Niet vluchten in procedurele rationaliteit

Wat zijn opvallende ontwikkelingen geweest die van invloed zijn op het vak van de public controller?
“Natuurlijk zijn de kredietcrisis en de eurocrisis van invloed geweest. Al ben ik er zelf niet uit of het nu van conjuncturele of structurele aard is. De gebreken van ons financiële systeem komen steeds meer aan het licht. Bij een heftige beweging of schok, van welke aard dan ook, worden systeemgebreken zichtbaar die eerder onder een mantel waren bedekt. Dat wil niet zeggen dat niemand het aan zag komen, integendeel. Tal van mensen hebben van tevoren gewezen op de labiliteit van het financiële systeem. In 2006 en 2007 heb ik een commissie voorgezeten voor een horizonscan, waarbij we de bedreigingen en kansen van de wereldeconomie in kaart brachten. En de financiële crisis zat daarbij! Weliswaar hadden we een zeer hoge impactfactor aan het risico van een crisis toegekend, maar ons deskundigenpanel schatte de mate van waarschijnlijkheid laag in. Achteraf kunnen we niet meer nagaan waarop die lage inschatting gebaseerd was, maar natuurlijk kijken we daar nu heel anders tegen aan. Er speelt nog iets anders. Zelf heb ik na mijn ervaringen als ambtenaar de ‘wet op de afnemende effectiviteit van beleid’ geformuleerd. Die houdt in dat geleidelijk de onbedoelde en onvoorziene effecten van beleid zullen gaan domineren. Alle systemen zijn labiel, tenzij er een internaliseringsproces plaatsvindt van waarden, waardoor er stabiliteit bewerkstelligd wordt. Later ben ik daar enigszins van teruggekomen. Waardenstabiliteit is ook maar relatief. Want kijk je naar het systeem van sociale zekerheid, dan is ook dat uitgehold. Gedeeltelijk door misbruik van de voorzieningen, maar vooral ook door een veranderde attitude bij burgers jegens die systemen op grond van dat misbruik. De elite gaat kansarmen die een vangnet nodig hebben beschouwen als profiteurs en pleit voor een hardere aanpak. Solidariteit als waarde is afgenomen als gevolg van reflexiviteit op die systemen. Maar die reflectie is dikwijls niet meer gebaseerd op directe ervaring uit de praktijk zelf. Ik zie het bijvoorbeeld als ik mijn vrouw, die bij de voedselbank actief is, help door bij de AH te staan en te vragen of mensen iets willen bijdragen. Het is buitengewoon leerzaam te ontdekken dat in ‘arme’ wijken méér gegeven wordt dan in ‘rijke’. Bij mensen die het zelf ook niet zo breed hebben is kennelijk een vorm van solidariteit aanwezig die bij rijken op waardenniveau gewoon ontbreekt! Op tal van fronten zijn systemen aan het eroderen.”

Maar er is veel meer toezicht gekomen?! Dat is toch een stabiliserende factor voor financiële systemen geweest?
“Integendeel! Veel toezichtarrangementen die we in ons land hebben verzonnen om onze stelsels te beheersen, leiden in zichzelf ook weer tot pervertering. En de verwachting dat toezicht tot vertrouwen leidt is in onderzoek nooit bevestigd. Empirisch is niet evident geworden dat toezicht op langere termijn kwaliteit bevordert. Aanvankelijk gaat zo’n organisatie dankzij de interventies wel een beetje beter functioneren, maar niet voor lang. Mijn waarneming is dat organisaties die op de een of andere manier onder extern overheidstoezicht staan, immuun worden en ten slotte slimmer zijn dan het toezichtsysteem zelf. De aanname was bovendien dat cliënten meer vertrouwen in een systeem of organisatie krijgen wanneer er toezicht is, maar ook dat is maar een tijdelijk effect. Als je het al ergens overtuigend kunt zien. Onderzoek toont aan dat als je de intensiteit van toezicht afzet tegen het vertrouwen in publieke arrangementen, daartussen geen positieve correlatie is. En tot slot heb je nog de verwachting van de toezichthouder zelf, bijvoorbeeld een minister die een onderzoek instelt en de teugels aanhaalt zodat het publiek meer vertrouwen in hem of haar krijgt. Maar ook dat is sleets. Toezichtarrangementen hebben dus allemaal een tijdelijk effect, tenzij ze in een diepere laag moreel verankerd worden. Maar de meeste interventies zijn niet gericht op het verankeren van waarden. Als ze dat al kunnen zal men dat als buitengewoon manipulatief ervaren. Maar aan een dialoog over waarden komen organisaties vaak niet toe. Je ziet juist in tijden van bezuinigingen dat heel veel aandacht naar controleachtige zaken gaan. Als de procedures maar perfect werken! Ik ben daar cynisch over. Is het echt zinnig? Ik vraag me af of we met de focus van control wel op de goede weg zitten. Veel burgers en professionals vragen zich dat ook af.”

Waar denkt u aan?
“Er is zoveel waardenrealisatie in de samenleving aan de gang, maar onze formele organisaties slagen er maar niet in om daar een verbinding mee te leggen. Om een voorbeeld te geven: ik ben betrokken bij een project van wijkagenten en schuldhulpverlening. In onderlinge samenwerking worden constructieve afspraken met cliënt en deurwaarder, maar dan komt de parketpolitie aan de deur om voor het CJIB openstaande boetes te innen en die houdt geen rekening met die afspraken. Koste wat kost moeten die boetes geïnd. Desnoods zullen ze de persoon in kwestie, toch een kwetsbaar iemand die in de schuldhulpverlening zit, gijzelen! Met alle gevolgen en kosten van dien, bijvoorbeeld voor het opvangen van de kinderen. In dit geval slaagt schuldhulpverlening er niet in om de parketpolitie tot rede te brengen, want die voelen zich alleen verantwoordelijk voor hun aandeel in de keten. Dat heb je met formele arrangementen. Men wil veel efficiencywinst boeken door papierwinkel en processen zo te automatiseren dat het niet meer mogelijk is om uitzonderingen te maken voor onredelijke kwesties. Dit zijn botsingen van rationaliteiten en die zijn tragisch. In zo’n geval moet je mensen dus eerst leren kijken: wat gebeurt hier nu eigenlijk? En dan zie je dat iedereen vanuit zijn eigen koker praat. Allemaal hebben ze het over de cliënt, maar in wezen houden ze zich slechts bezig met een bepaald aspect van zijn of haar situatie. Niemand werpt zich op als een frontlijnwerker die de ander een beetje buiten de deur kan houden. Want al die organisaties beroepen zich op de eigen verantwoordelijkheid: ‘Ik moet zorgen dat ik regeling X handhaaf! Anders ga ik eraan en dat heb ik er niet voor over.’ ICT werkt in dat opzicht ook tegen, want het versnelt enorm!
In veel processen komt er geen medewerker meer aan te pas. En de sporadische mogelijkheden voor menselijke interventie zijn overbelast! Aan zulke schrijnende gevallen zie ik dat we op de verkeerde weg zijn. Overigens vind ik de Belastingdienst in dat opzicht interessant, want daar zijn menselijke interventies wel goed georganiseerd. De inspecteur, die ook is opgeleid in waardencreatie, kan met ieder persoonlijk een transactie overeenkomen waarop niemand anders invloed heeft. De Wmo streeft ook naar zo’n inrichting van het stelsel, maar die heeft nog een lange weg te gaan.”

Volgens u werken systemen in dat opzicht dus averechts?
“Veel arrangementen hebben in mijn ogen een mate van raffinement bereikt die gericht is op perfectionering van de beheersing. Maar de perfectionering wordt niet bereikt en men maakt zoveel kosten om dat arrangement in stand te houden dat het ineffectief wordt. Ik vind het altijd nog wonderbaarlijk hoeveel arrangementen desondanks wél functioneren! Maar als die arrangementen falen, betekent dat dat je constant bezig met redesign. En daarvoor moet je de sociale intelligentie van de gemeenschap mobiliseren. De onderlinge waarborgmaatschappijen die je nu bij ZZP’ers ziet ontstaan, zijn een interessant fenomeen, een opleving van 16e- en 17e-eeuwse initiatieven van boeren in ons land. Sociale controle in de vorm van waarborgmaatschappij is dan een onderbouwing van vertrouwen om te voorkomen dat de ander niet als parasiet meelift. Dat is een heel ander type controle dan de geprofessionaliseerde control. En omdat onderlinge waarborg overzichtelijk moet zijn, stelt het ook interessante grenzen aan de schaal. In onze statelijke arrangementen zijn die grenzen allemaal al ver overschreden en daardoor zijn die arrangementen inferieur. Ook in kostenopzicht.”

U heeft dus moeite met sterk procesgerichte en instrumentele organisaties. Hoe kijkt u dan tegen de controlfunctie aan? Kan de controller iets betekenen op het gebied van waarden?
“Als je ervan uitgaat dat de controller over governance gaat en je definieert governance als checks and balances, dan zou de controller moeten nadenken over de vraag: deugen de checks and balances in onze organisatie? Maar het is ook van belang over welk waarnemingsinstrumentarium de controller beschikt om die vraag te beantwoorden. Neem nu de informatieasymmetrie tussen RvB en RvT of RvC. Ik heb zo vaak als commissaris meegemaakt dat onze pogingen, in vredestijd, om de informatieasymmetrie te reduceren door de bestuurder als een vijandige daad werd beschouwd. In een crisisachtige sfeer is de vraag om informatie dikwijls niet meer zakelijk te behandelen. ‘Jullie wantrouwen ons kennelijk’, is dan de reactie. Op het moment dat de verhoudingen goed zijn, moet je zulke zaken bespreken, maar dan is dikwijls de sense of urgency afwezig. En dan is er ook nog eens de politieke principaal die zich als arrangementhouder in het spel van checks and balances mengt, in mijn ogen vaak tot schade van de organisatie en van de onderlinge verhoudingen. Enerzijds denk ik dat we af moeten van interventies van buiten, dus van de kant van de politiek, zoals bewegingen ten aanzien van ProRail en NS. Er is bij organisaties zoveel immuniseringstrategie voorhanden dat wat van buiten komt niet meer effectief is. Ik geloof meer in interventies, maar dan moeten de interne governancearrangementen wel zó zijn dat mensen zaken kunnen signaleren of aankaarten zonder dat ze daarvoor buiten de deur worden gezet. Natuurlijk is het goed dat de controller de mogelijkheid heeft om rechtstreeks naar een RvC te stappen en iets kwalijks wat hij heeft gesignaleerd daar te melden. Maar leidt het niet tot ontslag van de bestuurder, dan heeft hij zich wel onmogelijk gemaakt. Wat wordt dan zijn verhouding tot de CFO?”

Is het dan een oplossing om interne toezichthouders en commissarissen meer toegang te geven tot de organisatie? Dan is het niet alleen aan de controller om misstanden te signaleren.
“Natuurlijk kunt je voor toezichthouders meer ontmoetingen regelen dieper in de organisatie. Maar ik pleit liever voor een lerende cultuur bij organisaties, een interne sfeer die gericht is op leren van incidenten en accidenten. Zodat medewerkers zich niet hoeven voor te nemen om tot hun laatste snik iets verborgen te houden, maar open kaart kunnen spelen. Dan leert de organisatie en leren zijzelf er iets van zonder dat ze gestraft worden. Maar zo’n gesprek moet wel systemisch verankerd zijn in de structuur van de organisatie. Mijn stelling is: naarmate de politiek dichterbij is, is die veilige sfeer moeilijker te maken, want de dominantie van het leren is in het politieke bedrijf nooit aanwezig. Dus voor verzelfstandigde organisaties met een politieke principaal is het heel lastig om zich in de luwte te kunnen begeven en het gesprek, zoals over veiligheid op het spoor, op een verantwoorde manier te voeren en van incidenten te kunnen leren zonder dat barbertje moet hangen. Voor mij is dat een fundamentele spanning. Daarom is het belangrijk dat organisaties als Schiphol, KLM, ProRail en NS op afstand van de politieke principaal staan. De staat kan wel eigenaar zijn, maar het arrangement moet zó zijn dat een organisatie in staat is om mindfulness te produceren en een echte lerende organisatie te zijn. Dan hoeft ook een interne toezichthouder alleen maar een waakzaam oog te houden op de kwaliteitszorgsystemen. Ik zie dat het in de luchtvaartsector zo werkt, maar dat is vooral dankzij de internationale aard van het werk en de internationale normen. Dan komt een nationale politieke principaal daar minder makkelijk meer aan. Ook concurrentie geeft druk. Die maakt dat als je bijvoorbeeld veiligheid niet op orde hebt, je als bedrijf wel kunt inpakken. Dan ga je eraan. Die prikkel ontbreekt bij ons op het spoor.”

Wat kan de controller daaraan bijdragen?
“Het is van het uiterste belang dat waarden in een organisatie overal en op dezelfde manier gedragen worden. Als het op waardenniveau wringt tussen delen of lagen van de organisatie, dan zijn dat majeure punten van aandacht voor de controller. Zeker als er politieke principalen bij betrokken zijn. In feite vormen voor een controller waarden het enige wat er werkelijk toe doet. Weliswaar hebben ze doorgaans een bedrijfseconomische opleiding en focus, maar ook op waardenniveau moet de controller mee kunnen komen.”

Interview
Drs. Ed H. Jansen MCM RA is senior organisatieadviseur bij Ordina Public Management Consulting. Tevens is hij verbonden aan de Erasmus School of Accounting en Assurance van de Erasmus Universiteit Rotterdam.

Tekst
Paul Simons is journalist. Hij verzorgt regelmatig een bijdrage voor TPC.

Foto: Jeronimus van Pelt