Rekenkameronderzoek kan ook vooruitkijken

Rekenkameronderzoek
Bij de invoering van gemeentelijke rekenkamers werd in het wetsvoorstel vooral gesproken over onderzoeken die gevoerd zouden kunnen worden naar de efficiency en de effectiviteit van beleid. Ook zou de rechtmatigheid onderzocht kunnen worden.¹ Dit zijn de traditionele ex post beleidsevaluaties die door rekenkamers op dit moment worden uitgevoerd.²
In 2011 evalueerde Berenschot, in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het functioneren van rekenkamers in Nederland (Berenschot, 2011). Het algemene beeld dat uit het rapport naar voren komt is redelijk positief. Wel komen uit de evaluatie een aantal aanbevelingen voor alle betrokken partijen: het ministerie, de raden en staten en de rekenkamer(commissies) zelf. Voor de laatste groep geldt dat opgeroepen wordt het spel beter te spelen en te investeren in de relatie met de raad, de doorlooptijd van onderzoek te verkorten en rapporten beter te timen, de kaderstellende rol van de raad te versterken, en tot slot, andere vormen van onderzoek te doen dan de gebruikelijke ex post evaluatie. Een voorbeeld van een andersoortig onderzoek is een ex ante evaluatie, zoals door de rekenkamercommissie Leiden is uitgevoerd naar de toekomstige behoefte aan sportvoorzieningen.

De Leidse rekenkamercommissie voert elk jaar een aantal onderzoeken uit.³ Om goed aan te sluiten op de behoeften vanuit de raad wordt op basis van gesprekken met de afzonderlijke fracties, na overleg met de commissie van de rekeningen, bepaald welke onderwerpen onder de loep worden genomen. Uit deze gespreksronde kwam het onderwerp sport naar voren met het gevoerde sportbeleid en de behoefte aan sportvoorzieningen als relevante objecten voor onderzoek. Als in veel andere gemeenten is in Leiden sport een politiek gevoelig onderwerp. Het speelt in de verkiezingscampagnes een belangrijke rol en het maakt – vanwege de hoge kosten voor sportvoorzieningen – een belangrijk deel uit van de gemeentelijke begroting. De discussies in de Leidse raad werden al jaren gekenmerkt door een combinatie van hoge ambities en beperkte daadkracht, zowel door ontbrekende financiële middelen als door het feit dat er in Leiden door de ingesloten ligging weinig ruimte bestaat voor nieuwbouw en dus voor nieuwe sportvoorzieningen. Toch werden stevige ambities geformuleerd voor het realiseren van extra ruimte voor sport, waarbij uitbreidingen van zowel binnen als buitensportaccommodaties werden benoemd.
Als gevolg van de discussies in de raad hadden veel fracties behoefte aan een kritische blik vanuit de rekenkamer op het gevoerde sportbeleid en vroegen zij om handreikingen voor aanstaande beleidskeuzes. Bij de voorbereiding van het onderzoek werd helder dat de gemeente het voornemen had rond de zomer van 2011 met een nieuwe kadernota sport te komen, in vervolg op de vorige nota ‘Startschot ‘ uit 2005. Een tijdig uitgevoerd rekenkameronderzoek zou daarmee een belangrijke rol kunnen spelen in het beleidsproces en de raad in staat kunnen stellen optimaal haar kaderstellende rol in te vullen.

Rekenkameronderzoek sportaccommodaties
Tegen deze achtergrond besloot de rekenkamercommissie een tweesporenonderzoek uit te voeren. Het eerste deel bestond uit een – traditioneel – evaluatief onderzoek naar het sportbeleid in de gemeente Leiden in de periode 2006-2010, gericht op de operationalisatie van beleidsdoelstellingen en de sturing op het sportbeleid door het college en de raad. Het tweede spoor was duidelijk anders en meer vernieuwend van opzet. Omdat de discussie in de raad van Leiden sterk bepaald werd door de discrepantie tussen ambities en mogelijkheden (zowel financieel als fysiek) werd – mede op verzoek van de raad – besloten een ex ante onderzoek uit te voeren naar de ontwikkeling van de behoefte aan gemeentelijke sportaccommodaties in de komende twintig jaar. Dit zou gefundeerd inzicht bieden in de toekomstige situatie en zou ertoe kunnen leiden dat de discussie in de raad meer op basis van feiten dan beelden plaats zou vinden.
Omdat de behoefteanalyse een beleidsvoorbereidend karakter zou hebben, lag het voor de hand dat ook de gemeente zelf een dergelijke analyse zou uitvoeren. Zeker omdat de gemeente dit niet oppakte en de rekenkamer overtuigd was van de noodzaak, werd dit onderzoek verricht.

Een veranderende samenstelling van de bevolking leidt tot een ander gebruik van sportaccommodaties. Jongeren beoefenen andere sporten dan ouderen en door de relatief sterke vergrijzing is in Leiden een verandering in accommodatievoorkeuren te verwachten. Daarnaast zijn er trends in de sportdeelname en in de populariteit van sporttakken die consequenties kunnen hebben voor het te verwachten accommodatiegebruik in de toekomst. Zo is er landelijk een duidelijke toename in sportbeoefening waarneembaar, maar is het percentage van de bevolking dat lid is van een sportvereniging al jaren stabiel. De groei in sportdeelname is vooral het gevolg van een toename van het sporten in commercieel verband (fitness) en het ongeorganiseerd sporten (Hoekman & Tiessen-Raaphorst, 2011). De toekomstige populariteit van sporttakken is lastig te voorspellen, maar trends in de afgelopen jaren bieden wel enige houvast voor de toekomst. Daarnaast kan, met inachtneming van de huidige demografische samenstelling van de sporters per sporttak, op basis van de cijfers over demografische ontwikkeling in Leiden worden berekend hoe de deelname aan een specifieke sporttak zich ontwikkelt. Op deze wijze wordt, door het huidige gebruik van accommodaties – op basis van teamaantallen en de verdeling over leeftijdsgroepen – met behulp van demografische ontwikkelingen en trends van specifieke sporttakken te extrapoleren, het toekomstig gebruik van sportvoorzieningen berekend.

De figuur toont hoe de bevolkingssamenstelling in Leiden in twee decennia wijzigt, waarbij de vergrijzing in Leiden goed zichtbaar wordt. Het aantal jongeren in de leeftijd 6 tot en met 17 jaar neemt af van bijna 13.400 in 2011 tot bijna 11.000 in 2021. Wanneer hierbij in acht wordt genomen dat de sportdeelname afneemt naar leeftijd en het vooral de jeugd is die gebruik maakt van de gemeentelijke buitensportaccommodaties, dan is het evident dat de demografische ontwikkeling een essentieel onderdeel is bij het in beeld brengen van de ontwikkeling van de behoefte aan gemeentelijke sportaccommodaties.

Demografische ontwikkeling gemeente Leiden, naar leeftijd (bron: CBS)

De tabel laat voor de onderzochte sporten in Leiden de discrepantie zien tussen beschikbare accommodaties en de behoefte voor de komende twintig jaar op basis van de demografische ontwikkeling, waarbij in het geval van hockey daarnaast ook recente groeicijfers zijn geëxtrapoleerd.

Toekomstige behoefte aan sportaccommodaties in Leiden, gemeten in velden en hallen^a,b

^a In het onderzoek werd ook gekeken naar de behoefte aan accommodaties voor honk- en softbal, rugby, atletiek en handbal. Dit leverde geen tekorten of overschotten op. Daarnaast werd het gebruik van de zwembaden bezien.
^b De verschillen tussen behoefte en aanbod zijn gepresenteerd voor geheel Leiden. Omdat sporten vaak op meerdere locaties door verschillende verenigingen worden aangeboden zijn er in de praktijk meer velden nodig. Hierdoor zijn tekorten enigszins groter en overschotten beperkt kleiner. Als voorbeeld, wanneer hier rekening mee wordt gehouden zou het toekomstige overschot bij korfbal 1 veld kleiner uitkomen.
^c Deze extrapolatie is gebaseerd op de sterke landelijke groei van de deelname aan hockey het afgelopen decennium. Die bedroeg bijna 5% per jaar.

De analyse laat zien dat de behoefte aan sportaccommodaties de komende jaren zal wijzigen. De behoefte aan accommodaties voor hockey neemt toe, terwijl de behoefte aan voetbalvelden en tennisbanen afneemt. Daarnaast is het huidige overschot aan korfbalaccommodaties zichtbaar, dat de komende jaren nog licht toeneemt. Met deze analyse wordt helder dat er voor de gemeente als geheel geen ruimtetekort is, geheel anders dan in de beleidsdiscussie steeds als premisse werd gehanteerd. Wel is sprake van een verdelingsprobleem. Dit geeft de raad een andere probleemdefinitie voor het sportaccommodatiebeleid en hiermee nieuwe inzichten voor het formuleren van ambities en het bepalen van een plan van aanpak. In het bijzonder is opvallend dat de huidige overschotten bij de korfbalaccommodaties niet in beeld waren en dat er op dit moment nieuwe voetbalaccommodaties worden ingericht die maken dat er in 2013 een overschot aan voetbalvelden ontstaat. Deze informatie – hoewel uiterst relevant als planningsinformatie – was in de discussie tot nu toe niet beschikbaar. Door deze prognoses te bepalen, wordt de raad in staat gesteld beter gefundeerde keuzes te maken.

Invloed op het beleidsproces
Het onderzoek werd uitgevoerd met de ambitie de raad beter in positie te brengen in de aanstaande discussie over het sportbeleid. Het college van B&W heeft inmiddels in een eerste reactie laten weten dat het zich herkent in de uitkomsten van de analyses en dat deze een plek krijgen in de kadernota sport die binnenkort uitgebracht gaat worden. De belangrijkste conclusies rond de behoefteontwikkeling worden gedeeld, al worden bij een aantal deelconclusies, zonder verdere toelichting, kanttekeningen geplaatst. Het gaat dan bijvoorbeeld om de exacte hoogte van de verwachte toename in de behoefte aan hockeyvelden (College van B&W gemeente Leiden, 2012).

Terugkijkend valt op dat het college eerdere toezeggingen rond het tijdstip van uitbrengen van de nieuwe kadernota sport medio 2011 niet heeft kunnen nakomen. De indruk is dat dat mede samenhangt met de verwachting dat het rekenkameronderzoek nieuwe inzichten oplevert die een plek moeten krijgen in de nieuwe kadernota. Dit geldt vooral voor de informatie over de ontwikkelingen in de accommodatiebehoefte voor de komende jaren. Dit toont het belang van een goede timing van het rekenkameronderzoek.
Het rapport van de rekenkamercommissie is bij de presentatie in de verantwoordelijke raadscommissie bijzonder positief ontvangen, juist vanwege de objectiviteit van de analyse en het geboden inzicht in de toegepaste methoden en de uitgangspunten voor de analyse. Het rapport heeft ertoe bijdragen dat waar eerdere discussies vaak gebaseerd waren op beelden over sportbehoeften, deze nu gefundeerd kunnen worden gevoerd. Daarbij kan informatie over de afnemende behoefte die bij een aantal sporttakken zichtbaar geworden is, nu ook ruimte geven om andere ambities te faciliteren of de huidige ambities beter te prioriteren. Hoewel de voortekenen goed zijn, kan de meerwaarde van dit tweesporig rekenkameronderzoek pas definitief worden vastgesteld wanneer de nieuwe kadernota sport van het college beschikbaar is en besproken wordt in de raad. Dan zal ook de vraag aan de orde komen of de rekenkamer – gevraagd of ongevraagd – nog op de beleidskeuzes van de gemeente zal reageren. Gegeven de positie die is ingenomen met het ex ante onderzoek, kan dan een spanning optreden met de toetsende rol die eigen is aan de rekenkamer.

Conclusie
De rekenkamerevaluatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bevat de oproep aan rekenkamers vaker buiten het traditionele ex post evaluatie onderzoek uit te voeren en beter aansluiting te zoeken bij het beleidsproces. Een voorbeeld uit de gemeente Leiden laat zien dat met een goed getimed en relatief eenvoudig ex ante onderzoek, een discussie over een politiek beladen onderwerp op een hoger niveau gebracht kan worden. Door middel van het in beeld brengen van de toekomstige behoefte aan gemeentelijke sportaccommodaties zijn nieuwe beleidsinzichten verkregen die – vooralsnog – bijdragen aan de beleidsontwikkeling en bijdragen aan de kwaliteit van de nieuwe kadernota sport. Met het onderzoek heeft de rekenkamercommissie de raad nieuwe inzichten kunnen bieden, waarmee beter invulling kan worden gegeven aan de kaderstellende rol.
De ervaringen in Leiden onderschrijven de aanbevelingen uit de rekenkamerevaluatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en tonen de potentie ervan aan. De positieve reacties op het onderzoek in Leiden rechtvaardigen een oproep aan andere rekenkamers om zich de aanbevelingen van de rekenkamerevaluatie ter harte te nemen en de vruchten te plukken van vernieuwend rekenkameronderzoek.

Mattheus Wassenaar (m.wassenaar@tiscali.nl) is lid van de rekenkamercommissie Leiden en begeleidde het onderzoek naar sportbeleid en sportaccommodaties in Leiden. Hij werkt als directeur Finance & Control bij de Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie van Veiligheid en Justitie.
Remco Hoekman (r.hoekman@mulierinstituut.nl) werkt als senior onderzoeker bij het Mulier Instituut en voerde het onderzoek naar sport uit.

Noten
¹ Tweede Kamer, 2001, Wijziging van de gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werking van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur), 27 751, nr. 3.
² In de praktijk blijkt overigens dat gemeentelijke rekenkamers zich in hun onderzoek vaak richten op de beleidstechniek en minder op de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid (Hanemaayer, 2012). Ook Willemse (2012) concludeert dat rekenkamers zich in de praktijk vaak beperken tot een analyse van de voorwaarden om tot effectief beleid te komen.
³ De rekenkamercommissie Leiden is in 2004 opgericht en bestaat uit vijf externe leden. De commissie voert jaarlijks gemiddeld twee onderzoeken uit. Meer informatie is te vinden op http://gemeenteraad.leiden.nl/raadscommissies/rekenkamercommissie/.

Literatuur

• Berenschot (2011), ‘Evaluatie van de provinciale en gemeentelijke rekenkamer’, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
• College van B&W gemeente Leiden (2012), ‘Bestuurlijke reactie op Rekenkameronderzoek Sport’, brief van 28 maart 2012.
• Hanemaayer, D., (2012), Onderzoek door lokale rekenkamers: maatschappelijke effecten versus beleidstechniek, www.beleidsonderzoekonline.nl.
• Hoekman, R. & A. Tiessen-Raaphorst (2011), ‘Sporten in de stad: ontwikkelingen in de stedelijke sportdeelname’ In: Van den Heuvel, M. R. Hoekman en H. van der Poel (red.), Sport in de Stad (p. 18-32), Nieuwegein/’s-Hertogenbosch: Arko Sports, Mulier Instituut.
• Rekenkamercommissie Leiden (2011), ‘Meer ruimte voor sport in Leiden?’, Leiden, Rekenkamercommissie.
• Willemse, R. (2012), ‘Gebrek aan effectiviteitsonderzoek door rekenkamers’, TPC, april 2012, p. 15-19.