'In control' bij subsidieverwerving

Decentrale sturing
In het onderzoek naar subsidieverwerving in Almere bleek al snel dat Almere, net als veel andere gemeenten overigens, niet beschikt over een concreet vastgestelde visie of ambitie op het verwerven van subsidies. Ook werkt de ambtelijke organisatie niet volgens een gestandaardiseerde werkwijze voor het verwerven van subsidies. Geen doelen, geen ambities en geen procesbeschrijvingen dus. Althans, geen vastgelegde doelen, ambities en werkwijze. Want de rekenkamercommissie concludeerde ook dat de gemeente Almere in de periode 2006-2010 minimaal € 65 miljoen aan subsidies heeft binnengehaald (in de figuur is de herkomst van deze subsidies weergegeven). Het binnenhalen van die subsidies is nadrukkelijk de verdienste van de verschillende vakafdelingen. Almere legt bij het verwerven van subsidies een grote verantwoordelijkheid bij de individuele medewerkers en diensten. Zij worden vanuit hun expertise en vakkennis geacht zicht te hebben en te houden op subsidiemogelijkheden en daar desgewenst gebruik van te maken.

Decentrale sturing dus. De decentrale sturing zorgt ervoor dat Almere, in ieder geval tot voor kort, geen centrale registratie van alle (aangevraagde en gehonoreerde) subsidieaanvragen kende. Dit betekent dus geen totaaloverzicht van de subsidietrajecten die lopen, ook niet voor controllers. Zij zijn daarmee afhankelijk van de afzonderlijke medewerkers voor de manier waarop ze worden betrokken bij subsidieaanvragen en lopende trajecten. Dat is niet alleen zonde omdat op die manier niet optimaal gebruikgemaakt wordt van de kennis en kunde van controllers, maar ook omdat dit voor sommige subsidies risico’s met zich meebrengt. Voor veel subsidies geldt namelijk dat subsidies achteraf, op basis van daadwerkelijk subsidiabel gebleken kosten, worden uitgekeerd. Dan gaat het niet meer alleen om een goede aanvraag, maar is het ook van groot belang dat de projectbeheersing adequaat verloopt, zodat achteraf een projectverantwoording kan worden ingediend die aan alle eisen voldoet. Die aspecten, het belang van een juiste projectinrichting en -verantwoording moeten dus, vooraf, worden meegewogen in de beslissing om al dan niet een subsidie aan te vragen en een project te starten. Inbreng en expertise van een controller zijn op dat moment zeer wenselijk. De ESF-subsidie die Almere kreeg voor het bestrijden van jeugdwerkloosheid, een van de cases die de rekenkamercommissie in haar onderzoek onderzocht, laat dit zien.

Aantal verworven subsidies per subsidievertrekkende partij (2006-2010)

Een casus: ESF-subsidie voor jeugdwerkloosheid
De gemeente Almere diende bij het Europees Sociaal Fonds (ESF) een subsidieaanvraag in voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid in Flevoland. In april 2010 keurde het Europees Sociaal Fonds de subsidieaanvraag voor 730.000 euro goed. Directe aanleiding voor het aanvragen van die subsidie was het actieprogramma Bestrijding Jeugdwerkloosheid dat het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de zomer 2009 aankondigde. Het actieprogramma was een crisismaatregel waarmee het Rijk de werkloosheid onder jongeren wilde tegengaan. Het Rijk zette daarbij nadrukkelijk in op een regionale aanpak. Dat betekende voor Almere dat ze hierin moesten samenwerken met andere gemeenten in Flevoland, met de provincie, maar ook met instellingen en instanties als het UWV, het ROC en stichting Mind at Work. Als grootste gemeente werd Almere bovendien trekker van het actieprogramma. Ook de mogelijkheid om het geld dat het Rijk beschikbaar stelde in te zetten als cofinanciering voor het aanvragen van de ESF-subsidie, werd door de staatssecretaris nadrukkelijk aangemoedigd.

Daar zat meteen de eerste ‘hobbel’. Het Rijk kwam in de zomer 2009 met de mogelijkheid voor een stimuleringsmaatregel. De ESF-subsidie kende een looptijd van januari 2010 tot juli 2011; de aanvraag moest worden ingediend voor 31 december 2009. Vijf maanden is te kort om het project Europees aan te besteden. Europees aanbesteden is een belangrijke voorwaarde voor Europese subsidies. Het kan wel zonder, maar dan worden de eisen die gesteld worden aan de verantwoording van de gemaakte uitgaven, een stuk complexer.

De beperkte tijd om een aanvraag in te dienen zorgde voor een tweede ‘hobbel’: de kwaliteit van de aanvraag. Immers, in vijf maanden tijd moesten verschillende partners een complex projectplan en bijbehorende subsidieaanvraag in elkaar zetten. Als trekker van het actieprogramma coördineerde de gemeente Almere ook de ESF-aanvraag. De aanvraag was complex omdat een dergelijk sociaal-maatschappelijk project, met veel (uitvoerings)partners, zich niet gemakkelijk laat vertalen in een Europese subsidieaanvraag waarin de financiële component de boventoon voert. Een adequate aanvraag vraagt ten eerste om kennis en expertise op het terrein van Europese subsidies, maar ten tweede om ervaring met het werkveld. Met name dit laatste aspect heeft, achteraf bezien, in de aanvraag onvoldoende aandacht gekregen.

Als trekker van het actieprogramma coördineerde de gemeente Almere de aanvraag en vervolgens ook de projectbeheersing. De dagelijkse projectadministratie was belegd bij een van de samenwerkingspartijen.

Mede als gevolg van de complexe en niet adequate subsidieaanvraag, was de projectadministratie het eerste jaar van onvoldoende niveau om aan de gevraagde kwaliteitseisen voor de verantwoording te voldoen. Dat brengt grote risico’s met zich mee. Immers, op het moment dat achteraf blijkt dat de gemaakte kosten niet subsidiabel zijn, wordt niet uitgekeerd. De kosten zijn dan echter al wel gemaakt, met alle gevolgen voor de gemeentebegroting. Met de nodige ingrepen en aanpassingen in projectplan en -begroting en het aanstellen van een externe projectcoördinator, die veel ervaring heeft met het coördineren en verantwoorden van Europese subsidies, is het in Almere uiteindelijk gelukt om alle kosten op de juiste manier te maken en verantwoorden. Overigens heeft Almere uiteindelijk een goed resultaat geboekt. De subsidie is toegekend. En het realisatiepercentage, het percentage subsidie dat uiteindelijk uitgekeerd wordt op basis van de daadwerkelijk subsidiabel gebleken kosten, komt boven de 80% uit. Over het algemeen liggen de realisatiepercentages van subsidies uit het Europees Sociaal Fonds laag. Uit het onderzoek van de rekenkamercommissie bleek dat het Agentschap SWZ² voor een vergelijkbare subsidieregeling uitgaat van een realisatiepercentage van 30 tot 50 procent.

Zicht op projectbeheersing
De casus van de ESF-subsidie laat zien dat het van belang is om niet alleen een goede aanvraag in te dienen. Vooral nadenken over de wijze waarop de projectorganisatie en -beheersing wordt ingericht en zicht houden op de vraag of met die wijze van projectbeheersing kan worden voldaan aan de extern gestelde eisen, zijn van belang. Dat moet vooraf goed worden ingericht en tussentijds getoetst. Een controller kan daarin een belangrijke rol vervullen. Hij kent als geen ander de reguliere AO/IC van de gemeente en kan beoordelen op welke punten de reguliere AO/ IC moet worden aangevuld om in beeld te houden of ook aan de externe subsidievoorwaarden wordt voldaan. Een controller kent bovendien de eigen organisatie en weet waar diens sterke en zwakke plekken liggen. Ook die kennis en ervaring maakt het van belang om al bij het opstellen van de aanvraag van de expertise van de controller gebruik te maken.

Dat geldt zeker als het subsidies in de ‘zachte’ sector betreft, zoals jeugdwerkloosheid of welzijn. Een toegekende subsidie moet immers achteraf financieel worden verantwoord. Projecten vertalen in een financiële begroting en die financiële begroting ook gedurende het project gebruiken om de voortgang van het project te bewaken en bij te sturen is op het terrein van infrastructurele of ruimtelijke projecten veel gebruikelijker dan bij sectoren als Welzijn of Jeugd. In de ‘zachte’ sector is het veel complexer om projecten te vertalen in een financiële begroting. Om verschillende redenen: ten eerste omdat in de zachte sector gewerkt wordt aan het bereiken van maatschappelijke doelen. Die laten zich niet zo makkelijk vertalen in een financiële begroting. Het betekent dat andere aspecten en indicatoren vaak meer zeggen over de voortgang van het project dan de financiële stand van zaken. Daar komt bij dat vaak met verschillende partners moet worden samengewerkt, die allemaal een bijdrage leveren aan het bereiken van maatschappelijke doelen, maar van wie de bijdrage nu eenmaal minder makkelijk is om te zetten in een concrete factuur dan bij het leveren van bijvoorbeeld bouwmaterialen. En in de laatste plaats misschien ook omdat de financiële beheersing van het project minder aansluit bij de werkwijze zoals men die in de zachte sector gewend is.

Totaaloverzicht van belang
Terug naar het begin van dit betoog; het ontbreken van een totaaloverzicht. Het gaat ons niet om het maken van nóg meer lijstjes of het verder opvoeren van de verantwoordingsdruk. Het generen van sturingsinformatie kost immers tijd en energie en als niemand daar vervolgens iets mee doet, is dat een zinloze exercitie. We willen het probleem niet groter te maken dan het is. In het merendeel van de aangevraagde subsidies wordt immers weinig risico gelopen.

Waar het ons om gaat is dat controllers beter in staat worden gesteld om hun adviesfunctie en expertise op het gebied van (risico)beheersing op de juiste manier in te zetten. Dat maakt het van belang dat controllers zicht hebben op de geldstromen die extern geworven worden. De ESF-case laat zien dat risico’s niet enkel te vinden zijn in het geld dat de gemeente uitgeeft, maar ook in het geld dat de gemeente extern verwerft. Als controllers weten welke subsidies er verworven zijn, kunnen zij zelf de afweging maken waar ze net even die extra paar keer willen meekijken. Nu zijn ze daarvoor vaak afhankelijk van een individuele medewerker en lopen controllers het risico achteraf geconfronteerd te worden met het overschrijden van het budget, omdat de daadwerkelijke uitgekeerde subsidie toch minder hoog bleek dan aanvankelijk gedacht en begroot.

Het past kortom bij de onafhankelijke (advies) rol van een controller om te kunnen beoordelen bij welke subsidieaanvragen extra aandacht van de controller nodig is. Dat maakt het van belang om die aanvragen in beeld te hebben; overzicht dus. Behalve dat het past bij de onafhankelijke (advies)rol van de controller, vormt het vroegtijdig betrekken van de controller ook een waarborg dat subsidies niet enkel succesvol worden aangevraagd, maar achteraf ook succesvol en conform begroting worden uitgekeerd.

Bregje Mooren is onderzoeker/adviseur bij Necker van Naem, politiek-bestuurlijk adviesbureau in Utrecht. Zij was onderzoeker bij het onderzoek van de rekenkamercommissie naar subsidieverwerving.
Mark Pol is raadslid in Almere en vanuit die hoedanigheid tevens voorzitter van de rekenkamercommissie.

Noten
¹ Subsidieverwerving in Almere, Rekenkamercommissie Almere, november 2011. Onderzoek is te raadplegen via http://gemeenteraad.almere.nl/sitemap/gemeenteraad_content/_pid/kolom1-1/_rp_kolom1-1_elementId/1_2694889.
² Het agentschap SWZ is een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en belast met de uitvoering van subsidieregelingen op het gebied van sociaaleconomisch beleid.