moeten weten wat er speelt in de organisatie, waar de risico’s zitten, hoe het zit met de budgetten, enzovoort. Het belang van een actieve signalerende rol met het oog op de beleidsinhoudelijke en politieke verantwoordelijkheid van het college neemt toe. De controller zal daarbij meer vanuit het perspectief van de raad moeten kijken. Het toetsende of controlerende element van zijn functie zal hij moeten afstemmen op wat er leeft in de raad. Controllers die hierin niet slagen, of die op deze punten te weinig verantwoordelijkheid nemen, zullen het op den duur niet redden en dat is nieuw.

Voorwaarden voor effectiviteit
Rekenkamers maken hun rol waar als zij erin slagen via leren te prikkelen tot verbeteringen die zonder hun onderzoeken niet tot stand zouden zijn gekomen. Zij prikkelen de raad, het college en de controllers. De belangrijkste voorwaarde voor effectiviteit is een goed afgewogen keuze van onderzoeksthema’s. Het past de Rekenkamer om te beredeneren en te laten zien hoe zij kiest. Bij het kiezen van onderzoeksthema’s moet een redelijk onderbouwd vermoeden bestaan dat het onderzoek toegevoegde waarde zal hebben voor de belastingbetaler. Tijdens het onderzoek verandert dit vermoeden in zekerheid. Regelmatig zijn tijdens het onderzoek op ambtelijk niveau processen van bezinning en verbetering waar te nemen. Dat zijn goede signalen voor de effectiviteit. Er kan uiteraard ook sprake zijn van weerstand. Het kan dan de rol zijn van de Rekenkamer om ‘even’ door te drukken om later via de gemeenteraad de gewenste verbetering af te dwingen. De kans op succes van onderzoek is het beste te beoordelen door het als een interventieproces te zien, waarbij het niet alleen gaat om de feiten (het gelijk hebben), maar ook om de context (hoe daarmee om te gaan) en de machtsverhoudingen (het gelijk krijgen). Effectieve Rekenkamers hebben vanaf de selectie van onderzoeksthema’s een professioneel oog voor zowel de inhoudelijke kwaliteit van het onderzoek als voor alle mogelijke gedragskenmerken en gedragsinvloeden van de betrokkenen. Het vinden van een goed evenwicht tussen zelf onderzoeken en uitbesteden van onderzoekswerk aan derden, effectieve communicatie tijdens het onderzoek, zorgvuldige afstemming van het onderzoek op het werk van de controllers, het vinden van de juiste toonzetting in rapporten, niet op elke slak zout willen leggen, het consequent innemen van een neutrale, niet politieke positie, al deze factoren zijn net zo belangrijk voor de effectiviteit van het Rekenkamerwerk als bijvoorbeeld het kiezen van de juiste onderzoeksmethode of de zorgvuldigheid van analyses. Op dit moment zijn talrijke nieuwe Rekenkamers bezig om een effectieve werkwijze te ontdekken. Soms is dat een worsteling. Het is een goed teken dat de ervaringen van Rekenkamers intensief worden gedeeld.

Dit gaat werken
Het is niet moeilijk om het belang van Rekenkamers te relativeren. Als gemeentelijke Rekenkamers zo nuttig zijn, waarom heeft het dan zo lang geduurd voordat ze er kwamen? De Rijksoverheid kent al vanaf 1814 een Rekenkamer en gaat het daar zoveel beter? De politiek is toch helemaal niet gebaat bij transparantie? Die wil toch alleen maar ‘grote dingen’ tot stand brengen?
Voor al dit soort argumenten is wel iets te zeggen. Maar daar staat ook iets tegenover, namelijk dat burgers van de overheid verantwoording vragen en willen zien of ze waar krijgen voor hun belastinggeld. Dat legt een bepaalde druk bij gemeenteraden, die enerzijds misschien weinig behoefte hebben aan een controlerende rol, maar er anderzijds niet onderuit kunnen. De prikkel tot controle ligt uiteindelijk bij de kritische burger en bij de pers. Het ontstaan van Rekenkamers is een logische stap in een democratiseringsproces. Over niet al te lange tijd zijn er overal bij gemeenten Rekenkamers actief, die met hun controle de raad proberen te ondersteunen in zijn zorg voor kaders en controle ten behoeve van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het bestuur. Ze zullen niet van vandaag op morgen even effectief zijn, maar weg te denken zijn ze niet meer. De gemeentelijke Rekenkamer gaat effect hebben.

Drs. L.J.F. Dolmans is partner van Jacques Necker B.V. en voorzitter van de Rekenkamercommissies van Nijmegen en Lingewaard. Dit artikel is gebaseerd op ervaringen in beide functies.

Noten
¹ Rekenkamerfuncties worden meestal 'Rekenkamercommissie' genoemd. In het vervolg zullen we steeds de algemene term Rekenkamer gebruiken, tenzij specifiek de Rekenkamerfunctie wordt bedoeld.
² 'Aangelegd om in vrijheid samen te werken', rapport van de Stuurgroep evaluatie dualisering gemeentebestuur, december 2004.
³ Dit blijkt uit de kennisbank van de Lokale Rekenkamer (zie www.delokalerekenkamer.nl).
⁴ Zie Bruno Steiner, 'Rekenkameronderzoek richt zich op Doelmatigheid en Doeltreffendheid', in BenG, december 2004.
⁵ Bijvoorbeeld de Rekenkamers van Utrecht en Nijmegen.
⁶ Dit laat volgens ons onverlet dat de loyaliteit van de gemeentelijke controller bij het college moet blijven liggen. Als dit niet gebeurt bestaat het gevaar dat de controller in een voortdurend loyaliteitsconflict belandt.