Kwaliteitshandvest met toetsingskader voor grotere rekenkamers

Waar gaat het kwaliteitshandvest over?
“In het handvest hebben we de uitgangspunten op een rijtje gezet die wij als ondertekenaars willen hanteren bij ons rekenkamerwerk. Bijvoorbeeld over goed bestuur, de organisatie, het onderzoeksproces, onze producten, over effectiviteit en transparantie. Deze uitgangspunten hebben we uitgewerkt in een helder toetsingskader. Een wezenlijk element is namelijk dat we ons willen laten toetsen door onderlinge visitaties om elkaar zo bij de les te houden. Kort gezegd geeft het handvest aan hoe we ervoor willen zorgen dat ons werk als rekenkamers van hoge kwaliteit blijft. Vragen die daarbij aan de orde komen zijn: ‘Wat moeten we doen en hoe moeten we dat doen?’. Maar ook een vraag als: ‘Wat is een goede manier om onze onderzoeksresultaten in het politieke en publieke debat in te brengen?’. We hebben bij het maken van het handvest gebruik gemaakt van allerlei bestaande standaards. Wat ik heel waardevol vind aan het handvest is dat we daarmee transparant worden over onze werkwijze. Dat soort transparantie is heel belangrijk voor een onafhankelijk toezichthoudend orgaan. Onafhankelijkheid en autonomie betekenen dat je sterk verantwoordelijk bent voor je eigen kwaliteit en volledig transparant moet zijn over hoe je dat handen en voeten geeft. Dan kun je niet om procedures en standaarden heen. We hebben met het handvest een heel volledig document willen maken dat alle relevante aspecten van ons werk bestrijkt en concreet genoeg is om in de dagelijkse praktijk bruikbaar te zijn. Over hoe we gegevens verzamelen, met mensen omgaan, archiveren en onze conclusies trekken. Zet je het te abstract op papier of te bureaucratisch dan heeft het al snel geen enkele echte betekenis meer.”

Kunt u er een onderdeel uitlichten waar je als rekenkamer aan moet voldoen?
“Wat ik zelf belangrijk vind, omdat we dat vaak dreigen te vergeten, is de doelmatigheid en doeltreffendheid van ons eigen handelen. Want ook het werk van rekenkamers wordt betaald met belastinggeld en wordt geacht ergens toe bij te dragen. Die effectiviteit is daarom een punt van aandacht. Onze wettelijke taak is om een bijdrage te leveren aan de verbetering van het openbaar bestuur. Dat is echter vaak een kwestie van de lange termijn en de formulering is ook nog niet erg SMART , zoals we dat zelf in de rol van onderzoeker zouden noemen. We zeggen daarom in het handvest dat rekenkamers vanuit hun wettelijke taak concrete doelstellingen moeten formuleren in hun beleidsvisie en daar succesindicatoren aan moeten vastkoppelen. Dan zijn we immers afrekenbaar. Doelstellingen en indicatoren moet je vastleggen, zodat je kunt toetsen of je je eigen doelen gerealiseerd hebt.”

Met dit handvest is er kennelijk uniformiteit, waren er zoveel onderlinge verschillen?
“Er is ons vaker gevraagd waarom we nu pas na acht jaar zo'n standaard hebben geformuleerd. Natuurlijk hadden rekenkamers – zeker de grotere – zelf al protocollen. Maar zoals dat gaat als men ze onafhankelijk van elkaar ontwikkelt, zijn die allemaal net een beetje anders. Als je wilt dat protocollen krachtig zijn en gebruikt kunnen worden om elkaar aan te spreken, dan is uniformiteit nodig. Dat betekent dat de onbelangrijke details, die onderling verschillen, eruit moeten worden gehaald en eventueel mogelijke verschillen in aanpak geëxpliciteerd, zodat het geheel iets gemeenschappelijks wordt. Zijn de criteria en uitgangspunten vergelijkbaar, dan is het mogelijk om visitaties te organiseren en van elkaar te leren. Dat laatste is ook zekere een belangrijke reden om dit handvest op te stellen. Maar dat vraagt dus om eenzelfde terminologie. Als de ene rekenkamer bijvoorbeeld praat over vervolgonderzoek en de andere over opvolgingsonderzoek, terwijl ze toch min of meer hetzelfde bedoelen is het lastig communiceren.”

Recentelijk zijn er diverse kritische evaluaties verschenen over rekenkamers, waaronder een van Berenschot in opdracht van BZK, die bijvoorbeeld constateerden dat hun werk onnavolgbaar is. Heeft dat jullie ertoe gebracht om dit handvest nu uit te geven?
“Daar is niet een direct verband tussen. Als ik voor mezelf spreek: ik kom uit de universitaire wereld en daar zijn visitaties heel gebruikelijk. Je moet bewijzen dat je aan de maat bent. Dat is een heel natuurlijk proces dat strikter is geworden in de loop van de tijd en nu de vorm heeft van een formele accreditatie. En daarvoor gelden natuurlijk heldere spelregels. Voor mezelf vond ik een dergelijke manier van werken dus vanzelfsprekend en ik vond het raar – toen ik aantrad – dat iets dergelijks in rekenkamerland ontbrak. Maar gezien de grote diversiteit aan soorten rekenkamers en rekenkamercommissies in Nederland kan ik begrijpen dat het de afgelopen acht jaar moeilijk was om zoiets tot stand te brengen. Gegeven die diversiteit en de ervaring die de grotere rekenkamers met elkaar hadden, is besloten om niet te wachten op de commissie Kwaliteitszorg van de NVRR , maar zelf het initiatief te nemen. Wij voelen als grote rekenkamers wellicht meer de directe druk om ons te verantwoorden dan de kleinere. Daarnaast hopen we door bottom-up een standaard of norm te creëren ook andere rekenkamers te inspireren. We hebben de indruk dat de vereniging zich daar zeker iets bij kan voorstellen.”

Het is een stevig kwaliteitshandvest. Er staan veel protocollen in, er is ook een stevig personeelsbeleid nodig. Buiten de grotere rekenkamers om zullen de andere, soms zelfs zonder professionele staf, moeite hebben om hieraan te voldoen. Bent u niet bang voor een waterscheiding? Staan de kleinere hiermee niet buitenspel?
“Tijdens het samenstellen van het handvest hebben we uitvoerig stilgestaan bij de vraag hoe sterk we de professionaliteit van de staf zouden aanzetten. We hebben daarin bewust openingen aangebracht. Bijvoorbeeld dat de kleinere rekenkamers op grond van dit handvest vergelijkbare eisen kunnen stellen aan de mensen die zij inhuren. Ook de omvang van benodigde staf hebben we in het midden gelaten. De openheid in het handvest op dit punt hangt ook samen met het feit dat we als grotere rekenkamers nog geen gemeenschappelijke visie hebben over welke kant het uiteindelijk op moet gaan met de lokale en regionale rekenkamers. Sommige van ons zien een situatie voor zich, waarbij er uiteindelijk maar een beperkt aantal regionale rekenkamers overblijft die voldoende omvang hebben om de gevraagde kwaliteit te kunnen waarborgen. Andere geloven meer in een model, waarbij een rekenkamer qua organisatievorm dicht in de buurt blijft van de gemeente waarvoor ze werkt. Wellicht is er ook een combinatie denkbaar, waarbij een kleine gemeente een eigen platform houdt die de agenda van het rekenkameronderzoek bepaalt, terwijl ze de uitvoering vervolgens overlaat aan een van de grotere rekenkamers die handelt volgens het handvest.”

“Maar dat is allemaal nog toekomst. Op dit moment vormen wij nu een groep die dit handvest voor zichzelf hanteert en we nodigen andere rekenkamers later dit jaar uit om van gedachten te wisselen hoe zij hierbij aan kunnen haken. Het is mogelijk dat voor sommige rekenkamers dit handvest teveel gevraagd is. Wellicht is daar echter een mouw aan te passen door in een bijlage aandacht te besteden aan afwijkende omstandigheden. Er zijn verschillende modellen mogelijk; dit handvest is wat mij betreft niet in beton gegoten.”

Er staat ook een gedeelte in het handvest over opvolgingsonderzoeken. Is dat een manier om breder te kijken naar de doeltreffendheid van het bestuur en naar je eigen doeltreffendheid als rekenkamer?
“We checken hiermee of onze aanbevelingen zijn opgevolgd. Maar de vraag of die zijn overgenomen, zegt dat iets over de kwaliteit van ons onderzoek? Niet zonder meer. Je moet om je eigen succes te kunnen vaststellen een kader hebben. Een theoretisch kader, waarin een redenering is vastgelegd waarom welke zaken succes indiceren. Zo kan opvolging van aanbevelingen een succesindicator zijn en bijvoorbeeld media-aandacht ook. Maar betekent media-aandacht voor een rapport automatisch dat je doeltreffend bent? Dat hangt ook af van het soort medium en welke aandacht het heeft gekregen. Persoonlijk vind ik een belangrijke indicator de behandeling van een rapport in de raad. Vindt er een echt debat plaats en maakt het rapport iets los? Vervolgens is het natuurlijk de vraag hoe je dat kunt stimuleren. In mijn optiek doe je dat door meer expliciet de ‘waarom’-vraag in onderzoeken aan de orde te stellen. Waarom loopt iets niet zoals het zo moeten? Het is dodelijk om alleen maar in aanbevelingen te roepen dat een beleidsnota niet deugt. Kijk altijd wat de achtergrond is en gebruik daarvoor ook eens andersoortige literatuur dan de beleidsnota zelf. Dan krijg je een rijker kader en dat geeft een veel beter gesprek in de raad. Onze eigen missie als Rekenkamer Metropool Amsterdam gaat op dit punt verder dan het handvest, maar ik denk dat het goed is om te kijken of we ook in het handvest meer aandacht kunnen besteden aan het ontwikkelen van gemeenschappelijke succesindicatoren.”

Zijn er ook sancties voor rekenkamers die niet meer voldoen aan dit handvest?
“We hebben dit handvest ondertekend op basis van vrijwilligheid. Dat betekent dat er ook niet veel sancties mogelijk zijn. Als bij visitatie blijkt dat een rekenkamer onder de maat scoort, dan is het idee dat er door de anderen ook suggesties zullen worden gedaan voor verbetertrajecten. En ik verwacht dat elke rekenkamer hier serieus mee omgaat. Een oordeel van collega rekenkamers zal immers ook wel effect hebben op het oordeel van de gemeenteraad. Met dit besef krijgt zo’n onderling rapport dus best een lading. Dat vormt voldoende prikkel om goed te blijven functioneren.”

Is dit handvest de opmaat voor certificering van rekenkamers en hun personeel, bijvoorbeeld registrering en permanente educatie?
“Ik weet niet of dat er van gaat komen. De gemeenteraden bepalen toch uiteindelijk binnen de kaders van de wet hoe hun rekenkamerfunctie vorm wordt gegeven. Elk systeem van certificering zou daarin zijn grens hebben. Maar stel dat je het zou hanteren en het zou koppelen aan de uitgangspunten voor het personeelsbeleid in dit handvest, dan zou ik toch te grote uniformiteit willen voorkomen. Kwaliteit van het personeel vind ik uitermate belangrijk, ook om daar systematisch aandacht aan te geven met bijscholing, desnoods verplicht. Maar persoonlijk vind ik wel dat we als rekenkamers open en flexibel moeten blijven. Gegeven de diversiteit aan onderzoeksprojecten bestaat een goed team niet alleen uit mensen die RA achter hun naam hebben staan, hoewel ik blij ben dat ik hen er in Amsterdam bij heb. Voor het borgen van creativiteit heb je verschillende disciplines in je team nodig en ook een goede mix van ervaring en jeugdig elan.”

Jullie hebben het handvest ook naar de gemeenteraad gestuurd. Hoe is het daar ontvangen?
“Omdat het vlak voor de vakantieperiode verschenen is, hebben we er nog niets op gehoord. Maar in het presidium ga ik het zeker bespreken. Ik ben benieuwd in hoeverre zij dit een rol willen laten spelen in hun beoordelingsproces van onze rekenkamer.”

Interview
Dr. R. (Rolf) Willemse is teamleider Beleidsonderzoek bij de Rekenkamer Rotterdam.

Tekst
Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.

Foto: Jeronimus van Pelt

Noot
* Het kwaliteitshandvest is te downloaden, onder meer via www.randstedelijke-rekenkamer.nl